2. 1. 4. 2005

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobud Nevene Tee Gorjup iz Bresternice in družbe Moja naložba, pokojninska družba, d.d., Maribor, ki jo zastopa Lojze Grobelnik, predsednik uprave, na seji dne 21. aprila 2005

sklenilo:

Pobudi za začetek postopka za oceno ustavnosti tretjega odstavka 293. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 106/99, 72/2000, 124/2000, 109/01, 108/02 , 26/03 – ur.p.b., 135/03 in 20/04 – ur.p.b.) se zavrneta.

OBRAZLOŽITEV

A.

Pobudnica Nevena Tea Gorjup (v nadaljevanju prva pobudnica) izpodbija 48. člen Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 109/01 – v nadaljevanju ZPIZ-1C), s katerim sta bila 293. členu Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (v nadaljevanju ZPIZ-1) dodana dva nova odstavka, ki se nanašata na individualno in na kolektivno prostovoljno dodatno pokojninsko zavarovanje. Pobudnica navaja, da ima majhno podjetje, ustanovljeno kot družba z omejeno odgovornostjo, v katerem znaša njen delež v kapitalu 50 %. V tem podjetju je zaposlena kot direktorica. Podjetje je s pokojninsko družbo sklenilo pogodbo o pristopu in izvajanju prostovoljnega dodatnega pokojninskega zavarovanja na podlagi pokojninskega načrta kolektivnega zavarovanja. Zaradi izpodbijane ureditve se sama v kolektivno zavarovanje ne more vključiti. Zato meni, da je v neenakopravnem položaju v primerjavi z delničarji v večjih gospodarskih družbah, katerih delež glasovalnih pravic ali delež v kapitalu sicer ne dosega zakonsko določenih 25 %, vendar v absolutnem znesku presega njen delež. V neenakem položaju naj bi bila tudi v primerjavi z zaposlenimi v istem podjetju, saj se lahko vključi le v individualno prostovoljno dodatno pokojninsko zavarovanje in premijo plačuje sama, iz neto plače. Tudi podjetje ne more uveljavljati davčne olajšave, ki bi jo lahko uveljavljalo, če bi bila vključena v kolektivno zavarovanje.

Pokojninska družba Moja naložba (v nadaljevanju druga pobudnica) navaja, da je zaradi izpodbijane določbe prizadeta zato, ker ne more sklepati zavarovanj z osebami, ki so pretežni lastniki, oziroma mora že sklenjena zavarovanja razdreti. Ureditev jo omejuje pri izvajanju gospodarske dejavnosti (prvi odstavek 74. člena), čeprav naj bi bila svobodna gospodarska pobuda omejena le z enako gospodarsko pobudo drugih udeležencev na trgu. Izpodbijana ureditev naj bi posegla na že obstoječa obligacijska razmerja, ne da bi povratno veljavo zakona zahtevala javna korist (drugi odstavek 155. člena Ustave). Sporna naj bi bila opredelitev, da je oseba lastnik podjetja, zavoda ali zadruge, da se šteje za pretežnega lastnika že oseba s 25 % deleža in da je imetnik poslovnega deleža ali delnic na tej podlagi izključen iz sistema socialnega zavarovanja. Takšna oseba naj tudi ne bi mogla razpolagati s svojo lastnino v skladu z njeno gospodarsko in socialno ekonomsko funkcijo. Nihče ne bi smel biti prizadet v pravicah, ki izhajajo iz dela, zato ker je imetnik določenega premoženja.

