Jedro

Pri asfaltiranju prej travnate vzletno pristajalne steze gre za rekonstrukcijo objekta, saj je spremenjena njena površina kot bistven konstrukcijski element, prav tako se je z izvedenim posegom bistveno spremenila zmogljivost vzletno pristajalne steze kot tudi njen izgled.

Tisti, ki naroči graditev objekta oziroma, ki graditev objekta izvaja sam, je hkrati tudi investitor gradnje in v skladu s tem tudi zavezanec za izvršitev inšpekcijskih ukrepov v primeru nelegalne gradnje.

Tožeče stranke niso z ničemer zatrjevale in dokazovale, kdo je investitor oziroma naročnik obravnavane gradnje, čeprav so bile k temu pozvane, zato po presoji sodišča ni nobenega razloga, da ne bi tistega, ki je financiral obravnavano gradnjo, šteti za naročnika oziroma investitorja nedovoljene gradnje.

Odločba je nična, če je sploh ni mogoče izvršiti, kar pomeni, da je predmet odločbe tako nedoločen oziroma nedoločljiv, da ga objektivno ni mogoče izvršiti.

Izrek

Tožba se zavrne.

Obrazložitev

Prvostopenjski organ je z odločbo št. 06122-1891/2008-2203/25 z dne 31. 12. 2008 tožečim strankam izrekel inšpekcijski ukrep zaradi nelegalne gradnje na podlagi 152. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1). Naložil jim je, da morajo takoj po prejemu odločbe ustaviti nadaljnjo gradnjo – rekonstrukcijo vzletno pristajalne steze na vzletišču Lažeški Gabrk, ki leži na zemljišču s parc. št. 1888 k.o. ... (1. točka izreka). Odredil jim je, da morajo do 1. 5. 2009 odstraniti asfaltno prevleko in utrjeno nasutje z vzletno-pristajalne steze vzletišča Lažeški Gabrk, tlorisnih dimenzij približno 18,0 m x 450,0 m in vzpostaviti zemljišče v prejšnje stanje (2. točka izreka). Izrekel jim je tudi prepovedi po 1. odstavku 158. člena ZGO-1 (3. točka izreka).

