Jedro

V primeru podaljšanja ukrepa delnega povračila nadomestila plače delavca za začasnem čakanju na delo je mogoče pravočasno vlogo za uveljavljanje pravice do povračila izplačanih nadomestil plače vložiti le, kadar je vložena v roku osmih dni šteto od napotitve delavca na začasno čakanje na delo.

Dalj časa trajajočih oziroma kontinuiranih napotitev na čakanje zaradi razglašene epidemije COVID-19, ki je izredna in nepredvidljiva situacija, ZDUOP sploh ne dopušča, kar ne nazadnje izhaja tudi iz naziva ukrepa, ki se glasi „na začasno čakanje“. Gre torej za krajše obdobje čakanja. Zato niso utemeljene tožbene navedbe, da osem dnevni rok od napotitve ne velja v primeru kontinuiranih oziroma dalj časa trajajočih napotitev, saj za slednje delodajalci kot potencialni upravičenci pravice do nadomestila plače delavcem za začasnem čakanju na delo - glede na časovno omejitev ukrepa, niti ne morejo uveljavljati.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Predlog za združitev z zadevo I U 1259/2021 in I U 1287/2021 se zavrne.

III. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Z izpodbijanim sklepom je tožena stranka zavrgla tožnikovo vlogo za uveljavljanje pravice do delnega povračila izplačanih nadomestil plač delavcem (1. točka izreka) ter ugotovila, da posebni stroški v postopku niso nastali (2. točka izreka) in da je sklep takse prost (3. točka izreka).

2. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa tožena stranka ugotavlja, da je tožnik zamudil rok za vložitev vloge za delno povračilo izplačanih nadomestil plač delavcem, napotenih na začasno čakanje na delo. Zato je v skladu s prvim odstavkom 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP) vlogo zavrgla, saj je tožnik delavce napotil na čakanje dne 1. 5. 2021, obravnavano vlogo pa je vložil dne 28. 6. 2021, torej po poteku osem dnevnega roka od napotitve delavca na začasno čakanje na delo iz prvega odstavka 45. člena Zakona o dodatnih ukrepih za omilitev posledic COVID-19 (Uradni list RS št. 57/21; v nadaljevanju: ZDUOP).

3. Tožnik v tožbi navaja, da je 28. 6. 2021 vložil elektronsko vlogo za delno povračilo izplačanih plač za dva delavca napotena na začasno čakanje na delo za obdobje od 1. 5. 2021 do 31. 5. 2021. Očita, da izpodbijanega sklepa ni mogoče preizkusiti, češ da ni razvidno, za katere delavce je tožena stranka ugotovila, da naj bi jih tožnik napotil na čakanje na delo 1. 5. 2021 in na podlagi česa je to ugotovila.