Državni zbor v zvezi s pobudo prve pobudnice pojasnjuje, da se je z ZPIZ-1 korenito spremenila zasnova pokojninskega in invalidskega zavarovanja zaradi delitve na dva sistemska sklopa, na sistem obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja na podlagi medgeneracijske solidarnosti ter na sistem dodatnih pokojninskih zavarovanj. Nova prostovoljna zavarovanja so uvedena kot protiutež zaostrenim pogojem v obveznem zavarovanju. Na podlagi analize izvajanja ZPIZ-1 (Poročevalec DZ, št. 53/01) je bil 293. člen ZPIZ-1 z ZPIZ-1C dopolnjen tako, da je natančneje opredeljeno kolektivno in individualno zavarovanje. Pretežnega lastnika kot zavarovanca naj bi bilo treba izenačiti s samostojnim podjetnikom oziroma s fizično osebo, ki opravlja dejavnost, saj se slednji tudi ne more vključiti v kolektivno zavarovanje, ker sam sebi ni delodajalec. Navedena dopolnitev 293. člena naj bi bila nujna za odpravo izvedbenih nejasnosti, ki so se z davčnega vidika izkazovale v praksi.

Vlada in Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve med drugim pojasnjujeta, da ZPIZ-1 vzpodbuja varčevanje v dodatnem pokojninskem zavarovanju z davčnimi olajšavami na vplačane premije. ZPIZ-1 še posebej spodbuja kolektivno zavarovanje, saj določa širši obseg davčnih olajšav, da bi motiviral delodajalce za vključevanje zaposlenih v kolektivno zavarovanje in financiranje zavarovalne premije. Izpodbijani 48. člen ZPIZ-1C naj ne bi prinašal novosti, temveč zgolj jasneje ločeval med individualnim in kolektivnim zavarovanjem. Pretežni lastnik naj se ne bi mogel vključiti v kolektivno zavarovanje zaradi možnosti vplivanja na vključitev svojega podjetja ter posledično tudi sebe v kolektivno zavarovanje. Ta oseba naj ne bi potrebovala vzpodbude s strani države, z vključitvijo v individualno zavarovanje naj bi imela možnost uveljaviti olajšavo za dohodnino. Na ta način naj bi bila izenačena z vsemi drugimi osebami, ki nimajo delodajalca, na primer s samostojnim podjetnikom posameznikom. Vključitev pretežnega lastnika v kolektivno zavarovanje naj bi namreč pomenila tudi možnost seštevanja olajšav, zaradi česar bi bil v neenakem, ugodnejšem položaju v primerjavi z drugimi osebami, ki lahko uveljavljajo olajšave le po enem naslovu.

B.

Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti zakona ali drugega predpisa lahko vloži, kdor izkaže, da izpodbijana norma neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma pravni položaj (24. člen Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS). Pri tem se ta določba razume tako, da pravni interes obstaja, če bi ugoditev pobudnikovemu predlogu njegov pravni položaj izboljšala (tako npr. v odločbi št. U-I-18/98 z dne 19. 4. 2001, Uradni list RS, št. 37/01 in OdlUS X, 76). Prva pobudnica vlaga pobudo le v svojem imenu. V tem položaju izkazuje pravni interes. Druga pobudnica pravni interes izkazuje v delu pobude, v katerem zatrjuje, da jo izpodbijana ureditev omejuje v svobodni gospodarski pobudi, ne izkazuje pa ga v delu, ki se nanaša na položaj fizičnih oseb oziroma pretežnih lastnikov z vidika načela enakosti pred zakonom in na grajo v Zakonu uporabljenih pojmov.

Ustavno sodišče je pobudi zaradi skupnega obravnavanja in odločanja združilo.

