Jedro

Imenovanje na vodstveni položaj v javnem sektorju, povezan z varstvom javnega interesa in izvajanjem javnih nalog, tudi na položaj direktorja javnega zavoda (torej biti direktor), je privilegij in ne pravica posameznika. Torej samo zaradi neimenovanja na ta položaj ali izgube tega položaja ne more priti do posega v pravno varovani položaj posameznika (zasedati tako vodstveno mesto), ki bi presegal materialne posledice, ki mu ob izgubi takega položaja nastanejo (plača, itd.) in ki so ob uspehu v sodnem postopku tudi popravljive. Posledično pa mu samo zaradi tega tudi ne more nastati škoda, za preprečitev katere bi bilo treba izdati začasno odredbo.

Zgolj dejstvo, da v primeru uspeha s tožbo ne bo mogoče vzpostaviti prejšnjega stanja (npr. kot v obravnavani zadevi tožnika ponovno imenovati za direktorja), za izdajo začasne odredbe ne zadošča. Tožnik, ki zahteva izdajo začasne odredbe, mora tudi v primeru zatrjevane nemožnosti vzpostavitve stanja v primeru uspeha s tožbo izkazovati škodo v smislu drugega odstavka 32. člena ZUS-1, torej da bi se mu z izvršitvijo akta prizadela težko popravljiva škoda.

Izrek

I. Pritožba Sveta zavoda A. se zavrže. II. Pritožbi tožene stranke se ugodi, II. točka izreka sklepa Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 2380/2017-7 z dne 13. 11. 2017 se spremeni tako, da se zahteva za izdajo začasne odredbe zavrne.

III. Tožeča stranka sama trpi stroške tega pritožbenega postopka.

Obrazložitev

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijano II. točko izreka (nadomestnega) sklepa na podlagi 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ugodilo zahtevi tožeče stranke (v nadaljevanju tožnik) za izdajo začasne odredbe, vložene v zvezi s tožnikovo tožbo zoper sklep tožene stranke, št. 0141-19/2017/13 z dne 18. 10. 2017, s katerim je ta tožnika z dnem 15. 11. 2017 razrešila s položaja direktorja javnega zavoda A. 2. Sodišče prve stopnje je štelo, da je tožnik predlagal ureditveno začasno odredbo po tretjem odstavku 32. člena ZUS-1 ter da je želel pravno učinkovanje izpodbijanega sklepa zadržati. Kot odločilna je upoštevalo tožnikova navajanja, da bo nastop učinkovanja izpodbijanega sklepa posegel v obstoječe pravno razmerje, katerega ponovna vzpostavitev ne bo več mogoča tudi v primeru, če bo s tožbo uspel, saj ne bo več mogoče vzpostaviti prejšnjega stanja. Ugotovilo je, da je zatrjevano težko popravljivo škodo, ki je v nemožnosti vzpostavitve pravnega razmerja, mogoče preprečiti le z izdajo ureditvene odredbe. S tožnikovim opravljanjem funkcije direktorja do pravnomočne rešitve zadeve v tem upravnem sporu pa tudi ne bo prizadeta javna korist. 3. Tožena stranka (v nadaljevanju pritožnica) je zoper navedeni sklep vložila pritožbo, v kateri predvsem uveljavlja kršitve določb postopka upravnega spora, saj meni, da je sodišče samovoljno štelo predlog za izdajo začasne odredbe kot predlog po tretjem odstavku 32. člena ZUS-1, čeprav je tožnik izrecno predlagal zadržanje izvršitve izpodbijanega sklepa. S tem je podana absolutna bistvena kršitev določb postopka. Sodišče je prekoračilo svoja pooblastila in samo s smiselno razlago preoblikovalo zahtevek tožnika, ki ni prava neuka stranka, v ureditveno začasno odredbo. Izpodbijani akt ni akt, ki se prisilno izvršuje po Zakonu o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) in sodišče prve stopnje bi po tej ugotovitvi moralo svojo presojo zaključiti, ne pa da se je ukvarjalo še z vprašanjem izkazanosti težko popravljive škode. Tudi glede te je zgolj pavšalno zaključilo, da v primeru uspeha s tožbo ne bo mogoče vzpostaviti prejšnjega stanja in tega ni obrazložilo. Sklicevalo se je na stališča v zadevah, v katerih pa je bilo dejansko stanje bistveno drugačno kot pa je v obravnavani, saj je bil v tistih že objavljen javni razpis za imenovanje novega direktorja. V obeh je bila tudi izrecno zahtevana in izdana ureditvena začasna odredba, ki je zadržala izbiro in imenovanje kandidatov na mesto direktorja v okviru vodenja javnega razpisnega postopka. Tudi ob upoštevanju teh stališč glede na to, da javni razpis v obravnavani zadevi ni bil objavljen, niso izpolnjeni zakonski pogoji za izdajo začasne odredbe. Sodišče prve stopnje se je do ugovorov pritožnice glede odločanja mimo zahtevka tožnika opredelilo le z navedbami, da ni vezano na pravno opredelitev predloga in da sprememba predloga ni vsebinska, temveč prispeva zgolj k jasnosti izreka, ni pa se opredelilo do bistvenih navedb, da je vezano na trditveno podlago in predlog - zahtevek tožnika, še posebej v primeru odločanja o začasni odredbi, ki po ustaljeni sodni praksi Vrhovnega sodišča zahteva restriktiven pristop. Prav tako ni pojasnilo, na kakšni podlagi je spremenilo tožnikov predlog, s čimer je zagrešilo absolutno bistveno kršitev določb postopka, saj se ni opredelilo do vseh navedb.