4. Toženi stranki očita, da je nepravilno ugotovila dejansko stanje glede datuma napotitve obeh delavcev na čakanje, češ da delavca ni napotil na čakanje dne 1. 5. 2021, kot zmotno, nejasno in neobrazloženo navaja tožena stranka, temveč ju je napotil na čakanje od 16. 11. 2020 do preklica, in sicer do 1. 7. 2021, ko je začel tožnik ponovno opravljati svojo dejavnost. Pojasnjuje, da dejanskega datuma napotitve in pričetka čakanja na delo (16. 11. 2020) ni bilo mogoče vnesti v obrazec za uveljavljanje pravic za predmetno obdobje od 1. 5. 2021 do 31. 5. 2021. Navaja še, da je v obrazce vedno vpisoval datume pričetka in konca obdobja za uveljavljanje pravic do povračila nadomestila izplačanih plač, kar je storil tudi v predmetni vlogi z dne 28. 6. 2021, v kateri je v rubriki „datum pričetka začasnega čakanja na delo“ vnesel prvi dan uveljavljanja pravice, to je 1. 5. 2021, za oba delavca, četudi sta bila oba dejansko na čakanju že od 16. 11. 202o. Ker je bilo dne 28. 6. 2021 sistemsko onemogočeno pri elektronski vložitvi predmetnega zahtevka vpisovanje datumov pred 1. 2. 2021, je tožena stranka zmotno zaključila, da sta bila tožnikova delavca napotena na čakanje 1. 5. 2021. 5. V nadaljevanju tožbe toženi stranki očita, da je zmotno uporabila določila ZDUOP, ki v drugem odstavku 45. člena določa, da je v primeru podaljšanja ukrepa za mesec maj in junij do 30. 6. 2021 mogoče vlogo za uveljavitev obravnavane pravice vložiti najpozneje do 30. junija 2021. Ker gre v tožnikovem primeru za kontinuirane napotitve delavcev na čakanje na delo (začenši 16. 11. 2020), ni mogoče uporabiti 8 dnevnega roka iz prvega odstavka 45. člena ZDUOP, temveč je po stališču tožnika potrebno upoštevati rok iz drugega odstavka 45. člena ZDUOP, češ da noben predpis ne zahteva, da bi morali delodajalci po podaljšanju ukrepov po ZDUOP s sklepi Vlade RS, izdati delavcem, ki so že na začasnem čakanju na delo še pred uveljavitvijo ZDUOP, nove napotitvene sklepe in na podlagi teh novih napotitvenih sklepov vlagati vloge v roku 8 dni od ponovne oziroma podaljšanje napotitve. Tožnik dodaja, da je glede na napotke na spletni strani tožene stranke in v predvidenem roku do 30. 6. 2021 s predmetno vlogo z dne 28. 6. 2021 uveljavljal pravico do denarnega nadomestila še za obdobje od 1. 5. 2021 do 31. 5. 2021 za dva delavca, ki sta bila na čakanju neprekinjeno že od 16. 11. 2020. Zato meni, da osem dnevni rok od napotitve za uveljavljanje obravnavane pravice velja le v primeru novih napotitev na začasno čakanje na delo, ki so nastale v času veljavnosti podaljšanja ukrepa od 1. 5. 2021 do 30. 6. 2021 in da ta rok ne velja za delavce, ki so bili že prej napoteni na začasno čakanje na delo, v konkretnem primeru že od 16. 11. 2020. 6. Toženi stranki nadalje očita, da ni imela pravne in dejanske podlage za zaključek, da naj bi tožnik napotil delavce na čakanje 1. 5. 2021. Ker tega zaključka ni obrazložila, je posegla v tožnikovo pravico do izjave in do pravnega sredstva. Navaja še, da je tožnik iz previdnosti dne 28. 6. 2021 vložil tri vloge, eno za obdobje od 1. 5. 2021 do 31. 5. 2021, drugo za obdobje od 1. 6. 2021 do 30. 6. 2021 in tretjo za obdobje od 1. 5. 2021 do 30. 6. 2021, vse tri vloge pa je tožena stranka zavrgla kot prepozne, vendar se v nobenem postopku ni opredelila do tožnikovih navedb glede nepretrganega čakanja na delo, niti ni izvedla nobenega od predlaganih dokazov. Tožnik predlaga, naj sodišče združi vse tri zadeve v en postopek ter tožbi ugodi, izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne v ponovno odločanje. Priglaša stroške postopka.

7. Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da izpodbijani sklepi temeljijo na uporabi 45. člena ZDUOP in da je bila predmetna vloga z dne 28. 6. 2021 vložena po izteku 8 dnevnega prekluzivnega roka, češ da se tožnik neutemeljeno sklicuje na to, da je delavcema izdal odredbe na čakanje na delo že v novembru 2020. Za odločanje v predmetnih zadevah ni pomembno, da so odredbe izdane s trajanjem do preklica. Dodaja, da v kolikor bi tožnik obravnavano vlogo vložil pravočasno, bi ga tožena stranka pozvala na predložitev novih odredb. Sodišču predlaga, naj združi vse tri upravne spore v navedenih treh zadevah, ki se nanašajo na tožnikove vloge, vložene 28. 6. 2021, v enoten postopek, nato pa tožbo zavrne.