ZPIZ-1 ureja sistem pokojninskega in invalidskega zavarovanja tako, da vključuje obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje na podlagi medgeneracijske solidarnosti, obvezna in prostovoljna dodatna pokojninska in invalidska zavarovanja ter pokojninsko in invalidsko zavarovanje na podlagi osebnih pokojninskih varčevalnih računov (1. člen). Zbiranje denarnih sredstev na osebnih računih zavarovancev poteka v obliki prostovoljnega dodatnega pokojninskega zavarovanja. Osnovni namen te oblike zavarovanja je zavarovancem ob dopolnitvi določene starosti zagotoviti dodatno pokojnino. Prostovoljno dodatno zavarovanje obsega oblike, pri katerih pridobijo v tem zakonu določene davčne olajšave zavarovanci, ki se vključijo v to obliko zavarovanja, in delodajalci, ki v korist zavarovancev, vključenih v to obliko zavarovanja, plačujejo premijo zavarovanja (292. člen). V prvem odstavku 293. člena ZPIZ-1 je kot prva takšna oblika zavarovanja opredeljeno individualno prostovoljno dodatno pokojninsko zavarovanje, v katerega se lahko vključi samostojno vsak posameznik, ki je že zavarovanec ali uživalec pravic iz obveznega pokojninskega zavarovanja. Davčna olajšava, ki jo je deležen zavarovanec, se kaže kot znižanje osnove za dohodnino (prvi odstavek 367. člena). Kot drugo obliko prostovoljnega dodatnega pokojninskega zavarovanja Zakon opredeljuje kolektivno zavarovanje, v katerega se zavarovanci pod določenimi pogoji vključujejo prek svojega delodajalca, ki tudi v celoti ali delno financira pokojninski načrt. Davčnih olajšav (in oprostitve plačila prispevkov za socialno varnost) do določene višine sta deležna delodajalec, ki se mu zniža davek od dobička in davek od dohodkov iz dejavnosti (368. člen), in zavarovanec, ki se mu premija ne všteva v osnovo za dohodnino (drugi odstavek 367. člena) oziroma se ne šteje za izplačilo plače.

Z besedilom 293. člena ZPIZ-1, veljavnim do uveljavitve ZPIZ-1C, je bil opredeljen pojem prostovoljnega dodatnega pokojninskega zavarovanja, ki je ostal nespremenjen tudi po uveljavitvi ZPIZ-1C. S slednjim Zakonom sta bila 293. členu dodana dva nova odstavka. V zakonodajnem postopku za sprejem ZPIZ-1C je bilo med razlogi za izdajo zakona navedeno, da je bilo na podlagi dotedanjega izvajanja Zakona ugotovljeno, da so potrebni nekateri posegi v Zakon, ki naj ne bili sistemske narave, temveč bi zagotovili lažje izvajanje Zakona ter odpravili pomanjkljivosti ali nejasnosti tako v delu, ki se nanaša na obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje, kot v delu, ki se nanaša na prostovoljno dodatno zavarovanje. V obrazložitvi k predlagani dopolnitvi 293. člena je med drugim navedeno, da gre zgolj za natančnejšo opredelitev zavarovanja, ki ga je že dotedanji ZPIZ-1 z vidika davčnih olajšav ločil na kolektivno oziroma individualno zavarovanje (Poročevalec DZ, št. 90/01).

V kolektivno zavarovanje se po tretjem odstavku 293. člena ZPIZ-1 izrecno ne morejo vključiti posameznik, samozaposlena oseba in posameznik, ki je pretežni lastnik podjetja, zavoda ali zadruge, v kateri je zaposlen (v nadaljevanju pretežni lastnik). Za pretežnega lastnika se šteje oseba, če je imetnik poslovnega deleža, delnic ali drugih pravic, na podlagi katerih ima 25 % glasovalnih pravic ali 25 odstotni delež v kapitalu določene pravne osebe. Po navedbah pobudnice, ki je takšna pretežna lastnica, naj bi bila navedena ureditev, ki položaj pretežnega lastnika glede vključevanja v kolektivno zavarovanje ureja drugače kot položaj drugih pri istem pravnem subjektu zaposlenih oseb, v neskladju z načelom enakosti pred zakonom.

Splošno načelo enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave) zahteva, da zakonodajalec bistveno enake položaje ureja enako, različne pa različno. Ustavno sodišče pri oceni skladnosti zakonodajne rešitve z načelom enakosti pred zakonom presoja, ali je zakonodajalčevo razlikovanje oziroma nerazlikovanje pravnih razmerij objektivno utemeljeno. Zastavlja se torej vprašanje, ali je zakonodajalec imel razumen razlog, ki izhaja iz narave stvari, za ureditev, po kateri je osebam, ki jih opredeljuje kot pretežne lastnike, odvzel možnost vključitve v kolektivno zavarovanje.

Ena od okoliščin, po katerih se kolektivno zavarovanje razlikuje od individualnega zavarovanja, so davčne olajšave, ki jih je deležen delodajalec. Namen teh davčnih olajšav (vključno z oprostitvijo plačila prispevkov za socialno varnost v določenem obsegu) je vzpodbuditi delodajalce, da zaposlene vključijo v obravnavano zavarovanje. Davki so temeljni vir sredstev za uresničevanje nalog države. Zato niso samo sredstvo fiskalne politike države, temveč tudi ekonomske, socialne in drugih politik. Iz narave davka izhaja, da ima zakonodajalec pri njegovem opredeljevanju široko polje proste presoje. Sprejeto odločitev pa mora izpeljati dosledno in se ji brez utemeljenega razloga ne more odreči. Ker je zavezanost gospodarskega subjekta k plačilu davka od dobička (ali od dohodkov iz dejavnosti) pravilo, mora imeti zakonodajalec poseben razlog za oprostitev plačila davka oziroma za določitev davčne olajšave. Splošna skrb za večjo socialno varnost zaposlenih po njihovi upokojitvi je lahko takšen razlog, saj se s tem uresničuje načelo socialne varnosti iz 50. člena Ustave. Pri podrobnejšem urejanju davčne olajšave pa zakonodajalec upošteva in vzpostavlja različne položaje pravnih subjektov. Pri urejanju davčnih olajšav v zvezi s kolektivnim zavarovanjem je bilo po pojasnilih Vlade treba upoštevati, da bi bil pretežni lastnik, če bi bil kot eden od zaposlenih vključen v kolektivno zavarovanje, deležen tako davčne olajšave, določene za zavarovance, kot tudi učinka olajšav, ki gredo na podlagi navedenega zavarovanja delodajalcu. Navedenemu razlogu, zaradi katerega je pretežni lastnik, po presoji zakonodajalca, lahko deležen učinka predvidenih davčnih olajšav le po naslovu individualnega zavarovanca, ni mogoče očitati nerazumnosti, saj izhaja iz specifičnega položaja pri določeni pravni osebi zaposlenega pretežnega lastnika in iz skrbi za dotekanje sredstev za javno porabo. Specifičnost položaja takšnega pretežnega lastnika se kaže zlasti v tem, da v postopku oblikovanja pokojninskega načrta kolektivnega zavarovanja nastopa na strani delodajalca (na primer v upravi kapitalske družbe) in ne na strani zaposlenih (ki jih zastopa na primer reprezentativni sindikat). Zato pobudničini očitki o neskladnosti izpodbijane ureditve z načelom enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave) z vidika zaposlitve očitno niso utemeljeni. Neutemeljeni pa so tudi očitki o neenakosti pred zakonom z vidika subjektov izven pravne osebe, v kateri je pretežni lastnik zaposlen, saj gre pri navedenih subjektih za povsem različne pravne položaje, ki jih med seboj ni mogoče primerjati.

Eden od izvajalcev prostovoljnega dodatnega zavarovanja po ZPIZ-1 je tudi Pokojninska družba, ki je s prvim odstavkom 337. člena tega zakona opredeljena kot pravna oseba s sedežem v Republiki Sloveniji, ki ima dovoljenje za opravljanje navedene dejavnosti. Organizira se kot delniška družba in se zanjo uporabljajo določbe zakona, ki ureja zavarovalništvo, o zavarovalni delniški družbi, če ni s tem zakonom drugače določeno (338. člen). Po prvem odstavku 339. člena ZPIZ-1 ne sme opravljati nobene druge dejavnosti razen dejavnosti prostovoljnega dodatnega zavarovanja, za kar pa se po drugem odstavku tega člena šteje zbiranje premij tega zavarovanja in vodenje osebnih računov zavarovancev, upravljanje s premoženjem pokojninske družbe, izplačevanje pokojninske rente in upravljanje z zaprtimi in odprtimi vzajemnimi pokojninskimi skladi. Druga pobudnica, ki je takšna pokojninska družba, trdi, da jo izpodbijana ureditev omejuje pri izvajanju gospodarske dejavnosti v nasprotju z načelom svobodne gospodarske pobude.

Ustava v prvem odstavku 74. člena določa, da je gospodarska pobuda svobodna, v drugem odstavku istega člena pa, da zakon določa pogoje za ustanavljanje gospodarskih organizacij (prvi stavek) in da se gospodarska dejavnost ne sme izvajati v nasprotju z javno koristjo (drugi stavek). Izpodbijani tretji odstavek 293. člena ZPIZ-1 ureja položaj skupine fizičnih oseb tako, da se te lahko vključujejo v individualno prostovoljno dodatno pokojninsko zavarovanje, ne morejo pa se vključevati v kolektivno prostovoljno dodatno pokojninsko zavarovanje. Navajanje druge pobudnice, da s pretežnimi lastniki ne more sklepati zavarovanj, je le deloma utemeljeno, saj glede na določbe 293. člena ZPIZ-1 obliko individualnega zavarovanja z njimi še vedno lahko sklepa. Okoliščina, da te osebe ne morejo sklepati ene od določenih oblik zavarovanja, ne pomeni posega v svobodno gospodarsko pobudo druge pobudnice. Razlog, ki ga je mogoče opredeliti kot skrb za dotekanje sredstev za javno porabo, namreč opredeljuje tudi javno korist v smislu drugega stavka drugega odstavka 74. člena Ustave. Javna korist pa se izraža tudi v usklajevanju razmerij med pravnimi subjekti, saj učinkov izpodbijane ureditve ne bi bilo mogoče doseči, če se ne bi odražala tudi na strani izvajalcev obravnavanega zavarovanja. Očitki pobude o nedopustnem posegu v svobodno gospodarsko pobudo zato niso utemeljeni.

Druga pobudnica meni tudi, da je obravnavana nova določba povzročila s 155. členom Ustave neskladne učinke za nazaj, saj naj bi morali izvajalci prostovoljnega dodatnega pokojninskega zavarovanja razdreti že sklenjene pogodbe z zavarovanci, ki se kot pretežni lastniki od zakonske novele dalje ne morejo več vključevati v kolektivno zavarovanje. Po ustaljeni ustavnosodni presoji ne gre za retroaktivnost, če se pravna norma nanaša na konkreten dejanski stan, ki traja, in norma nanj učinkuje v prihodnje. Izpodbijani tretji odstavek 293. člena ZPIZ-1 je bil kot del ZPIZ-C objavljen 28. 12. 2001 in je začel veljati 1. 1. 2002. Niti iz navedenega člena niti iz prehodnih določb ZPIZ-1C ne izhaja, da naj bi veljavnost izpodbijane ureditve segla v čas pred 1. 1. 2002. Gre torej za normo, ki velja le za naprej. Kadar norma poseže v trajajoče pravno razmerje, gre za t. i. nepravo retroaktivnost, ki se presoja po načelu zaupanja v pravo, ki je eno od načel pravne države iz 2. člena Ustave. To načelo zagotavlja, da zakonodajalec pravnega položaja subjekta ne bo poslabšal brez stvarnega razloga, utemeljenega v prevladujočem in legitimnem javnem interesu. Izpodbijana določba ureja položaj določenih fizičnih oseb in torej predvsem ni namenjena urejanju položaja druge pobudnice. Ne glede na to, v kakšnem obsegu izpodbijana določba poseže v pravni položaj druge pobudnice, pa skrb za dotekanje sredstev za javno porabo, navedena kot relevanten razlog že v prejšnjih točkah, nedvomno pomeni tudi stvaren in v prevladujočem legitimnem javnem interesu utemeljen razlog za dopustnost posega v njen bodoči položaj. Pobuda se zato pokaže kot očitno neutemeljena tudi v tem delu.

Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi drugega odstavka 26. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, Jože Tratnik in dr. Dragica Wedam Lukić. Sklep je sprejelo soglasno.

Predsednik

dr. Janez Čebulj