4. Zoper navedeni sklep je pritožbo v imenu A. vložil tudi Svet zavoda (zastopan po predsednici B. B., ki je pritožbo tudi podpisala), ki istočasno vlaga tudi predlog za priznanje položaja stranke v tem upravnem sporu (priglaša namreč stransko intervencijo na strani tožene stranke), ker tožnik, ki je direktor in torej zakoniti zastopnik, v obravnavani zadevi ne more zastopati (nasprotujočih) interesov A. Ugovarja "umetnemu podaljšanju mandata" z izpodbijanim sklepom ter opozarja na prizadetost javne koristi in koristi javnega zavoda A., saj so ravnanja in opustitve tožnika privedle do zastoja v delovanju zavoda.

5. Tožnik v odgovoru na pritožbo tožene stranke navaja, da se je v predlogu za izdajo začasne odredbe skliceval na določbo tretjega odstavka 32. člena ZUS-1 ter predlagal tako začasno odredbo. To je mogoče razbrati tudi iz vsebine besedila predloga, da se stanje tožnika v zvezi s spornim pravnim razmerjem začasno uredi, iz česar je razbrati, da je zahteval začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje. Da je zahteval ureditveno začasno odredbo izhaja tudi iz zahtevkov pod 3., 4. in 5. točko predloga. Pritožbene navedbe, da naj bi sodišče odločilo mimo zahtevka, so neutemeljene, saj sodišče ni vezano na pravno podlago in se pri odločanju lahko opre tudi na drugo pravno podlago, kot jo poda tožnik. V konkretnem primeru sodišče s tem, ko je besedo izvršitev zamenjalo z besedo učinkovanje glede na samo vsebino predloga, ni odločilo mimo zahtevka in je pravilno sklepalo, da tožnik predlaga izdajo ureditvene začasne odredbe. Sklicuje se na stališča Vrhovnega sodišča ter še dodaja, da tudi če javni razpis še ni bil objavljen, to ne pomeni, da začasne odredbe ni mogoče izdati oziroma, da je njena izdaja preuranjena. Z nastopom razrešitve tožnika bi namreč nastopil položaj, ko bi javni zavod ne imel direktorja in bi tožena stranka bodisi izvedla javni razpis bodisi bi neposredno povabila posamezne kandidate in imenovala novega direktorja - direktorico. Tožnik ne ve, na kateri podlagi bi v primeru, da bi s tožbo uspel, lahko vnovič zasedel mesto direktorja. Glede javne koristi pa poudarja, da ta z izdajo začasne odredbe ne bo prizadeta, kar izkazuje tudi dejstvo, da je to funkcijo izvrševal skupno kar štirinajst let. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbo tožene stranke zavrže oziroma kot neutemeljeno zavrne.