8. Tožnik v nadaljnji pripravljalni vlogi navaja, da je napačno stališče tožene stranke o izdaji ali predložitvi novih odredb o čakanju na delo, češ da novih odredb ni bilo potrebno izdati ali predložiti, saj ni bilo preseženo čakanje na delo več kot šest mesecev v posameznem koledarskem letu.

**K točki I in II:**

9. Tožba ni utemeljena.

10. Sodišče uvodoma pojasnjuje, da ni sledilo predlogu strank, naj združi tri upravne spore, ki se vodijo pred naslovnim sodiščem pod opr. št. I U 1197/2021, 1259/2021 in I U 1287/2021, saj tožbe v navedenih zadevah niso vložene zoper isti upravni akt. To pomeni, da predmet postopka ni isti, zaradi česar niso podani razlogi za združitev postopkov po 42. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Ker sodišče ni združilo navedene upravne spore, se je pri presoji v obravnavani zadevi omejilo le na tiste tožbene navedbe, s katerimi tožnik zatrjuje nezakonitosti in nepravilnosti v uvodu navedenega sklepa.

11. V obravnavani zadevi je za presojo pravilnosti in zakonitosti izpodbijanega sklepa odločilnega pomena odgovor na vprašanje, ali je tožnik pravočasno vložil vlogo za uveljavljanje pravice do delnega povračila izplačanih nadomestil plač delavcem. Med strankama ni sporno, da je v konkretnem primeru vlogo za uveljavljanje pravice do delnega povračila izplačanih nadomestil plač delavcem tožnik vložil 28. 6. 2021 ter da je z obravnavano vlogo uveljavljal obravnavano pravico za obdobje od 1. 5. 2021 do 31. 5. 2021. 12. Delno povračilo izplačanih nadomestil plač delavcem na začasnem čakanju na delo je eden izmed dodatnih začasnih ukrepov sprejetih zaradi omilitev posledic razglašene epidemije COVID-19, ki ga je v času vložitve obravnavane tožnikove vloge urejal ZDUOP. Slednji ureja pravico do ukrepa delnega povračila nadomestila plače delavcem na začasnem čakanju na delo v 39. do 49. členu. Postopek in način uveljavljanja povračila nadomestila plače je urejen v 45. členu ZDUOP, ki v prvem odstavku določa, da delodajalec uveljavi pravico do povračila izplačanih nadomestil plače po tem zakonu z vlogo, ki jo vloži v elektronski obliki pri ZRSZ v osmih dneh od napotitve delavca na začasno čakanje na delo. Iz drugega odstavka 45. člena ZDUOP pa izhaja, da je v primeru, če Vlada podaljša trajanje ukrepa na podlagi drugega odstavka 40. člena tega zakona še do 30. junija 2021, mogoče vlogo v roku iz prejšnjega odstavka vložiti najpozneje do 30. junija 2021. Vlada je s sklepom z dne 9. 4. 2021 o podaljšanju ukrepa delnega povračila nadomestila plače delavcem na začasnem čakanju na delo navedeni ukrep najprej podaljšala do 31. 5. 2021, nato pa je z isto imenskim sklepom z dne 26. 5. 2021 obravnavani ukrep ponovno podaljšala še do 30. 6. 2021. 13. Iz drugega odstavka 45. člena ZDUOP jasno izhaja, da je treba obravnavano določbo razlagati tako, da je v primeru podaljšanja ukrepa mogoče pravočasno vlogo za uveljavljanje pravice do povračila izplačanih nadomestil plače vložiti le, kadar je vložena v roku osmih dni šteto od napotitve delavca na začasno čakanje na delo. Kot skrajni datum, do katerega ZDUOP dopušča uveljavljanje ukrepa napotitve delavca na začasno čakanje na delo, pa je določen 30. 6. 2021. Po tem datumu vloge za uveljavljanje obravnavane pravice ni mogoče vložiti, tudi če se osemdnevni subjektivni rok od napotitve še ni iztekel. Zato ni pravilna razlaga drugega odstavka 45. člena ZDUOP, kot jo zagovarja tožnik, da je vsaka vloga, ki je vložena do 30. 6. 2021 pravočasna. Po presoji sodišča je namreč pravočasna le tista vloga, ki je podana v roku osmih dni od napotitve delavca na začasno čakanje na delo ter je hkrati v primeru podaljšanja ukrepa podana najkasneje do 30. 6. 2021. Ker torej začne 8. dnevni (subjektivni) materialni prekluzivni rok za vložitev (pravočasne) vloge za uveljavljanje obravnavane pravice teči od dneva napotitve delavca na začasno čakanje, to pomeni, da je tožnik svojo vlogo z dne 28. 6. 2021 vložil prepozno, saj je bila podana po izteku osemdnevnega roka od napotitve delavca na začasno čakanje na delo iz drugega v zvezi s prvim odstavkom 45. člena ZDUOP. Tožbene navedbe glede tega, kdaj sta bila delavca dejansko napotena na čakanje (ali 16. 11. 2020, kot to izhaja iz napotitvenega sklepa, ali 1. 5. 2021, kot je to razvidno iz tožnikove vloge) na drugačno odločitev glede pravočasnosti predmetne vloge ne vplivajo, saj je bila v obeh primerih tožnikova vloga z dne 28. 6. 2021 očitno vložena po poteku osemdnevnega subjektivnega materialnega prekluzivnega roka. Iz navedenega razloga je sodišče tudi ocenilo, da zaslišanje tožnika in predlaganih prič v zvezi z datumom in trajanjem napotitve delavcev na čakanje, ni potrebno, ker je edina sporna okoliščina pravna razlaga teka zakonskega roka za vložitev zahteve.