V obrazložitvi prvostopenjski organ navaja, da je v ponovljenem postopku tožeče stranke pozval, da se izjavijo glede (so) investitorstva pri obravnavani gradnji. Prvotožeča stranka je predložila pogodbo o izvedbi gradbenih del na vzletno pristajalni stezi, drugotožeča in tretjetožeča stranka pa sta poslali dopis, v katerem navajata, da sta vso razpoložljivo dokumentacijo že posredovali in nimata kaj dodati. Vsebinsko enak dopis je poslal tudi klub A.. Prvostopenjski organ navaja, da od strank ni prejel nobenih dokazov ali izjav o investitorstvu, zato ugotavlja, da nobena od strank na poziv ni odgovorila. Iz pogodbe o izvedbi del z dne 22. 2. 2007, ki so jo podpisale tožeče stranke in klub A., pa nedvomno izhaja, da so investitorji obravnavane gradnje B., C. d.d. in D. d.o.o. V nadaljevanju navaja, da je bil dne 4. 6. 2007 in 20. 6. 2008 opravljen inšpekcijski ogled gradnje na zemljišču parc. št. 1888 k.o. .... Ugotovljeno je bilo, da se obravnavano zemljišče nahaja znotraj divaškega letališča, ki leži sredi travnatega Ležeškega Gabrka pod Vremščico v občini Divača. Na tem zemljišču sta dve vzletno pristajalni stezi, od katerih je tista na južni strani asfaltirana, na severni pa travnata. Predmet inšpekcijskega pregleda je bil asfaltiranje vzletno pristajalne steze, ki se nahaja znotraj vplivnega območja Regijskega parka Škocjanske jame, v posebnem varstvenem pasu Kras (SI 5000023) in ekološko pomembnem območju Kras (ID 51100). Poseg je bil izveden tako, da je bila odstranjena zgornja plast zemljišča, na vgrajen tampon pa je bila položena zaključna plast asfalta. Dne 20. 6. 2008 je bil v ponovljenem postopku opravljen ponoven pregled, v zapisniku o inšpekcijskem pregledu je bilo ugotovljeno, da je stanje nespremenjeno in da ni vidnih novih posegov v prostor. Z dopisom dne 7. 5. 2007 je A. v prejšnjem upravnem postopku obvestila inšpektorja, da je objekt letališke steze javni infrastrukturni objekt lokalnega pomena, na katerem se lahko v skladu s 3. odstavkom 6. člena ZGO-1 vzdrževalna del v javno korist začnejo brez gradbenega dovoljenja in brez pridobitve lokacijske informacije. Inšpektor je s poizvedbo na UE Sežana dne 31. 12. 2008 ugotovil, da inšpekcijskemu zavezancu gradbeno dovoljenje ni bilo izdano, niti ni zanj zaprosil. Prav tako ugotavlja, da obe vzletni stezi koristita za lastne potrebe samo klub A. in zasebno podjetje E. d.o.o. iz Ljubljane. Iz dopisa Ministrstva za promet – Direktorata za civilno letalstvo izhaja, da se v njihovem registru Ležiški Gaber vodi kot vzletišče. Po mnenju prvostopenjskega organa ne drži dejstvo, da je objekt letališke steze na Lažeškem Gabrku javni infrastrukturni objekt lokalnega pomena, zato se za obravnavani primer določba 3. odstavka 6. člena ZGO-1 ne more uporabiti. Na podlagi 3. člena ZGO-1 se gradnja novega objekta in rekonstrukcija lahko začne le na podlagi gradbenega dovoljenja, razen kolikor gre za enostavni objekt v skladu s predpisom iz 2. odstavka 8. člena ZGO-1. Pravilnik o vrstah zahtevnih, manj zahtevnih in enostavnih objektov, o pogojih za gradnjo enostavnih objektov brez gradbenega dovoljenja in o vrstah del, ki so v zvezi z objekti in pripadajočimi zemljišči (v nadaljevanju Pravilnik) v 1. odstavku 26. člena določa, da za dela v javno korist ni potrebno pridobiti gradbenega dovoljenja niti lokacijske informacije. Med ta dela spadajo tudi dela na objektih gospodarske javne infrastrukture, s katerimi se izvede rekonstrukcija letališke ploščadi na letališču, vzletišču (...) zaradi izboljšanja prometnih in varnostnih lastnosti letalskega prometa, (...). Pri tem morajo biti izpolnjeni še pogoji po 2. odstavku 26. člena Pravilnika, ki se nanašajo na pridobitev ustreznih soglasij, teh pa si inšpekcijski zavezanci niso pridobili. Zato je zgoraj navedena gradnja nedovoljena gradnja. Na koncu še ugotavlja, da pri asfaltiranju vzletno pristajalne steze na Lažeškem Gabrku ni šlo za dela v javno korist, ampak je šlo za dela za lastne in komercialne potrebe, zato bi morali zavezanci pridobiti gradbeno dovoljenje v skladu z določili 3. člena ZGO-1. Ministrstvo za okolje in prostor je kot drugostopenjski organ z odločbo št. 0612-317/2008-4 z dne 4. 5. 2009 pritožbi ugodilo v delu, ki se nanaša na 3. točko izreka prvostopenjske odločbe (prepovedi po 158. členu ZGO-1). Navaja, da se prepovedi po določbah 158. člena ZGO-1 lahko nanašajo le na tista dejanja, ki predstavljajo izvrševanje pravic in obveznosti inšpekcijskih zavezancev. Ker v obravnavanem primeru inšpekcijski zavezanci niso tudi lastniki zemljišča, temveč je lastnik zemljišča Republika Slovenija, Ministrstvo za obrambo, je tretjo točko prvostopenjske odločbe odpravil in jo nadomestil z novo točko, v preostalem pa je pritožbo zavrnil. Drugostopenjski organ v zvezi zavrnilnim delom uvodoma navaja določbe 1., 2., 3. in 4. odstavka 3. člena in 2. odstavka 8. člena ZGO-1 ter ugotavlja, da v konkretnem primeru ne gre za dela v javno korist, saj rekonstrukcija vzletno pristajalne steze ni uvrščena med dela v javno korist po 29. členu Pravilnika. Mednje Pravilnik namreč v 7. točki istega člena uvršča rekonstrukcijo letališke ploščadi, ki pa ni predmet konkretnega postopka. Vzletno pristajalna steza tudi ni uvrščena med enostavne objekte, zato gre za nedovoljeno gradnjo. Navaja še, da na pravilnost in zakonitost prvostopenjske odločbe ne vpliva dejstvo, da prvostopenjski organ ni citiral določb ZGO-1 in ZUP, na katerih temelji izrek izpodbijane odločbe. Drugostopenjski organ v nadaljevanju obrazložitve citira določbe 152. in 158. člena ZGO-1 in 213. člena Zakona o upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). V zvezi z investitorstvom navaja, da iz pogodbe o izvedbi del z dne 22. 2. 2007, sklenjene med društvom klub A., B., C. d.d. in D. d.o.o, izhaja, da je A. posestnik, uporabnik in upravnik objekta transportne infrastrukture Letališča Divača, predmetno gradnjo pa financirajo B., D. d.o.o. in C. d.d. Prvostopenjski organ je pravilno štel za investicijske zavezance tiste, ki so vložili sredstva v predmetno gradnjo, saj je A. samo posestnik, uporabnik in upravnik letališča. Glede pritožbene navedbe, da tožečim strankam ni bila dana možnost, da se izjasnijo glede dopisov drugih organov, poslanih na prošnjo prvostopenjskega organa, drugostopenjski organ pojasnjuje, da se v inšpekcijskem postopku na podlagi 146. člena ZGO-1 lahko odločbe izdajo v skrajšanem ugotovitvenem postopku, zato dejstvo, da se tožeče stranke niso mogle izjasniti o posamičnih dokazih, ne predstavlja kršitve postopka. Pri zadevi pa niti ni relevantno, ali gre za vzletišče ali letališče, temveč to, da je šlo za rekonstrukcijo vzletno pristajalne steze, ki je bila izvedena brez gradbenega dovoljenja. Zato je prvostopenjski organ pravilno in popolno ugotovil dejansko stanje ter temu primerno izrekel inšpekcijski ukrep v skladu s 152. členom ZGO-1. Tožeče stranke se s tako odločitvijo ne strinjajo in v tožbi navajajo, da iz obrazložitve izpodbijane odločbe ne izhajajo razlogi o odločilnih dejstvih. Tako ni jasno, ali gre v obravnavanem primeru za javni infrastrukturni objekt (kar izhaja iz odločbe drugostopenjskega organa ) ali ne (kar izhaja iz prvostopenjske odločbe). Odločitev drugostopenjskega organa je v nasprotju z obrazložitvijo odločbe, saj je ugotovil, da prepovedi, ki jih je izrekel prvostopenjski organ, omejujejo lastnika zemljišča pri izvrševanju njegovih pravic, nato pa je izrekel enake prepovedi.

