Jedro

Iz obrazložitve odločbe ne izhaja, da bi bilo tolmačenje k Pravilniku o gozdnih prometnicah (2009) objavljeno (ni namreč navedeno, kje in kdaj naj bi bilo objavljeno, prav tako njegove objave ni moč najti na uradnih straneh izdajatelja predpisov). To pomeni, da se organ (četudi ga je očitno štel za avtentično razlago posameznih določb Pravilnika) nanj že iz tega razloga pri svoji odločitvi sploh ne bi smel opreti in kar pomeni tudi napačno uporabo materialnega prava.

Izrek

I. Tožbi se ugodi, odločba Agencije Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja, št. 33120-40/2017/11 z dne 7. 10. 2019, se v 1. točki izreka v delu, kjer se del zahtevka v višini ... EUR zavrne, odpravi in se zadeva v tem obsegu vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 347,70 EUR, v roku 15 dni od vročitve te sodbe toženi stranki, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

1. Agencija RS za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju organ) je z izpodbijano odločbo zahtevku za izplačilo sredstev, določenih v odločbi o pravici do sredstev, št. 33120-40/2017/2 z dne 14. 8. 2018, ki ga je vložila tožnica, delno ugodila v višini ... EUR, del zahtevka v višini ... EUR pa zavrnila (1. točka izreka), odločila, da se sredstva v višini ... EUR nakaže na tožničin transakcijski račun (2. točka izreka) in še, da posebni stroški v tem postopku niso nastali (3. točka izreka). V obrazložitvi je organ uvodoma navedel, da je z odločbo o pravici do sredstev tožnici odobril znesek v višini do ... EUR za sofinanciranje iz podukrepa št., ki so bila razpisana z Javnim razpisom za operacijo ureditev gozdne infrastrukture iz PRP 2014-2020 za leto 2017, podukrep 4.3 (Uradni list RS, št. 54/17, v nadaljevanju JR). Sredstva so bila tožnici odobrena po postopku in pod pogoji, kot so navedeni v Uredbi o izvajanju ukrepa Naložbe v osnovna sredstva ter podukrepa Podpora za naložbe v gozdarske tehnologije ter predelavo, mobilizacijo in trženje gozdarskih proizvodov iz PRP za obdobje 2014-2020. Tožnica je vložila zahtevek za izplačilo nepovratnih sredstev v višini ... EUR in zahtevku priložila popoln zahtevek s prilogami. Organ je dne 1. 8. 2019 opravil kontrolo na kraju samem in ugotovil, da vlake št. ... niso pripravljene, kot so bile prevzete s strani Zavoda za gozdove Slovenije, ampak so grajene v skladu s Pravilnikom o gozdnih prometnicah ter tolmačenju pristojnega ministrstva tega Pravilnika. Upravne kazni iz prvega odstavka 63. člena Uredbe (EU) št. 809/2014 organ ni uporabil, ker je prepričan, da za to ni kriva tožnica. Ker je bilo pri obravnavi zahtevka za izplačilo sredstev na podlagi predložene dokumentacije ugotovljeno, da tožnica ne izpolnjuje vseh pogojev oziroma kriterijev, določenih v Uredbi in JR, je organ zahtevku tožnice delno ugodil, delno pa zavrnil (56. člen Zakona o kmetijstvu – v nadaljevanju ZKme-1).