14. Na drugačno razlago drugega odstavka 45. člena ZDUOP ne vpliva deseti odstavek 45. člena ZDUOP, na katerega se tožnik sklicuje v zvezi s tožnikovo vlogo, s katero je tožnik obravnavano pravico uveljavljal za obdobje od 1. 2. 2021 do 30. 4. 2021. Deseti odstavek 45. člena ZDUOP ureja popolnoma drugačno, neprimerljivo situacijo kot obravnavani drugi odstavek 45. člena ZDUOP. Slednji se nanaša na podaljšano obdobje ukrepa (od 1. 5. 2021 do 30. 6. 2021), medtem ko se deseti odstavek nanaša na obdobje od 1. 2. 2021. Da je bila uporaba desetega odstavka 45. člena ZDUOP omejena na nepretrgano čakanje na delo od 1. 2. 2021 do 30. 4. 2021, je razvidno iz prvega odstavka 40. člena ZDUOP, ki je omejil uporabo obravnavanega ukrepa le na obdobje od 1. 2. 2021 do 30. 4. 2021. Objektivni osemdnevni rok od uveljavitve zakona (to je od 5. 2. 2021), določen v desetem odstavku 45. člena ZDUOP, je izjema od osemdnevnega subjektivnega roka iz prvega odstavka 45. člena ZDUOP, ki omogoča pridobitev pravice do delnega povračila nadomestila plače delodajalcem, ki so delavce napotili na začasno čakanje na delo še pred uveljavitvijo ZDUOP. Navedena izjema je bila tako določena v korist potencialnih upravičencev obravnavane pravice, da upravičenci zaradi kasnejše objave ZDUOP (objavljen je bil 4. 2. 2021) ne bi imeli krajši rok za uveljavljanje obravnavane pravice nasproti upravičencem, ki bi delavce napotili na začasno čakanje na dan uveljavitve zakona ali kasneje. Namen in razlog za sprejetje desetega odstavka 45. člena ZDUOP, pa tudi obdobje, na katerega se nanaša, so neprimerljivi s situacijo, ki jo ureja drugi odstavek 45. člena ZDUOP, zato se desetega odstavka 45. člena ZDUOP v obravnavani zadevi pri razlagi roka za uveljavljanje pravice v podaljšanjem obdobju ne more upoštevati.