6. V zvezi s priglasitvijo stranske intervencije in pritožbo A. pa tožnik v odgovoru poudarja, da ni izkazan pravni interes za sodelovanje v tem upravnem sporu in navaja, da je pritožba prepozna, ne vsebuje obveznih sestavin ter predlaga njeno zavrženje.

K I. točki izreka:

7. V zvezi s pritožbo, ki jo je v imenu A. vložil Svet zavoda, Vrhovno sodišče pojasnjuje, da je A. javni zavod, ki jo zastopa direktor, ne pa svet zavoda (33. člen Zakona o uresničevanju javnega interesa za kulturo). B. B. pa kot predsednica sveta zavoda nima pooblastil za zastopanje A. Poleg tega pa niti ni izkazala, da ima opravljen pravniški državni izpit, ki je pogoj za vlaganje pravnih sredstev oziroma zastopanje pred Vrhovnim sodiščem (drugi odstavek 22. člena ZUS-1). Zato je Vrhovno sodišče navedeno pritožbo kot nedovoljeno zavrglo, ne da bi se opredeljevalo do zahteve za udeležbo v postopku.

K II. točki izreka:

8. Pritožba je utemeljena.

9. Kot je pojasnilo že sodišče prve stopnje je na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 na tožnikovo zahtevo mogoče odložiti izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank. Po tretjem odstavku 32. člena ZUS-1 pa lahko tožnik iz razlogov iz drugega odstavka zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih kot verjetno izkaže za potrebno.

10. Sodišče prve stopnje je v izpodbijanem sklepu pravilno pojasnilo, da akt o razrešitvi ni akt, ki bi se izvrševal po določbah ZUP (tako stališče izhaja iz ustaljene upravnosodne prakse), in zato odložitev izvršitve ni mogoča, posledično tudi ne izdaja začasne odredbe po drugem odstavku 32. člena ZUS-1. Vendar pa sodišče prve stopnje prav tako pravilno ugotavlja, da je podani predlog, da se zadrži izvršitev izpodbijanega sklepa (o razrešitvi direktorja javnega zavoda) mogoče razumeti tudi kot predlog za začasno ureditev stanja tako, da se zadrži učinek izvršljive odločbe v širšem pomenu.1 Temu je skladno tudi stališče sodišča, da iz zahteve za izdajo začasne odredbe izhaja jasen namen, ki ga zasleduje tožnik (tako iz posameznih točk zahtevka kot iz obrazložitve zahteve), in sicer začasno ureditev stanja do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu (na način, kot se glasijo posamezne točke zahtevka). Zato so neutemeljeni pritožbeni ugovori tožene stranke, da je sodišče prve stopnje odločalo mimo zahtevka tožnika, zaradi česar naj bi bila podana absolutna bistvena kršitev določb postopka upravnega spora.

11. Začasna odredba po 32. členu ZUS-1 predstavlja nujen ukrep, s katerim sodišče, če so izpolnjeni z zakonom predpisani pogoji, začasno odloži izvršitev dokončnega upravnega akta (drugi odstavek) oziroma začasno uredi stanje (tretji odstavek 32. člena). Odločanje o začasni odredbi zahteva restriktiven pristop. Stranka, ki zahteva izdajo začasne odredbe, mora zato že v sami zahtevi konkretno navesti vse okoliščine in vsa dejstva, s katerimi utemeljuje nastanek in višino oziroma obliko škode, ter s stopnjo verjetnosti izkazati, da je takšna škoda zanjo težko popravljiva. Na tožniku je torej tako trditveno kot dokazno breme.