2. Tožnica je tožbo vložila zoper zavrnilni del odločbe iz tožbenih razlogov napačne uporabe materialnega prava, bistvenih kršitev določb postopka in zmotno ter nepravilno ugotovljenega dejanskega stanja. V tožbi je navedla, da odločitev upravnega organa v delu, kjer je bil zahtevek tožnice zavrnjen, ni zadosti obrazložen. Iz obrazložitve namreč ni razvidno, kaj naj bi bilo s predmetnimi vlakami narobe, na podlagi katerih lastnosti organ zaključuje, da vlake niso ustrezne, da so grajene in ne pripravljene. Tega organ ni pojasnil tudi v postopku pred izdajo odločbe, v zvezi z domnevnimi pomanjkljivostmi tožnici tudi ni bila dana možnost izjave. Organ je dne 1. 8. 2019 res izvedel kontrolo vlak. En dan pred kontrolo je bil telefonsko vabljen tudi delavec Zavoda za gozdove, vendar se zaradi predhodno dogovorjenih obveznosti ogleda ni mogel udeležiti. Prisotnost delavca Zavoda za gozdove bi bila ključna, saj bi kot strokovnjak lahko podal relevantne podatke. S prepoznim obvestilom delavca je bila tožnici posredno kršena pravica do izjave, saj se tožnica v smislu strokovnih pripomb ni mogla izjasniti. Podano je tudi neskladje med zapisnikom o kontroli na kraju samem z dne 1. 8. 2019 in izpodbijano odločbo. Iz zapisnika (str. 4 in 5) namreč izhaja, da naj bi bilo sedem vlak (...) opredeljenih kot grajenih, iz obrazložitve odločbe pa izhaja, da so takšne štiri vlake (...). Tožnici tudi ni znano tolmačenje MKGP v zvezi s Pravilnikom o gozdnih prometnicah, se je pa seznanila s stališčem Zavoda za gozdove, da naj bi se tolmačenje nanašalo na navodila, ki v času izdelave vlak in izdelave elaborata vlak še niso bila izdana. Tožnica se o tem tolmačenju ni mogla izjasniti v postopku. Tožnica organu zato očita še napačno uporabo materialnega prava. V zvezi s kontrolo z dne 1. 8. 2019 je še dodala, da kontrolorja nista merila višin odkopa na osi (sredini) prometnice, ampak sta ocenjevala (ali morda merila) dolžino odkopne brežine, kar je popolnoma neprimerljivo. S tem tudi nista dobila nobene merljive količine za uvrstitev posamezne vlake v kategorijo P (pripravljena vlaka) ali G (grajena vlaka). Zaradi nestrokovno izvedene kontrole in napačnih ocen je torej zmotno ugotovljeno dejansko stanje. Kontrolorja sta se tudi zmotno oprla na kategorijo kamnine, saj slednja ne vpliva na kategorijo vlak. Iz zapisnika o kontroli to sicer ni razvidno, tožnica to sklepa iz vprašanja, če je bila vlaka izdelana z udarnim kladivom. Kot dokaz, da nobena vlaka ni bila grajena in da so bile vse pripravljene, tožnica predlaga vpogled v Elaborat vlak – priprava gozdnih vlak z dne 3. 11. 2017, ki se nanaša na predmetne vlake. Iz elaborata je razvidno, da so vse vlake označene kot P, vse so bile tudi prevzete s strani Zavoda za gozdove, kar izhaja iz Prevzema gozdnih vlak. Glede na povedano je bil kršen 8. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Tožnica je predlagala, da sodišče tožbi ugodi, odločbo v zavrnilnem delu odpravi in zadevo v tem delu vrne v ponovni postopek organu, ki je akt izdal, toženki pa naloži povrnitev njenih stroškov postopka.

3. Toženka je sodišču poslala upravne spise in navedla, da vztraja pri svoji odločitvi.

4. Tožba je utemeljena.

5. V tem primeru je sporna odločitev organa o zavrnitvi dela zahtevka za izplačilo sredstev po odločbi o pravici do sredstev, št. 33120-40/2017/2 z dne 14. 8. 2018, v višini ... EUR.

6. Organ je odločitev sprejel na podlagi 56. člena ZKme-1. Po tej določbi z naslovom ''zahtevki za izplačilo'', stranke vlagajo zahtevke za izplačilo sredstev (prvi odstavek); zahtevek, ki izpolnjuje pogoje iz predpisov, javnega razpisa in odločbe o pravici do sredstev, organ odobri in sredstva izplača na strankin transakcijski račun; nakazilo na račun stranke šteje, da je bilo zahtevku za izplačilo v celoti ugodeno (drugi odstavek); če zahtevku stranke ni v celoti ugodeno, pristojni organ o zahtevku odloči z odločbo (tretji odstavek); zoper odločbe iz tega člena pritožba ni dovoljena (peti odstavek).