V nadaljevanju tožeče stranke navajajo, da je Letališče Divača na podlagi Sklepa o opredelitvi sistema javnih letališč (Uradni list RS, št. 78/2006; v nadaljevanju Sklep) civilno letališče in kot tako javni infrastrukturni objekt lokalnega pomena. Tako so dela na tem objektu dela v javno korist, kot to določa 29. člen Pravilnika. Obrazložitev ministrstva, ki je za presojo legalnosti gradnje uporabilo 7. alinejo 29. člena Pravilnika, je zgrešena, saj v obravnavanem primeru teh določil ni bilo mogoče uporabiti, ker ni šlo za rekonstrukcijo, temveč za investicijsko vzdrževanje v skladu z določili 5. člena Pravilnika o vzdrževanju objektov, opreme in instalacij, pomembnih za varnost zračne plovbe (Uradni list RS, 18/2001), ki določa, da investicijsko vzdrževanje obsega večje obnovitve površin za premikanje letal in objektov, instalacij in naprav, s katerimi se zagotavlja njihova trajnost in zanesljivost. Tako je šlo v konkretnem primeru za vzdrževalna dela v javno korist glede na določila 10.3. točke 2. člena ZGO-1. V konkretnem primeru je bilo zaradi ugotovljenih neravnin potrebno nemudoma odpraviti pomanjkljivost, ki so se v konkretnem primeru odpravila z investicijskim vzdrževanjem. V skladu s 3. odstavkom 6. člena ZGO-1 pa se lahko z vzdrževanimi deli v javno korist začne brez gradbenega dovoljenja in brez pridobitve lokacijske informacije.