12. Težko popravljiva škoda je pravni standard, katerega vsebina se ugotavlja v vsakem primeru posebej. Glede na ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča gre za takšno škodo, če je ta resna in tožniku neposredno preti, začasno odvrniti pa jo je mogoče le z zadržanjem izvršitve izpodbijanega upravnega akta oziroma s predlagano začasno ureditvijo stanja. Podana mora biti torej neposredna zveza med spornim pravnim razmerjem in posledicami, ki se jih želi preprečiti.

13. Vrhovno sodišče se strinja s pritožnico, da tožnik s svojimi navedbami ni izkazal verjetnosti nastanka težko popravljive škode v smislu drugega odstavka 32. člena ZUS-1 in pritožba v zvezi s tem utemeljeno graja presojo sodišča prve stopnje, kot bo pojasnjeno v nadaljevanju.

14. Uvodoma Vrhovno sodišče poudarja, da je imenovanje na vodstveni položaj v javnem sektorju, povezan z varstvom javnega interesa in izvajanjem javnih nalog, tudi na položaj direktorja javnega zavoda (torej biti direktor), privilegij in ne pravica posameznika (tako stališče izhaja iz novejše prakse Vrhovnega sodišča, prim. npr. stališča v sklepih I Up 348/2016 in I Up 353/2016 z dne 11. 1. 2017). Torej samo zaradi neimenovanja na ta položaj ali izgube tega položaja ne more priti do posega v pravno varovani položaj posameznika (zasedati tako vodstveno mesto), ki bi presegal materialne posledice, ki mu ob izgubi takega položaja nastanejo (plača, itd.) in ki so ob uspehu v sodnem postopku tudi popravljive. Posledično pa mu samo zaradi tega tudi ne more nastati škoda, za preprečitev katere bi bilo treba izdati začasno odredbo. Samo dejstvo objave ali neobjave javnega razpisa za novega direktorja pri tem niti ni pravno odločilno.

15. Vodstveni položaj v javnem sektorju je v določenih primerih posebej varovan, kadar to zaradi varovanja drugih (ustavnih in sistemskih) zahtev glede posameznih javnopravnih oseb ali organov določa zakon (npr. v primerih zahtevane avtonomije javnega zavoda ali samostojnega in neodvisnega nosilca javnih pooblastil). V teh primerih je močnejše sodno varstvo osebe, imenovane na tak vodstveni položaj, posreden odraz varstva položaja določene javnopravne osebe ali organa pred posegi nosilcev oblasti. V teh (izjemnih) primerih se lahko izda tudi začasna odredba po ZUS-1, ki pa ne varuje (le) položaja posameznika, ampak pravice oziroma položaj javnopravne osebe in s tem poseben vidik javnega interesa.

16. Dalje v zvezi s tem Vrhovno sodišče še poudarja, da zgolj dejstvo, da v primeru uspeha s tožbo ne bo mogoče vzpostaviti prejšnjega stanja (npr. kot v obravnavani zadevi tožnika ponovno imenovati za direktorja), za izdajo začasne odredbe ne zadošča. Tožnik, ki zahteva izdajo začasne odredbe, mora tudi v primeru zatrjevane nemožnosti vzpostavitve stanja v primeru uspeha s tožbo izkazovati škodo v smislu drugega odstavka 32. člena ZUS-1, torej da bi se mu z izvršitvijo akta prizadela težko popravljiva škoda. Ta škoda mora, kot jasno določa zakon, izhajati iz izpodbijanega akta, in torej prizadevati posameznika v njegovem pravno varovanem položaju. Tožnik mora tako utemeljiti, da želi preprečiti nastanek določene (oblike, vrste) škode, ki izhaja iz posega v njegovo pravico ali pravno varovan interes. Za izdajo začasne odredbe pa mora tudi izkazati, da je prav ta škoda težko popravljiva. Tako npr. materialna škoda (npr. izguba plače) sama po sebi ne predstavlja težko popravljive škode, saj v primeru ugotovitve, da je bil posameznik nezakonito razrešen s položaja direktorja, lahko uveljavlja to škodo pred pristojnim sodiščem.

