Jedro

Toženka mora v odločbi, kot je izpodbijana, konkretno utemeljiti tudi, katere dejanske okoliščine in katere zakonske določbe so podlaga za zaključek, da je v konkretnem primeru soglasje zavoda nujen pogoj za izdajo oziroma podaljšanje enotnega dovoljenja. Stališče, da mora biti odločba tudi s tega vidika obrazložena, je Upravno sodišče zavzelo že v sodbah v zadevah I U 1219/2016 in I U 1806/2016.

Izrek

Tožbi se ugodi, odločba Upravne enote Sežana št. 214-1175/2019-19 z dne 3. 1. 2020 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

Obrazložitev

1. Z izpodbijano odločbo je Upravna enota Sežana (v nadaljevanju: toženka) odločila: 1. da se prošnja tožnice, državljanke Ukrajine, za podaljšanje enotnega dovoljenja za prebivanje in delo (v nadaljevanju: enotno dovoljenje) v Republiki Sloveniji (v nadaljevanju: RS) zavrne, 2. da je tožnica dolžna v roku 30 dni od dokončnosti te odločbe zapustiti RS in 3. da v postopku niso nastali posebni stroški.

2. V obrazložitvi odločbe toženka opisuje potek upravnega postopka ter navaja, da je treba tožničino vlogo za podaljšanje enotnega dovoljenja, vloženo 28. 8. 2019, zavrniti. Pojasnjuje, da izdajo enotnega dovoljenja ureja Zakon o tujcih (v nadaljevanju: ZTuj-2) v 37. členu, ter povzema določbe prvega do četrtega odstavka tega člena in tretjega ter četrtega odstavka 33. člena ZTuj-2. Poudarja, da je po 37. členu ZTuj-2 za izdajo oziroma podaljšanje dovoljenja za prebivanje potrebna pridobitev soglasja k izdaji enotnega dovoljenja, ki ga poda Zavod RS za zaposlovanje (v nadaljevanju: zavod) kot za to pristojni organ po Zakonu o zaposlovanju, samozaposlovanju in delu tujcev (v nadaljevanju: ZZSDT). Toženka navaja, da je bilo iz priloženih dokazil ugotovljeno, da je bilo tožnici pri Upravni enoti Nova Gorica izdano enotno dovoljenje za prebivanje in delo z veljavnostjo od 7. 12. 2018 do 18. 10. 2019, da je imela tožnica prijavljeno začasno prebivališče na naslovu ..., dne 30. 8. 2019 pa je prijavila novo začasno prebivališče na naslovu ... Pri delodajalcu A., d.o.o. je 21. 7. 2019 sporazumno prekinila delovno razmerje, zadnja plača za mesec julij ji je bila izplačana 10. 9. 2019. Dne 23. 9. 2019 je tožnica vložila prošnjo za prijavo v evidenco brezposelnih oseb pri zavodu, kar pa je ta 1. 10. 2019 z odločbo zavrnil in tožnica tako ni imela pravice do denarnega nadomestila. Preživljala se je s prihranki, ki jih ima na banki, ter 31. 8. 2019 sklenila dodatno zdravstveno zavarovanje. Zavod je v prvotnem postopku zavrnil izdajo soglasja za zaposlitev, samozaposlitev ali delo k enotnemu dovoljenju po 1. točki prvega odstavka 14. člena ZZSDT, ker tožnica ni bila v zadnjih 24 mesecih pred oddajo vloge najmanj 20 mesecev prijavljena v obvezna socialna zavarovanja. Nato je tožnica poiskala novega delodajalca in toženki dostavila novo pogodbo o zaposlitvi ter spremembo svojega zahtevka. Iz vloge je razvidno, da prosi za izdajo soglasja za zaposlitev na delovnem mestu čiščenja in priprave materiala pri izdelavi kotlov pri delodajalcu B., s.p. 3. Toženka ugotavlja, da je zavod 10. 12. 2019 pod št. 20190035430 zavrnil izdajo soglasja za izdajo enotnega dovoljenja s pojasnilom, da niso izpolnjeni pogoji za izdajo soglasja za izdajo enotnega dovoljenja za namen zaposlitve pri zgoraj navedenem delodajalcu na podlagi 1. točke prvega odstavka 17. člena ZZSDT, ker so v evidenci zavoda ustrezne domače brezposelne osebe oziroma osebe, ki so glede pravic do zaposlitve izenačene z državljani RS in izpolnjujejo pogoje, ki jih delodajalec zahteva za sklenitev delovnega razmerja na omenjenem delovnem mestu, objavljenem pod reg. štev. ... Z navedenim je toženka seznanila tožnico in ji dala možnost, da se izjavi in predlaga dodatne dokaze, česar pa ta v danem roku oziroma do izdaje izpodbijane odločbe ni storila. Ker je zavod zavrnil soglasje, ki je pogoj za izdajo dovoljenja za prebivanje, se toženka ni spuščala v ugotavljanje, ali tožnica izpolnjuje ostale pogoje. Prva alineja prvega odstavka 55. člena ZTuj-2 določa, da se dovoljenje za prebivanje v RS tujcu ne izda, če niso izpolnjeni pogoji iz tretjega in četrtega odstavka 33. člena tega zakona. Ker soglasje zavoda ni bilo izdano in niso izpolnjeni pogoji za izdajo enotnega dovoljenja za prebivanje in delo po ZTuj-2, je tožničino vlogo na podlagi navedenega in četrtega odstavka 37.a člena ZTuj-2 zavrnila. Glede 2. točke izreka izpodbijane odločbe se toženka sklicuje na tretji odstavek 60. člena ZTuj-2, pri čemer navaja, da rok, v katerem mora tujec zapustiti državo, začne teči z dnem, ko je odločba ali sklep, s katerim je rok določen, dokončen oziroma pravnomočen v primerih, ko je bila odločba ali sklep izdan glede enotnega dovoljenja ali modre karte EU.