Tožeče stranke se ne strinjajo z ugotovitvijo, da so v obravnavanem primeru inšpekcijski zavezanci. S pogodbo o izvedbi del so se zgolj zavezale, da bodo financirale izvedena dela. Takšna zaveza o financiranju pa po njihovem mnenju ne pomeni, da so zavezanci za financiranje postali investitorji, saj za to ne izpolnjujejo pogojev, ki jih določa ZGO-1. Ker je investitor v skladu s 4.1. točko 2. člena ZGO-1 pravna ali fizična oseba, ki naroči graditev objekta ali ki jo sam izvaja, mora izkazati pravico graditi, na podlagi katere lahko investitor na določenem zemljišču oziroma objektu izvaja gradnjo. V konkretnem primeru tožeče stranke nimajo dokazila o pravici graditi, zaradi česar jih ni mogoče šteti za investitorje in posledično za zavezance.

Tožeče stranke menijo, da je prvostopenjska odločba nična, ker je ni mogoče izvršiti. Izrek odločbe se namreč nanaša na objekt „vzletno pristajalna steza na vzletišču Lažeški Gabrk pri Divači tlorisnih dimenzij cca 18,0 m x 450,0 m“, ki pa dejansko ne obstaja. Na parceli 1888 k.o. ... obstaja letališče Divača, vpisano v vpisnik letališč RS, vzletno pristajalna steza pa je dolga 800 m. Tudi če bi glede na parc. št. sklepali, na kateri objekt se odločba nanaša, pa ni mogoče ugotoviti, na kateri del 800 m dolge vzletno-pristajalne steze divaškega letališča se odločba nanaša. Sklepno tožeče stranke predlagajo, da sodišče odpravi 1. točko izreka odločbe Ministrstva za okolje in prostor št. 0612-317/2008-4 z dne 4. 5. 2009 ter odločbo Inšpektorata RS za okolje in prostor št. 06122-1891/2008-2203/26 z dne 31. 12. 2008 ter toženi stranki naloži povračilo stroškov upravnega spora.

Sodišče je tožbo vročilo toženi stranki, ki na tožbo vsebinsko ni odgovorila.

Tožba ni utemeljena.

V obravnavanem primeru je bil poseg v prostor izveden tako, da je bila odstranjena zgornja plast zemljišča, na vgrajen tampon pa položena zaključna plast asfalta. Sporno je, ali gre pri izvedbi takšnih del za rekonstrukcijo objekta, za katero je treba v skladu s 1. odstavkom 3. člena ZGO-1 (Uradni list RS, št. 102/04 – uradno prečiščeno besedilo) pridobiti gradbeno dovoljenje, ali gre za vzdrževalna dela v javno korist, s katerimi se lahko začne brez gradbenega dovoljenja in brez pridobitve lokacijske informacije (3. odstavek 6. člena ZGO-1), kar zatrjujejo tožeče stranke.