7. Tožnica odločitev izpodbija iz tožbenih razlogov bistvenih kršitev določb postopka, napačne uporabe materialnega prava ter zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja.

8. Sodišče se bo najprej opredelilo do zatrjevanih bistvenih kršitev določb postopka.

9. Tudi po presoji sodišča tožnica utemeljeno ugovarja, da iz obrazložitve odločbe niso jasni razlogi za zavrnitev dela zahtevka v višini ... EUR. Organ je v zvezi s tem navedel le, da je dne 1. 8. 2019 opravil kontrolo na kraju samem, da vlake št. ... niso pripravljene, kot so bile prevzete s strani Zavoda za gozdove, ampak so grajene v skladu s Pravilnikom o gozdnih prometnicah ter tolmačenju tega Pravilnika s strani pristojnega ministrstva. Dodal je še, da upravne kazni iz prvega odstavka 63. člena Uredbe (EU) št. 809/2014 ni uporabil, ker je prepričan, da za to tožnica ni kriva.

10. Takšna obrazložitev standardu obrazložitve iz 214. člena ZUP ne zadosti. Po tej določbi mora namreč obrazložitev vsebovati razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih, ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto, navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba, razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov, razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank (prvi odstavek 214. člena ZUP). Tako v obrazložitvi ni natančno opredeljeno, katere so tiste določbe predpisov, na podlagi katerih temelji odločitev o zavrnitvi zahtevka, ni povzeta vsebina teh določb, nadalje ni jasno, kaj konkretno je bilo ugotovljeno na kontroli, predvsem katere lastnosti vlak št. ... tiste, zaradi katerih te niso ustrezne, ni tudi jasno, kakšne lastnosti bi vlake morale imeti, da bi štele za pripravljene in ne grajene vlake. Iz tega razloga preizkus odločitve v izpodbijanem delu ni mogoč in je odločba v izpodbijanem delu nezakonita ter jo je že zato treba odpraviti (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP).

11. Tožnica nadalje ugovarja, da je organ pred izdajo odločbe ni seznanil z ugotovljenimi pomanjkljivostmi navedenih gozdnih vlak (in zaradi česar je bil del njenega zahtevka zavrnjen), torej je ni seznanil z dejstvi in okoliščinami, ki so (bile) pomembne za odločitev, kar pomeni, da ji tudi ni bila dana možnost izjave. Tudi temu ugovoru sodišče sledi, saj ga podatki upravnih spisov potrjujejo. S tem pa je odločba obremenjena tudi s kršitvijo po 3. točki drugega odstavka 237. člena ZUP. Tožnica je bila sicer res na kontroli dne 1. 8. 2019 prisotna, vendar pa zapisnik, ki ga je tožnica podpisala, ne vsebuje nobenih konkretnih dejstev, ki naj bi bila ugotovljena v zvezi s spornimi vlakami (teh dejstev pa tudi ne vsebuje – kot že povedano zgoraj – obrazložitev odločbe). Morebitnega naknadnega vsebinskega poziva (po opravljeni kontroli), ki bi vseboval vse za odločitev relevantne podatke, pa tožnici pred izdajo odločbe organ v izjavo ni posredoval, temveč je tožnica prejela (le) izpodbijano odločbo.

12. Tožnica tudi zatrjuje, da ji je bila posredno kršena pravica do izjave zaradi odsotnosti predstavnika Zavoda za gozdove, ki je bil o kontroli na kraju samem prepozno obveščen (po tožničinih navedbah dan pred kontrolo po telefonu), bi pa lahko podal relevantne podatke. Dejstva, da je bila prisotnost predstavnika Zavoda za gozdove na kontroli na kraju samem, predvidena (in v katerem svojstvu po ZUP), sodišče ne more preveriti, saj to ne izhaja ne iz obrazložitve odločbe, kot tudi ne iz podatkov upravnih spisov. Posledično sodišče tega ugovora ne more preveriti v upravnem sporu, se bo pa moral do njega (vsaj) opredeliti organ pri ponovnem odločanju.

