Jedro

Sodišče prve stopnje je s presojo o vprašljivi razumnosti pričakovanja notranje razselitve tožnikov zaradi neupoštevanja njunih osebnih okoliščin, ustvarilo podlago za sklep o nepopolni ugotovitvi dejanskega stanja. To pa je vzpostavilo njegovo dolžnost, da opravi glavno obravnavo, ki je poleg tega obvezna tudi v primeru, če stranki v postopku izdaje upravnega akta ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe

Izrek

Pritožbi se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 53/2016-10 z dne 29. 12. 2017 se razveljavi in se zadeva vrne istemu sodišču, da opravi nov postopek.

Obrazložitev

1. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) odpravilo odločbo, št. 2142-94/2014/38 (1312-15) z dne 8. 12. 2015, s katero je tožena stranka zavrnila prošnji tožnikov za priznanje mednarodne zaščite, in zadevo vrnilo istemu organu v ponovni postopek.

2. V obrazložitvi sodbe je sodišče prve stopnje med drugim navedlo, da tožnika ne izpolnjujeta pogojev za priznanje statusa begunca, in sicer iz razlogov, navedenih v sodbah I U 1015/2014, I U 1594/2014 in I U 731/2015, kar je potrdilo tudi Vrhovno sodišče v svojih sklepih I Up 310/2014 in I Up 3/2015 ter v sodbi I Up 164/2015. Po presoji sodišča prve stopnje tožena stranka ni zadostila dokaznemu bremenu glede obstoja pogojev za notranjo zaščito iz 68. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ), saj je le pavšalno ugotovila, da tožnika v izvorni državi Ukrajini ne bosta utrpela resne škode. Tožena stranka ni ugotovila, ali se res izvajajo ukrepi Ukrajinske vlade, katerih namen je zagotavljanje pomoči notranje razseljenim osebam. Prav tako ni upoštevala relevantnih osebnih okoliščin na strani tožnikov, ki ju niti ni seznanila s svojo ugotovitvijo, da bi v okviru notranje zaščite lahko bivala pri sestrični v Dnepropetrovskem. Glede na navedeno je tožena stranka nepravilno uporabila materialno pravo in kršila načelo zaslišanja strank.

3. Zoper navedeno sodbo vlaga tožena stranka (v nadaljevanju pritožnica) pritožbo zaradi zmotne uporabe materialnega prava oziroma zmotne presoje pravilnosti postopka izdaje upravnega akta in bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu. Pojasnjuje, da je v obravnavani zadevi treba uporabiti določbe ZMZ-1 in ne ZMZ. To pomeni, da je notranjo zaščito treba presojati glede na kriterije 29. člena ZMZ-1. Meni, da bi sodišče moralo samo ugotoviti dejansko stanje, kar bi bilo pravilno in tudi bolj ekonomično in ne da vrača zadevo v ponoven postopek. Ne strinja se s presojo, da za notranje razseljene osebe ni konkretno navedla in proučila razmer v varnih predelih Ukrajine. Ponovno pojasnjuje, da bi se tožnika lahko naselila pri sorodnikih v Dnepropetrovskem in da so bile pri izdaji odločbe upoštevane vse informacije, ki sta jih predložila. Glede na navedeno pritožnica predlaga, naj Vrhovno sodišče pritožbi ugodi, izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbo zavrne, podrejeno pa, da pritožbi ugodi, izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje.

4. V odgovoru na pritožbo sta tožnika navedla, da je bila izpodbijana odločba izdana v času veljavnosti ZMZ, ki je institut notranje zaščite enako urejal kot ZMZ-1. Sodišče prve stopnje pritožnici ni očitalo, da ni proučila relevantnih informacij, ampak, da ni napravila dokazne ocene glede nastanitve tožnikov v izvorni državi, kar je razvidno tudi iz dela odločbe, navedenega v pritožbi. Sicer pa pritožnica ni konkretizirano nasprotovala ugotovitvam sodišča prve stopnje, da ni upoštevala relevantnih osebnih okoliščin na strani tožnikov in da niti v ponovnem postopku tožnikov ni seznanila s svojo ugotovitvijo, da bi v okviru notranje zaščite lahko bivala pri sestrični v Dnepropetrovskem. Prav tako je že iz pritožbenih navedb razvidno, da je pritožnica brez vsebinske presoje zavrnila s strani tožnikov predložene informacije.

5. Pritožba je utemeljena.

6. Vrhovno sodišče uvodoma ugotavlja, da je bila izpodbijana odločba pritožnice izdana v ponovljenem postopku. V tej zadevi je namreč Vrhovno sodišče s sodbo I Up 164/2015 z dne 28. 10. 2015 potrdilo prejšnjo sodbo sodišča prve stopnje I U 731/2015-39 z dne 18. 6. 2015, s katero je bilo tožbi ugodeno, saj se pritožnica v svoji odločbi zaradi napačne razlage materialnega prava sploh ni opredeljevala do možnosti notranje razselitve obeh tožnikov v drugih predelih Ukrajine in dejstev v zvezi s to možnostjo v postopku ni niti ugotavljala.

7. Vrhovno sodišče glede na zgoraj navedeno še ugotavlja, da se je upravni postopek v obravnavani zadevi končal po določbah takrat veljavnega ZMZ.1 To pomeni, da je sodišče prve stopnje (ob upoštevanju časovne veljavnosti zakona, po katerem je organ odločal v upravni zadevi) sodni nadzor nad zakonitostjo pritožničine odločbe2 pravilno opravilo po določbah navedenega zakona3 in ne ZMZ-1.4

8. V zadevi je sporno, ali tožnika potrebujeta mednarodno zaščito glede na pritožničino stališče o izpolnjenosti pogojev za notranjo zaščito, ki jih je zaradi navedenega treba presojati po 68. členu ZMZ.5 Skladno s to določbo gre za zaščito v delu izvorne države, kjer ni utemeljenega strahu pred preganjanjem (lastnosti preganjanja so opredeljene v 26. členu ZMZ) ali utemeljene nevarnosti, da utrpi resno škodo (28. člen ZMZ - merilo varnosti), ali če ima prosilec dostop do zaščite v skladu s 25. členom tega zakona, če lahko v ta del države varno in zakonito potuje ter ima dostop do tega dela države in se od njega lahko razumno pričakuje, da se bo v tem delu države nastanil (test razumnosti).

9. Iz navedenega izhaja, da odločitev o zavrnitvi prošnje za mednarodno zaščito na tej podlagi temelji na ugotovitvi, da lahko prosilca zaščiti že njegova izvorna država v delu, kamor naj bi bil razseljen. Dokazno breme glede obstoja ustrezne razselitvene alternative v okviru prosilčeve izvorne države je na pritožnici, saj z njo odkloni zaščito v Republiki Sloveniji. Pritožnica mora v zvezi z razumnostjo pričakovane nastanitve odgovoriti na vprašanje, ali posameznik lahko pričakuje, da se bo v kraju lahko nastanil in da si bo tam lahko zagotovil minimalno ekonomsko-socialno varnost, ki bo omogočala življenje nad pragom nečloveškega in ponižujočega ravnanja v smislu 3. člena EKČP. Nerazumno bi bilo namreč pričakovati naselitev osebe v kraju, kjer bo soočena z življenjskimi razmerami, nedostojnimi za človeka.

10. Pri tem ne zadostuje hipotetična domneva, da si bo prosilec sam priskrbel bivališče ter poskrbel za svojo socialno in ekonomsko varnost oziroma da si bo našel delo in preživel,6 saj je treba osebne prosilčeve okoliščine vedno presojati v povezavi s splošnimi okoliščinami, ki prevladujejo v relevantnem delu izvorne države in ki objektivno vplivajo na uresničljivost prosilčevih možnosti.7 Glede na navedeno je pravilno stališče sodišča prve stopnje, da so z vidika razumnosti nastanitve v kraju med drugim relevantni odgovori na naslednja vprašanja: 1) ali lahko notranje razseljene osebe računajo na nastanitev pri sorodnikih, prijateljih, v zbirnih centrih ali najemniških stanovanjih, 2) ali je vrnjenim prosilcem na voljo delo, ki jim omogoča preživetje, 3) ali za primer, ko vrnjeni prosilec ne more računati na pomoč družinske ali socialne mreže (ker je v kraju razselitve nima ali se zaradi osebnih okoliščin ne more vključiti vanjo), tovrstno pomoč (finančno, glede nastanitve itd.) omogočajo država ali humanitarne organizacije.8

11. Pritožbeno stališče, da je bilo zahtevanemu dokaznemu bremenu zadoščeno, ni utemeljeno. Pritožnica namreč sploh ne izpodbija ugotovitve sodišča prve stopnje o tem, da ni upoštevala relevantnih osebnih okoliščin na strani tožnikov (26. točka obrazložitve), pa tudi sicer pritožbene navedbe, da so bile za notranje razseljene osebe konkretno navedene in proučene razmere v varnih predelih Ukrajine; da bi se tožnika lahko naselila pri sorodnikih v Dnepropetrovskem; in da so bile pri izdaji odločbe upoštevane vse informacije, ki sta jih predložila tožnika, zgolj s ponovnim citiranjem delov odločbe z dne 8. 12. 2015, niso konkretizirane do te mere, da bi bilo nanje sploh mogoče odgovoriti.

12. Pravilna je tudi ugotovitev sodišča prve stopnje, ki ji pritožnica prav tako ne oporeka, da tožnika nista imela možnosti izjaviti se o vseh za odločbo pomembnih dejstvih in okoliščinah. S tem pa jima je bila kršena pravica do zaslišanja stranke iz prvega odstavka 9. člena ZUP.9, 10 V zvezi s presojo razumnosti nastanitve ima namreč prosilec pravico do izjave o vseh vidikih notranje razselitve,11 v obravnavani zadevi torej tožnika glede možnosti, da bi po vrnitvi v Ukrajino živela pri sestrični v Dnepropetrovskem.

13. Zato bi za potrditev odločitve prvostopenjskega sodišča o odpravi pritožničine odločbe zadostovala že okoliščina, da je pritožnica storila absolutno bistveno kršitev pravil postopka.12

14. Vendar pa je sodišče prve stopnje z navedeno presojo o vprašljivi razumnosti pričakovanja naselitve tožnikov v Dnepropetrovskem zaradi neupoštevanja njunih osebnih okoliščin, ustvarilo podlago za sklep o nepopolni ugotovitvi dejanskega stanja. To pa je vzpostavilo njegovo dolžnost, da opravi glavno obravnavo (prvi odstavek 75. člena ZMZ),13 ki je poleg tega obvezna tudi v primeru, če stranki v postopku izdaje upravnega akta ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe (druga alineja tretjega odstavka 59. člena ZUS-1), kar je bilo ugotovljeno tudi v predmetnem upravnem sporu in bi moralo navedeno pomanjkljivost zato odpraviti sodišče prve stopnje.14 Njena opustitev v nasprotju z navedenimi določbami ZMZ in ZUS-1 pomeni absolutno bistveno kršitev pravil upravnega spora (smiselno četrti odstavek 75. člena ZUS-1).

15. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče zaradi bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu pritožbi ugodilo, izpodbijano sodbo razveljavilo in zadevo vrnilo prvostopenjskemu sodišču, da opravi nov postopek (77. člen ZUS-1) ter odloči po opravljeni glavni obravnavi (prvi odstavek 65. člena ZUS-1),15 pri čemer je glede preizkusa dejanskega stanja, na katerem temelji izpodbijana odločba, vezano na tožbene navedbe (prvi odstavek 20. člena ZUS-1). S tem bo tožnikoma zagotovljen postopek, ki ne bo (časovno) oviral realnih možnosti, da dokažeta utemeljenost svoje tožbe,16 s čimer bo zadoščeno tudi ustavnim zahtevam po učinkovitem sodnem varstvu v upravnem sporu.17 Sodišče prve stopnje bo tako moralo najprej ugotoviti, ali imata tožnika realno možnost ekonomskega preživetja v Dnepropetrovskem, torej, ali je od njiju mogoče razumno pričakovati, da se bosta tam nastanila. Če bo ugotovilo, da po navedenih kriterijih notranja zaščita ni možna, pa bo ob upoštevanju načela nevračanja18 moralo presojati utemeljenost tožbe glede pravice do mednarodne zaščite.

1 ZMZ-1 je stopil v veljavo 24. 4. 2016 (člen 128 ZMZ-1), izpodbijana odločba pa je bila izdana 8. 12. 2015. 2 Zahtevo po materialni zakonitosti določa 6. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Iz njegovega prvega odstavka je razvidno, da organ odloča v upravni zadevi po zakonu, podzakonskih predpisih, predpisih samoupravne lokalnih skupnosti in splošnih aktih, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil. 3 Skladno s 1. točko prvega odstavka 27. člena ZUS-1 se namreč sme upravni akt med drugim izpodbijati tudi če v postopku za izdajo upravnega akta zakon ni bil uporabljen ali ni bil pravilno uporabljen. 4 To potrjuje tudi določba 125. člena ZMZ-1, ki se v zvezi z nadaljnjo uporabo določb tega zakona nanaša le na nekončane upravne postopke. V zvezi z navedenim glej tudi Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2008, stran 379. 5 Ne glede na stališče, da je v obravnavani zadevi treba uporabiti določbe ZMZ, Vrhovno sodišče pojasnjuje, da ZMZ-1 institut notranje zaščite ureja enako. 6 Tako tudi sodbe VS RS v zadevah I Up 282/2014, I Up 13/2015, I Up 106/2016 in I Up 100/2017. 7 Tako tudi sodna praksa Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) v zadevah A.A.M. proti Švedski z dne 3. 4. 2014 in W.H. proti Švedski z dne 27. 3. 2014. 8 Tako tudi sodba v zadevi I Up 100/2017. 9 ZUP se je po določbi 30. člena ZMZ uporabljal tudi v postopku za pridobitev mednarodne zaščite. 10 Pred izdajo odločbe je treba dati stranki možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo (prvi odstavek 9. člena ZUP), organ pa svoje odločbe ne sme opreti na dejstva, glede katerih vsem strankam ni bila dana možnost, da se o njih izjavijo, razen v primerih, določenih z zakonom (tretji odstavek 9. člena ZUP). Upoštevati je treba tudi 146. člen ZUP, ki določa, da mora uradna oseba, ki vodi postopek, stranki na ustni obravnavi ali izven ustne obravnave pisno oziroma ustno na zapisnik omogočiti, da se izreče o vseh okoliščinah in dejstvih, ki so bila navedena v ugotovitvenem postopku, in da se seznani z uspehom dokazovanja ter se o tem izreče (tretji odstavek 146. člena ZUP), pristojni organ pa ne sme izdati odločbe, preden ne da stranki možnosti, da se izreče o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembna za izdajo odločbe (četrti odstavek 146. člena ZUP). 11 Tako tudi sodba v zadevi I Up 72/2017. 12 Izpodbijana sodba temelji tudi na 3. točki prvega odstavka 64. člena ZUS-1, iz katere je razvidno, da sodišče tožbi ugodi in s sodbo izpodbijani upravni akt odpravi, če spozna, da v postopku za izdajo upravnega akta niso bila upoštevana pravila postopka (2. točka prvega odstavka in tretji odstavek 27. člena ZUS-1), pa sodišče v svojem postopku takih kršitev ni odpravilo in ni pogojev za zavrnitev tožbe po drugem odstavku 63. člena tega zakona. 13 ZMZ v prvem odstavku 75. člena sodišču nalaga, da opravi glavno obravnavo, če je bilo dejansko stanje nepravilno in nepopolno ugotovljeno, ali je bil iz ugotovljenih dejstev napravljen napačen sklep o dejanskem stanju. Tako tudi npr. sklep Vrhovnega sodišča I Up 294/2016 z dne 16. 11. 2016 (15. točka). 14 Obveznost izvedbe glavne obravnave v postopkih pred sodiščem prve stopnje v primeru nepravilno ali nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja ali če je bil iz ugotovljenih dejstev napravljen napačen sklep o dejanskem stanju, je bila uzakonjena s spremembo 75. člen ZMZ (Poročevalec Državnega zbora, EVA 2009-1711-0032 z dne 29. 7. 2010; glej obrazložitev 54. člena, stran 76 (kjer je med drugim poudarjeno, da bi se s tem postopki za priznanje mednarodne zaščite kot celota skrajšali in postali učinkovitejši). 15 Tudi Ustavno sodišče je v zadevi U-I-38/17-12 sprejelo stališče, da lahko sodišče prve stopnje v sporu polne jurisdikcije odpravi izpodbijano odločbo in samo podeli pravico do mednarodne zaščite, če presodi, da je tožba utemeljena (8. točka). 16 Upravni postopek se je na zahtevo tožnikov (prvi odstavek 125. člena ZUP) začel že 2. 4. 2014, ko sta vložila prošnji za mednarodno zaščito. Skladno s četrto alinejo 8. člena ZMZ je morala v postopku za priznanje mednarodne zaščite vsaka oseba prejeti pisno odločitev organa v najkrajšem možnem času, in sicer v jeziku, ki ga je razumela. ZMZ-1 podobno določa v 47. členu (roki za odločitev). 17 Sodišče, ki odloča v upravnem sporu, je dolžno skrbeti za zagotavljanje učinkovitega sodnega varstva (23. člen Ustave, 6. člen Evropske konvencije za človekove pravice) in skladno s tem tudi uporabljati svoja procesna pooblastila. To še posebej velja v primerih, v katerih mora biti tudi po presoji zakonodajalca zagotovljeno odločanje v kratkem času, da se čim prej odpravi negotovost oseb o njihovem pravnem položaju v postopkih mednarodne zaščite (prvi odstavek 75. člena ZMZ je določal tudi, da mora Upravno sodišče o tožbi zoper odločbo v rednem postopku odločiti v 30 dneh, zoper odločbo v pospešenem postopku pa v sedmih dneh od prejema tožbe). 18 Na podlagi 3. člena Evropske konvencije za človekove pravice je prepovedana izročitev posameznika drugi državi, kadar so izkazani tehtni razlogi, ki utemeljujejo sklep o obstoju resnične nevarnosti, da bo ta oseba izpostavljena mučenju oziroma nečloveškemu ali ponižujočemu ravnanju ali kaznovanju. Načelo nevračanja je urejeno tudi v Konvenciji proti mučenju in drugim krutim, nečloveškim ali poniževalnim kaznim ali ravnanju (Uradni list RS, št. 24/93, MP, št. 7/93 – MKPM), ki v prvem odstavku 3. člena izrecno prepoveduje pregon, izgon oziroma izročitev osebe drugi državi, če so podani resni razlogi za sum, da utegne biti mučena. Urejeno je tudi v 7. členu Mednarodnega pakta o državljanskih in političnih pravicah (Uradni list SFRJ, št. 7/91, in Uradni list RS, št. 35/92, MP, št. 9/92 – MPDPP), ki določa, da nihče ne sme biti podvržen mučenju ali nečloveškemu ali ponižujočemu ravnanju ali kaznovanju.