15. Če je želel delodajalec za delavce, napotene na čakanje, uveljavljati pravico do delnega povračila izplačanih nadomestil plač delavcem na začasnem čakanju na delo, je moral poleg predpisanih pogojev upoštevati tudi omejitve in obveznosti delodajalcev, ki so določeni v ZDUOP. ZDUOP je institut napotitve na čakanje na delo (delno) urejal drugače kot Zakon o delovnih razmerjih (v nadaljevanju: ZDR-1), ki vsebine napotitve ne ureja in dopušča daljše (strnjeno) obdobje čakanja na delo v posameznem koledarskem letu. V petem odstavku 41. člena ZDUOP je bilo med drugim določeno, da je delodajalec moral v pisnem napotilu določiti tudi čas začasnega čakanja na delo, medtem ko je 40. člen določal najdaljše dovoljeno obdobje napotitve na začasno čakanje na delo. Kot neutemeljene se izkažejo tožbene navedbe, da noben zakon ali vladni sklep ne predpisuje v primeru podaljšanja ukrepov izdajanja novih napotitev, saj bi morale biti napotitve v skladu s petim odstavkom 41. člena ZDUOP omejene le na določeno obdobje, najdlje do 30. 4. 2021 (prvi odstavek 40. člena ZDUOP). Šele ko to obdobje poteče in pod pogojem, da Vlada ukrep podaljša s svojim sklepom (kar je bilo v času sprejemanja zakona bodoče negotovo dejstvo), se lahko delavca ponovno napoti za novo časovno omejeno napotitvijo na začasno čakanje na delo, na podlagi katerega lahko delodajalec kot upravičenec uveljavljanja obravnavani ukrep.

16. Iz zakonskih določb, navedenih v 15. točki obrazložitve, prav tako izhaja, da ZDUOP ne razlikuje med novimi in kontinuiranimi napotitvami, kot zmotno meni tožnik. Dalj časa trajajočih oziroma kontinuiranih napotitev na čakanje zaradi razglašene epidemije COVID-19, ki je izredna in nepredvidljiva situacija, ZDUOP sploh ne dopušča, kar ne nazadnje izhaja tudi iz naziva ukrepa, ki se glasi „na začasno čakanje“. Gre torej za krajše obdobje čakanja. Zato niso utemeljene tožbene navedbe, da osem dnevni rok od napotitve ne velja v primeru kontinuiranih oziroma dalj časa trajajočih napotitev, saj za slednje delodajalci kot potencialni upravičenci pravice do nadomestila plače delavcem za začasnem čakanju na delo - glede na časovno omejitev ukrepa, niti ne morejo uveljavljati. Obdobje napotitve je bilo v skladu s 40. členom ZDUOP omejeno, podaljšanje ukrepa pa je bilo odvisno od odločitve Vlade, ki bi se lahko odločila tudi, da ukrepa ne bi podaljšala. Zato je bilo treba v primeru uveljavljanja pravice za podaljšano obdobje izdati nove napotitve, od takrat dalje pa je tekel osem dnevni rok za uveljavljanje obravnavane pravice. Zato je tudi logično, da v elektronskem obrazcu vloge ni bilo mogoče vnesti podatka glede pričetka čakanja na delo dne 16. 11. 2020, saj se je izjemno prvo podaljšanje nanašalo na mesec maj 2021. Tako so se v vlogo vpisovali datumi pričetka uveljavljanja pravice, ki je istočasno tudi v novi napotitvi določen kot prvi dan začasnega čakanja na delo, kot to izhaja tudi iz tožnikove vloge.