13. Tožnica ugovarja še neskladje med razlogi odločbe in zapisnikom. Iz odločbe izhaja, da naj bi bile neustrezne (torej grajene in ne pripravljene) štiri gozdne vlake, v zapisniku pa je označenih sedem gozdnih vlak kot grajenih (in ne pripravljenih). Sodišče sicer tožnici pritrjuje, da gre za neskladje, vendar še pripominja, da bi morebitni zaključek, da je pravilna ugotovitev o neustreznih sedmih gozdnih vlakah (namesto štirih) lahko bila tožnici v škodo glede ugoditve zahtevka za izplačilo sredstev.

14. V zvezi z napačno uporabo materialnega prava tožnica opozarja, da se je organ oprl (tudi) na tolmačenje Pravilnika na gozdnih prometnicah, ki pa tožnici ni znano. Ob že zgoraj ugotovljeni kršitvi pravil postopka iz razloga nemožnosti preizkusa obrazložitve odločbe, ki med drugim tudi ni vsebovala navedbe določb predpisov, ki je narekovala odločitev, tako tudi ne tolmačenja pristojnega ministrstva k Pravilniku, sodišče k temu ugovoru najprej pojasnjuje naslednje:

15. Avtentična razlaga predpisa (kot poseben akt, s katerim organ, ki je sprejel predpis, natančneje opredeli njegov pomen, kadar kakšna določba predpisa ni jasna), je lahko sestavni del predpisa. Vendar pa mora tako avtentično razlago sprejeti organ, ki je predpis sprejel, z njo se predpis ne sme spreminjati ali dopolnjevati (sicer se šteje za spremembo predpisa), razlaga pa mora biti tudi objavljena, zato da se lahko naslovniki z razlago seznanijo. Tako tudi ustaljena ustavnosodna (npr. U-I-153/14, U-I-123/15 z dne 12. 5. 2016), kot tudi sodna praksa.

16. Iz obrazložitve odločbe ne izhaja, da bi bilo tolmačenje k Pravilniku objavljeno (ni namreč navedeno, kje in kdaj naj bi bilo objavljeno, prav tako njegove objave ni moč najti na uradnih straneh izdajatelja predpisov). To pomeni, da se organ (četudi ga je očitno štel za avtentično razlago posameznih določb Pravilnika) nanj že iz tega razloga pri svoji odločitvi sploh ne bi smel opreti in kar pomeni tudi napačno uporabo materialnega prava.

17. Do ostalih tožbenih ugovorov, predvsem glede zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja, se sodišče ni opredeljevalo, ker bi bilo to (glede na rezultat presoje izpodbijane odločitve v tem upravnem sporu) preuranjeno, se bo moral pa do njih opredeliti organ, ko bo ponovno odločal o zadevi.

18. Sodišče je zaradi navedenega tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo v 1. točki izreka v delu, kjer je organ zavrnil del zahtevka tožnice za izplačilo sredstev v višini ... EUR, na podlagi 3. in tudi 4. točke točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo in zadevo v tem obsegu vrnilo organu v ponovni postopek, v katerem bo moral organ, sledeč pravnemu mnenju sodišča glede uporabe materialnega prava in njegovim stališčem, ki se tičejo postopka, odpraviti ugotovljene kršitve pravil postopka, presoditi vse uveljavljane ugovore tožnice (tudi v zvezi z dejanskim stanjem, zlasti glede tožbenega ugovora o izdelanem Elaboratu vlak ter opravljenim prevzemom vseh gozdnih vlak tožnice s strani Zavoda za gozdove Slovenije), po potrebi dopolniti ugotovitveni postopek in o zadevi, upoštevajoč rezultat postopka, ponovno odločiti.

19. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi, izpodbijani upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, v sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

20. Odločitev o stroških postopka temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 v zvezi z drugim odstavkom 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu.