U-I-272/95

16.2.1996

S K L E P

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Antona Osenarja in drugih na seji dne 16. februarja 1996

s k l e n i l o :

Pobuda za oceno ustavnosti določb devetega odstavka 6. člena in sedmega odstavka 11. člena Zakona o organizaciji in delovnem področju ministrstev (Uradni list RS, št. 71/94) ter ustavnosti in zakonitosti Dogovora o prenosu izvrševanja upravnih nalog inšpekcijskega nadzora nad graditvijo objektov iz pristojnosti Ministrstva za gospodarske dejavnosti in organov v njegovi sestavi v pristojnost Ministrstva za okolje in prostor in organov v njegovi sestavi št. 014-00-01/93 z dne 4.1.1995 in Aneksa k temu dogovoru z dne 23.6.1995 se zavrže.

O b r a z l o ž i t e v

A.

Pobudniki predlagajo oceno ustavnosti

-sedmega odstavka 11. člena Zakona o organizaciji in delovnem področju ministrstev (v nadaljevanju: ZODPM) v delu, ki se nanaša na pristojnost za inšpekcijski nadzor nad izvrševanjem predpisov, ki urejajo graditev objektov,

-dogovora med Ministrstvom za okolje in prostor (MOP) in Ministrstvom za gospodarske dejavnosti (MGD) o prenosu izvrševanja upravnih nalog inšpekcijskega nadzorstva nad graditvijo objektov iz pristojnosti MGD in organov v njegovi sestavi v pristojnost MOP in organov v njegovi sestavi ter - aneksa k navedenemu dogovoru.

Pobudniki navajajo, da deveti odstavek 6. člena ZODPM določa, da izvrševanje zakonov, drugih predpisov in splošnih aktov, ki urejajo gradbeništvo, nadzoruje Republiški gradbeni inšpektorat v sestavi MGD. V sedmem odstavku 11. člena ZODPM pa je določeno, da izvrševanje zakonov, drugih predpisov in splošnih aktov, ki urejajo področje graditve objektov, nadzoruje Inšpektorat RS za okolje in prostor v sestavi MOP. Po mnenju pobudnikov iz navedenih določb izhaja, da sta za isto področje pristojna dva inšpekcijska organa dveh različnih ministrstev, saj se pojem gradbeništva ujema s pojmom graditve objektov.

Področje inšpekcijskega nadzora nad izvajanjem predpisov s področja gradnje objektov po mnenju pobudnikov sodi v izključno pristojnost Republiškega gradbenega inšpektorata oziroma organov gradbene inšpekcije.

Izpodbijane določbe ZODPM po mnenju pobudnikov zaradi nejasnosti in dvoumnosti omogočajo različne razlage glede razmejitve delovnih področij in vmešavanje MOP v delo Republiškega gradbenega inšpektorata. Pojavljalo naj bi se ukrepanje obeh organov v isti zadevi, kakor tudi kršenje človekovih pravic in temeljnih svoboščin (pobudniki navajajo kot primer kršenje 31. člena Ustave, ki določa prepoved ponovnega sojenja o isti stvari). Podvajanje naj bi tudi povzročalo širitev državne uprave. Izpodbijane določbe ZODPM naj bi ustvarjale pravni nered in omogočale poseganje v osebne svoboščine pri urejanju pravnih razmerij, kar je v nasprotju z načelom pravne države.

Dogovor o prenosu nalog inšpekcijskega nadzorstva nad graditvijo objektov iz pristojnosti MGD in organov v njegovi sestavi v pristojnost MOP in organov v njegovi sestavi po mnenju pobudnikov ni zakonit, ker delovna področja organov državne uprave določa zakon in jih ni mogoče urejati z dogovori med ministrstvi. Pobudniki navajajo, da "pozitivna zakonodaja ne predvideva likvidacije večinskega dela organa Republiške gradbene inšpekcije v sestavi MGD, takšna likvidacija pa tudi ni možna z dogovarjanjem". Posledica dogovora o prenosu pristojnosti je po navedbah pobudnikov tudi prerazporeditev republiških gradbenih inšpektorjev iz Republiške gradbene inšpekcije v Inšpektorat RS za okolje in prostor. Ta prerazporeditev pa predstavlja po mnenju pobudnikov poseg v pravico, ki jo zagotavlja 49. člen Ustave (svoboda dela, prosta izbira zaposlitve). Pobudniki menijo, da je dogovorni način prenosa pristojnosti in prerazporeditve delavcev v nasprotju s 101. in 103. členom Zakona o upravi, ki določa prevzem upravnih nalog državnega pomena in pripadajočih delavcev z občinskega na državni nivo v vertikalni smeri. Pobudniki še navajajo, da ponovna reorganizacija ministrstev in organov v njihovi sestavi v horizontalni smeri ni predvidena z nobenim zakonom.

Ustavno sodišče je pozvalo obe ministrstvi in Vlado, naj odgovorijo na pobudo in podajo pojsnila o pravni naravi napadenega dogovora in aneksa. Vlada je poslala odgovor, v katerem sta "vsebinsko podana tudi odgovora Ministrstva za okolje in prostor ter Ministrstva za gospodarske dejavnosti".

Vlada navaja, da je ZODPM ustrezna pravna podlaga za jasno razmejitev pristojnosti med Republiškim gradbenim inšpektoratom v sestavi MGD in Inšpektoratom Republike Slovenije za okolje in prostor v sestavi MOP. Z uveljavitvijo ZODPM so upravne naloge na področju graditve objektov (izdaja gradbenih in uporabnih dovoljenj itd.) iz delovnega področja MGD prešle v delovno področje MOP, inšpekcijski nadzor nad izvajanjem predpisov, ki urejajo graditev objektov, pa iz delovnega področja Republiškega gradbenega inšpektorata v delovno področje Inšpektorata Republike Slovenije za okolje in prostor. Razmejitev delovnih področij oziroma pristojnosti med inšpektoratoma v sestavi obeh ministrstev je po mnenju Vlade jasno določena s pojmoma "gradbeništvo" in "graditev objektov". Vlada navaja, da je gradbeništvo gospodarska dejavnost, graditev objektov pa proces, ki ima formalno podlago v gradbenem dovoljenju. Inšpektorat v sestavi MOP nadzira, ali je bilo investitorju za gradnjo izdano gradbeno dovoljenje in ali investitor gradi v skladu z gradbenim dovoljenjem. Inšpektorat v sestavi MGD pa nadzira skladnost izvajanja gradbenih del s predpisi (nadzira torej dejavnost izvajalca), opravlja pa tudi nadzor nad izvajanjem predpisov o proizvodnji gradbenih proizvodov.

B.Napadena dogovor in aneks k dogovoru sta po navedbah Vlade ministrstvi sklenili le "zato, da bi konkretizirali prehod delavcev, sredstev, arhiva in dokumentacije iz enega organa v drug organ v skladu z ZODPM". Podlaga za prenos pristojnosti, s tem pa tudi za prevzem delavcev, je torej po mnenju Vlade sam ZODPM. Prehod inšpektorjev iz enega v drug organ po navedbah Vlade ni spremenil delovnopravnega položaja zaposlenih v državni upravi. Na vprašanje Ustavnega sodišča o pravni naravi spornih aktov pa Vlada odgovarja, da nimata značaja predpisa o pristojnosti, na katerega bi se lahko skliceval inšpektor v skladu s predpisi, ki urejajo upravni postopek. Vlada zavrača tudi trditve pobudnikov, da naj bi izpodbijane določbe ZODPM povzročile kršitev 31. člena Ustave in da naj bi prerazporejanje inšpektorjev posegalo v človekove ustavne pravice in svoboščine.

Ustavno sodišče je v skladu s 160. členom Ustave in 21. členom Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) pristojno za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisov in splošnih aktov, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil.

Izpodbijani dogovor med ministrstvoma in aneks k temu dogovoru nimata narave podzakonskega predpisa ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil. Oba navedena akta imata interno naravo, saj ne urejata pravic in obveznosti pravnih subjektov izven državne uprave in tudi nista bila izdana kot predpisa. Zato Ustavno sodišče za oceno njune ustavnosti in zakonitosti ni pristojno.

Pobudo za oceno ustavnosti zakona lahko vloži vsakdo, če izkaže svoj pravni interes. Pravni interes za vložitev pobude je podan, če predpis ali splošni akt za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne koristi oziroma pravni položaj.

Pobudniki niso navedli, s čim naj bi izpodbijane določbe ZODPM posegale v njihove pravice oziroma pravne koristi. Ureditev delovnih področij znotraj državne uprave ne posega neposredno v pravice in pravne koristi državljanov. Ta ugotovitev velja tudi za zaposlene v državni upravi. Kolikor so zaradi spremembe delovnih področij potrebne prerazporeditve delavcev iz enega v drug organ, ni pa nedopustno spremenjen njihov siceršnji delovnopravni položaj, sprememba nima neposrednega učinka na njihove pravice in pravne koristi.

Pobudniki tudi niso upravičeni za vložitev spora o pristojnosti med MOP in MGD oziroma med organi v njuni sestavi.

Spor o pristojnosti se začne na predlog prizadetega organa ali stranke v postopku, poleg tega pa takšen spor, če nastane med organi državne uprave, v skladu z drugim odstavkom 8. člena Zakona o Vladi (Uradni list RS, št. 4/93) rešuje Vlada, ne pa Ustavno sodišče.

C.

Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi 21. in 25. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Sklep je sprejelo s osmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Krivic.

Predsednik dr. Tone Jerovšek