17. Tožbenih navedb, da je bilo na spletnih straneh ZRSZ navedeno, da je za podaljšano obdobje rok za uveljavitev pravice 30. 6. 2021, tožnik ni z ničemer izkazal. Tudi če pa bi se te navedbe izkazale za resnične, so objave na spletni strani zgolj obvestila in poenostavljena pojasnila obstoječe zakonodaje, ki pravno gledano niso zavezujoča. Posamezniki se na nepoznavanje prisilnih predpisov ne morejo uspešno sklicevati, saj so javno objavljeni v Uradnem listu in tako dostopni vsakomur, da se z njimi seznani, do uveljavitve in uporabe takšnega predpisa pa mora preteči določen rok (vacatio legis), ki je namenjen seznanitvi javnosti z njegovo vsebino. Po preteku tega roka pa se domneva, da so predpisi javnosti znani in se na nepoznavanje prava v smislu nepoznavanja prisilnih predpisov ni mogoče uspešno sklicevati.

18. Tožena stranka je izdala izpodbijani sklep v fazi predhodnega preizkusa vloge na podlagi 129. člena ZUP, ki ga je potrebno izvesti pred vsebinsko presojo oziroma odločanjem o pravici, ki jo vlagatelj z vlogo želi uveljavljati. Kadar procesne predpostavke iz prvega odstavka 129. člena ZUP niso izpolnjene organ vloge po vsebini sploh ne obravnava. Iz navedenega razloga se tožena stranka ni bila dolžna opredeliti do tega, kateri delavci so bili napoteni na čakanje in na kateri podlagi je bilo to ugotovljeno, saj je to že del vsebinske presoje, do katere v obravnavanem primeru zaradi neizpolnjevanja procesnih predpostavk sploh ni prišlo. Zato se tožbeni očitek glede zatrjevane bistvene kršitve pravil postopka izkaže kot neutemeljen.

19. Glede na vse navedeno je izpodbijani sklep pravilen in zakonit, zato je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo.

20. Ker dejansko stanje v delu, ki je pravno relevantno za odločitev, ni sporno, pač pa je bilo sporno le pravno vprašanje glede pravilnosti uporabe drugega v zvezi s prvim odstavkom 45. člena ZDUOP, je v skladu s prvim odstavkom 59. člena ZUS-1 sodišče odločilo na seji, brez glavne obravnave. O svojih pravnih naziranjih v zvezi z uporabo materialnega prava pa se je tožnik lahko in se tudi je izrekel v tožbi in pripravljalni vlogi. Pri tem je sodišče upoštevalo, da je tudi ESČP v več sodbah izrecno zavzelo stališče, da lahko nacionalni organi upoštevajo načelo učinkovitosti in ekonomičnosti, saj bi sistematično opravljanje obravnav preprečilo zahtevo po sojenju v razumnem roku1. Glede na ustaljeno sodno prakso ESČP je to posebej upravičeno in ne predstavlja kršitve 6. člena EKČP v tistih primerih, ko se ne postavljajo nobena v zadevi relevantna dejanska ali pravna vprašanja, ki jih ne bi bilo mogoče pravilno razrešiti že na podlagi spisa.2 Tak je tudi obravnavani primer.

**K točki III:**

21. Izrek o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, v skladu s katerim v primeru, če sodišče tožbo zavrne ali zavrže ali se postopek ustavi, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

1 Glej Salomonson v. Sweden No 38978/97 z dne 12. 2. 2003, Schelling v. Austria No. 55193/00 z dne 10. 2. 2006, Jussila v Finland No. 73053/01 z dne 23. 11. 2006, Pakozdi v Hungary No. 51269/07 z dne 23. 3. 2015, Shadler-Eberle v. Liechtenstein No. 56422/09 z dne 9. 12. 2013 in druge 2 Glej Salomonson v. Sweden No. 38978/97 z dne 12. 2. 2003, Jussila v Finland No. 73053/01 z dne 23. 11. 2006, Shadler-Eberle v. Liechtenstein No. 56422/09 z dne 9. 12. 2013 , Ramos Nunes de Carvalho e Sá v. Portugal, app no. 55391/13, 57728/13 and 74041/13, odst. 190-191.