4. Tožnica je zoper izpodbijano odločbo vložila laično tožbo. V njej pojasnjuje, da je odpoved delovnega razmerja pri delodajalcu A., d.o.o. dne 2. 8. 2019 podala zaradi težkih delovnih razmer oziroma pogojev dela, ki so se spremenili, in sicer se ji je podaljšal urnik tako, da je delo potekalo od ponedeljka do sobote, od 21.00 do 4.00, oziroma ob petkih in sobotah od 21.00 do 5.00. Prijavila se je na zavod, a je izvedela, da jo je omenjeni delodajalec 21. 7. 2019 odjavil iz zavarovanja in z naslova bivališča v ..., zato na zavodu ni imela pravice do denarnega nadomestila ter so jo na ZZZS avtomatično odjavili. Poiskala je novega delodajalca B., s.p. in z njim podpisala pogodbo o zaposlitvi, pri toženki oddala dokumentacijo in jo dopolnila, a je prejela zavrnilno izpodbijano odločbo. Med čakanjem nanjo se je preživljala s prihranki in pomočjo prijateljice. Prosi, da se ji pomaga, saj bi zaradi težkih življenjskih razmer v Ukrajini rada ostala ter prebivala in delala v RS. Smiselno torej tožnica predlaga odpravo izpodbijane odločbe.

5. Toženka, ki je sodišču predložila upravni spis zadeve, odgovora na tožbo ni podala.

6. Tožba je utemeljena.

7. Predmet presoje v tem upravnem sporu je pravilnost in zakonitost izpodbijane odločbe, s katero je toženka odločila, da se zavrne prošnja za podaljšanje enotnega dovoljenja za prebivanje in delo v RS tožnici, ki je tujka, in da mora ta zapustiti RS v roku 30 dni od dokončnosti te odločbe, ter sprejela še akcesorno odločitev o stroških upravnega postopka.