Rekonstrukcija objekta pomeni spreminjanje tehničnih značilnosti obstoječega objekta in prilagajanje objekta spremenjeni namembnosti ali spremenjenim potrebam oziroma izvedba del, s katerimi se bistveno ne spremeni velikost, zunanji izgled in namembnost objekta, spreminjajo pa se njegovi konstrukcijski elementi, zmogljivost ter izvedejo druge njegove izboljšave (7.2. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1). Ker je način izvedbe posega v obravnavnem primeru nesporen, gre tudi po presoji sodišča pri asfaltiranju prej travnate vzletno pristajalne steze za rekonstrukcijo objekta, saj je spremenjena njena površina kot bistven konstrukcijski element, prav tako se je z izvedenim posegom bistveno spremenila zmogljivost vzletno pristajalne steze kot tudi njen izgled. Zato so neutemeljene tožbene navedbe, da gre zgolj za investicijsko vzdrževanje objekta v skladu z določili 5. člena Pravilnika o vzdrževanju objektov, opreme in instalacij, pomembnih za varnost zračne plovbe oziroma za vzdrževalna dela v javno korist po 10. 3. točki 1. odstavka 2. člena ZGO-1. V skladu s 1. odstavkom 3. člena ZGO-1 se gradnja novega objekta, rekonstrukcija objekta, nadomestna gradnja in odstranitev objekta lahko začne na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja, razen kolikor so glede tega objekta izpolnjeni pogoji, ki jih za enostavni objekt določa predpis iz 2. odstavka 8. člena ZGO-1 (3. odstavek istega člena). Ker vzletno pristajalna steza ni enostavni objekt ne po Pravilniku, ki je veljal v času gradnje, ne po Uredbi, ki je veljala v času izdaje prvostopenjske odločbe, bi morale tožeče stranke pred njeno rekonstrukcijo pridobiti gradbeno dovoljenje. Ker ne gre za enostavni objekt, se v obravnavanem primeru ne more uporabiti niti 4. odstavek 3. člena ZGO-1, po katerem ni potrebno pridobiti gradbenega dovoljenja niti lokacijske informacije za enostavni objekt, ki ga izvajalec gospodarske javne službe postavlja na objekt gospodarske javne infrastrukture in je neposredno namenjen izvajanju gospodarske javne službe ali upravljanju gospodarske javne službe. Da bi šlo v obravnavanem primeru za izvajanje gospodarske javne službe, tožeče stranke niti ne zatrjujejo, prav tako je pravno nepomembno, ali je letališče Divača infrastrukturni objekt lokalnega pomena. Za odločitev v obravnavanem primeru je bistveno, da gre za rekonstrukcijo vzletno pristajalne steze in da vzletno pristajalna steza ni enostavni objekt, za gradnjo katerega gradbeno dovoljenje ne bi bilo potrebno v skladu s 3. odstavkom 3. člena ZGO-1. Ker se rekonstrukcija objekta v skladu s 1. odstavkom 3. člena ZGO-1 lahko začne le na podlagi gradbenega dovoljenja, tožeče stranke pa le tega nedvomno niso pridobile, gre v obravnavanem primeru za nelegalno gradnjo, zato so tudi po presoji sodišča podani pogoji za izrek inšpekcijskega ukrepa po 152. členu ZGO-1. V primeru, ko gre za nelegalno gradnjo, je gradbeni inšpektor dolžan ukrepati v skladu z določbo 152. člena ZGO-1, inšpekcijske ukrepe pa izreče inšpekcijskemu zavezancu. Ob analogni uporabi 157. člena ZGO-1 se inšpekcijski ukrepi izrečejo najprej investitorju oziroma lastniku nedovoljene gradnje, če teh ni mogoče ugotoviti, pa lastniku zemljišča. Glede na določbo 4.1. točke 1. odstavka 2. člena ZGO-1 je investitor pravna ali fizična oseba, ki naroči graditev objekta ali ki jo sam izvaja. Povedano drugače: tisti, ki naroči graditev objekta oziroma, ki graditev objekta izvaja sam, je hkrati tudi investitor gradnje in v skladu s tem tudi zavezanec za izvršitev inšpekcijskih ukrepov v primeru nelegalne gradnje.

V obravnavanem primeru je gradbeni inšpektor inšpekcijske ukrepe izrekel tožečim strankam, pri čemer se je oprl na pogodbo o izvedbi del na Letališču Divača z dne 22. 2. 2007. Temu tožeče stranke tudi v tožbi nasprotujejo in zatrjujejo, da v obravnavani zadevi niso inšpekcijski zavezanci, saj naj bi se s pogodbo o izvedbi del zgolj zavezale, da bodo financirale izvedena dela, kar pa naj še ne bi pomenilo, da so tudi investitorji gradnje in s tem inšpekcijski zavezanci. Iz listin, ki so v upravnih spisih, in iz obrazložitve odločb obeh upravnih organov izhaja, da je prvostopenjski organ tožeče stranke pozval, naj se opredelijo glede investitorstva pri obravnavani gradnji, vendar se tožeče stranke glede tega niso izjasnile, zato je inšpekcijski organ izvedeno gradnjo obravnaval na podlagi razpoložljive dokumentacije in pravilno upošteval pogodbo o izvedbi del. Inšpekcijske zavezance je tako po presoji sodišču pravilno ugotovil iz vsebine pogodbe o izvedbi del in sicer glede na zavezanca za plačilo, kar je po gradbeni pogodbi obveznost naročnika (649. člen Obligacijskega zakonika, Uradni list RS, št. 97/07 – UPB1; v nadaljevanju OZ). Tožeče stranke niso z ničemer zatrjevale in dokazovale, kdo je investitor oziroma naročnik obravnavane gradnje, čeprav so bile k temu pozvane, zato po presoji sodišča ni nobenega razloga, da ne bi tistega, ki je financiral obravnavano gradnjo, šteti za naročnika oziroma investitorja nedovoljene gradnje. Glede na nejasna pogodbena določila o naročniku gradnje in dejstvo, da se tožeče stranke niso izjasnile o (so)investitorstvu oziroma naročniku gradnje, so bile tožeče stranke torej pravilno opredeljene kot inšpekcijski zavezanci. Izkazana pravica graditi pa ni pogoj za izrek odstranitve nedovoljene gradnje, temveč je materialni pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja, zato tožeče stranke pravilni ugotovitvi investitorja ne morejo ugovarjati na tej podlagi.

Sodišče ugotavlja, da je bilo z odločbo št. 37211-43/2007/29 z dne 17. 12. 2008 v Vpisnik civilnih letališče Republike Slovenije vpisano Letališče Divača, medtem ko je bilo Vzletišče Lažeški Gabrk zaradi prekategorizacije in vpisa javnega Letališča Divača izbrisano iz vpisnika, zato ni dvoma, da je predmet inšpekcijskega postopka asfaltirana vzletno pristajalna steza na letališču Divača. Da naj bi bila vzletno pristajalna steza dolga 800 m in ne 450 m, zaradi česar naj bi bila po zatrjevanju tožečih strank izpodbijana odločba neizvršljiva in zato nična, je novo dejstvo, ki ga v inšpekcijskem postopku tožeče stranke niso uveljavljale, z ničemer pa ne zatrjujejo, da tega dejstva ne bi imele možnost navajati vsaj v pritožbenem postopku. Zato gre za nedovoljeno tožbeno novoto (20. člen Zakon o upravnem sporu, Uradni list RS št. 105/06, 26/07, 119/08 in 107/09; v nadaljevanju ZUS-1). Odločba je nična, če je sploh ni mogoče izvršiti (3. točka 1. odstavka 279. člena ZUP, Uradni list RS, št. 26/06- UPB2, 126/07, 65/08 in 8/10), kar pomeni, da je predmet odločbe tako nedoločen oziroma nedoločljiv, da ga objektivno ni mogoče izvršiti. Za tak primer pa v obravnavani zadevi ne gre, saj je v izreku odločbe predmet inšpekcijskega postopka jasno opredeljen in določen, s tem ko se nanaša na odstranitev asfaltirane vzletno pristajalne steze na parc. št. 1888 k.o. ... v dolžini 450 m, in je mogoče izpodbijano odločbo nedvomno izvršiti.

Drugostopenjski organ je prepovedi, ki jih je izrekel prvostopenjski organ na podlagi 158. člena ZGO-1, nadomestil s prepovedmi po 158. členu ZGO-1 brez prepovedi vpisov in spremembe vpisov v zemljiški knjigi. S tem izrečene prepovedi niso v nasprotju s prepovedmi, ki so v 158. členu ZGO-1 določene primeroma, zato je odločba tudi v tem delu zakonita in ni razlogov za odpravo drugostopenjske odločbe v delu, ki se nanaša na prepovedi po 158. členu ZGO-1. Sodišče je iz naštetih razlogov ugotovilo, da je izpodbijana odločba pravilna in utemeljena na zakonu, tožba pa neutemeljena, zato jo je na podlagi 1. odstavka 63. člena ZUS-1, zavrnilo.