8. Enotno dovoljenje je dovoljenje za začasno prebivanje in delo, ki tujcu omogoča, da vstopi, prebiva in dela v RS (prvi odstavek 37. člena ZTuj-2). V skladu z drugim odstavkom tega člena se tujcu, ki želi prebivati v RS zaradi zaposlitve ali dela, lahko izda enotno dovoljenje, če izpolnjuje pogoje iz tretjega odstavka 33. člena ZTuj-2, če pristojni organ po zakonu, ki ureja zaposlovanje in delo tujcev (to je zavod), poda soglasje k izdaji enotnega dovoljenja in ne obstajajo razlogi za zavrnitev izdaje dovoljenja iz v nadaljevanju te določbe naštetih alinej (med drugim tudi 1. alineje) prvega odstavka 55. člena ZTuj-2. Kot dalje določa drugi odstavek 37. člena ZTuj-2, če tujec po zakonu, ki ureja zaposlovanje in delo tujcev, za zaposlitev ali delo ne potrebuje soglasja k izdaji enotnega dovoljenja, soglasje ni pogoj za izdajo enotnega dovoljenja. Po četrtem odstavku 37. člena ZTuj-2 se enotno dovoljenje po poteku veljavnosti lahko podaljša, če tujec ali njegov delodajalec pravočasno zaprosi za podaljšanje enotnega dovoljenja in so izpolnjeni pogoji iz drugega odstavka 37. člena ZTuj-2. V četrtem odstavku 37.a člena ZTuj-2 je predpisano, da če soglasje k izdaji ali podaljšanju enotnega dovoljenja ni podano zaradi neizpolnjevanja pogojev po ZZSDT, zavod o teh razlogih obvesti pristojno upravno enoto, ki prošnjo za izdajo ali podaljšanje enotnega dovoljenja zavrne.

9. Po 85. členu ZTuj-2 se v postopkih po tem zakonu, če ni z njim drugače določeno, uporabljajo določbe Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP). Zato mora toženka pri odločanju upoštevati tudi 213. člen ZUP, ki v prvem odstavku predpisuje, da se v izreku odločbe (ki je tisti del upravne odločbe, ki edini postane dokončen, pravnomočen in izvršljiv) odloči o predmetu postopku in o vseh zahtevkih strank. V tej zvezi sodišče ugotavlja, da izrek izpodbijane odločbe in njeni razlogi medsebojno niso skladni, oziroma vsaj niso popolnoma jasni. Iz obrazložitve odločbe namreč izhaja, da je tožnica prvotno postavljeni zahtevek (za podaljšanje enotnega dovoljenja) tekom postopka spremenila in se je zato v nadaljevanju postopka presojalo pogoje za (podajo soglasja za) izdajo enotnega dovoljenja, medtem ko je v izreku izpodbijane odločbe odločeno o podaljšanju enotnega dovoljenja.

10. Glede na razloge izpodbijane odločbe sodišče dalje pojasnjuje, da soglasje oziroma pogoje, pod katerimi ga zavod poda, ureja ZZSDT. V 12. členu tega zakona je v drugem odstavku določeno, da zavod poda soglasje, če so izpolnjeni pogoji za podajo soglasja za posamezni namen po tem zakonu, ki ga vlagatelj izkaže v vlogi za izdajo ali podaljšanje enotnega dovoljenja. Vendar glede na zakonsko ureditev soglasje zavoda ni vedno pogoj za izdajo oziroma podaljšanje enotnega dovoljenja. V že citiranem drugem odstavku 37. člena ZTuj-2 je namreč določeno, da soglasje ni pogoj za izdajo enotnega dovoljenja, če tujec po ZZSDT za zaposlitev ali delo ne potrebuje soglasja k izdaji enotnega dovoljenja.1 Navedeno glede na četrti odstavek 37. člena ZTuj-2 velja tudi za podaljšanje enotnega dovoljenja. Toženka mora zato, glede na povedano in upoštevajoč prvi odstavek 214. člena ZUP v zvezi s 85. členom ZTuj-2, v odločbi, kot je izpodbijana, konkretno utemeljiti tudi, katere dejanske okoliščine in katere zakonske določbe so podlaga za zaključek, da je v konkretnem primeru soglasje zavoda nujen pogoj za izdajo oziroma podaljšanje enotnega dovoljenja. Stališče, da mora biti odločba tudi s tega vidika obrazložena, je Upravno sodišče zavzelo že v sodbah v zadevah I U 1219/2016 in I U 1806/2016. Pripominja pa še, da je v sodbi II U 402/2019 zavzelo tudi stališče, da mora biti zaradi določb 9. člena ZUP in 22. člena Ustave Republike Slovenije stranki osebno vročen dokument, s katerim pristojni organ (zavod) poda soglasje oziroma nesoglasje (in da zgolj seznanitev z izidom v obliki pisnega obvestila ne zadošča), kar v konkretnem primeru ni bilo upoštevano oziroma v upravnem spisu ni izkazano.

11. Sodišče pa tudi ugotavlja, da ni pravilna in zakonita odločitev iz 2. točke izreka izpodbijane odločbe, v kateri je tožnici postavljeni rok za zapustitev RS toženka vezala na dokončnost (in ne pravnomočnost) izpodbijane odločbe. Ob izdaji le-te veljavni 60. člen ZTuj-2 je v drugem odstavku določal, da sme tujec, ki je pravočasno vložil prošnjo za podaljšanje dovoljenja za prebivanje ali za izdajo nadaljnjega dovoljenja, ostati v državi, dokler o njegovi prošnji ni odločeno, pri čemer se mu izda posebno potrdilo, ki po poteku veljavnosti dovoljenja za prebivanje velja kot dovoljenje za začasno prebivanje, do dokončne odločitve o prošnji oziroma v primeru izdaje enotnega dovoljenja ali modre karte EU do pravnomočne odločitve o prošnji. Skladno z navedenim je treba razumeti tudi določbo (ob izdaji izpodbijane odločbe veljavnega) tretjega odstavka 60. člena ZTuj-2 glede začetka teka roka za zapustitev RS. Pri čemer sodišče zgolj še pripominja, da je takšna tudi zakonska ureditev po 60.a členu ZTuj-2, veljavnem na dan sprejema te sodbe.

12. Kot sledi iz navedenega, so bila pri izdaji izpodbijane odločbe bistveno kršena pravila postopka (glej prvi odstavek 213. in 214. člena ZUP v zvezi s 7. točko drugega odstavka 237. člena ZUP ter 2. točko prvega odstavka in tretjim odstavkom 27. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju: ZUS-1), prav tako pa tudi ni moč zaključiti, da je bilo materialno pravo pri odločitvi v celoti pravilno uporabljeno. Sodišče je zato na podlagi 4. in 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo ter zadevo v skladu s tretjim odstavkom istega člena ZUS-1 vrnilo v ponovni postopek toženki, da o zadevi, če bo tožnica pri svoji prošnji vztrajala, ponovno odloči ob upoštevanju stališč iz te sodbe (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

13. Sodišče je o tožbi odločilo na seji senata, brez glavne obravnave, ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijane odločbe in upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi ter izpodbijano odločbo odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec, ki bi imel nasprotni interes (1. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

1 ZZSDT npr. v drugem odstavku 13. člena določa, da v obdobju treh let od izdaje ali podaljšanja enotnega dovoljenja na podlagi soglasja za zaposlitev, samozaposlitev ali delo oziroma izdaje pisne odobritve na podlagi soglasja za zaposlitev, samozaposlitev ali delo v postopkih podaljšanja ali izdaje novega enotnega dovoljenja oziroma pisne odobritve za istega tujca novo soglasje ni potrebno.