17. Vrhovno sodišče je v svoji novejši praksi tudi že izpostavilo, da izdajanje začasnih odredb ni in ne sme biti namenjeno splošnemu spreminjanju sistemskih učinkov tožbe v upravnem sporu, ki jih je določil zakon, temveč posegu v izvrševanje (ali učinkovanje) izpodbijanega akta ob presoji konkretnih okoliščin posameznega primera (prim. stališča v sklepu I Up 348/2016 z dne 11. 1. 2017 in sodbi I Up 255/2016 z dne 23. 11. 2016). Izdaja začasne odredbe tako ni in ne sme biti namenjena uvajanju splošne suspenzivnosti tožbe v upravnem sporu zoper odločitve v postopkih imenovanj ali razrešitev.

18. Tožnik v zahtevi za izdajo začasne odredbe zatrjuje potrebo po njeni izdaji z navedbami, da ima pogodbo o zaposlitvi sklenjeno za določen čas, to je za čas trajanja mandata (oziroma v primeru predčasnega prenehanja mandata, preneha veljati z dnem razrešitve) in zato bo ostal brez zaposlitve, plače in zavarovanja. V tem okviru gre lahko za poseg v pravno varovan položaj tožnika in je v zvezi s tem tudi upravičen do sodnega varstva. Vendar pa, kot je bilo že pojasnjeno, tovrstna materialna škoda ni škoda v smislu 32. člena ZUS-1, saj ni težko popravljiva. V primeru uspeha s tožbo bo tožnik lahko zahteval povračilo tovrstne škode (plače, prispevki itd.). Utemeljevanje potrebe po izdaji začasne odredbe zaradi varstva pred posledicami, ki presegajo pravno varovani položaj tožnika, pa je neutemeljeno. Kot je že bilo pojasnjeno, biti direktor javnega zavoda ni pravica posameznika. Z izgubo te funkcije tožnik torej ni prizadet v pravici zasedati to vodstveno mesto, njegov interes še naprej ohraniti ta položaj pa tudi ni (posebej) pravno varovan, saj tako posebno varstvo iz pravne ureditve položaja A. ne izhaja. Nezmožnost vrnitve na mesto direktorja, torej vzpostavitve prejšnjega stanja, pa tudi, kot je bilo že obrazloženo, sama po sebi ne pomeni težko popravljive škode in ni razlog za avtomatično spreminjanje sistemskih učinkov tožbe v upravnem sporu. Tožnik se sicer sklicuje tudi na škodo, ki naj bi nastala javnemu zavodu, saj ne bo imel direktorja, vendar ne pojasni, kakšna škoda bi zavodu utegnila nastati zaradi tega. Opozarja še na prakso razreševanja direktorjev, ki bi utegnila nastati, če ne bo izdana začasna odredba, vendar s tem ne zatrjuje oziroma izkazuje verjetnosti nastanka težko popravljive škode v smislu 32. člena ZUS-1. Prav tako te škode ne izkazuje z navedbami, da naj bi mesto direktorja tožene stranke zasedla trenutna predsednica Sveta zavoda kot vršilka dolžnosti.

19. K navedenemu Vrhovno sodišče v zvezi s stališčem sodišča prve stopnje glede prizadetosti javne koristi, ki jo je zatrjevala pritožnica ter utemeljevala že s samo naravo razrešitve (krivdni razlogi), da bo le to predmet presoje o glavni stvari in se s tem ne more utemeljevati in tega ne presojati v postopku izdaje začasne odredbe, pripominja, da bi bilo treba v primeru, ko bi bile težko popravljive posledice izkazane, vsaj s stopnjo verjetnosti oceniti tudi javno korist, ki je lahko tudi v tem, da oseba, ki je bila razrešena z vodstvenega mesta direktorja, ni na položaju še ves čas do pravnomočnosti odločitve v zvezi z razrešitvijo. Zgolj interes tožnika še nadalje (nemoteno) prejemati plačo na podlagi nadaljnjega opravljanja take funkcije pa sam po sebi ne more odtehtati potrebe po varstvu javnega interesa, ki se izraža v potrebi po zakonitem, pravilnem in učinkovitem vodenju javnega zavoda (ali druge javnopravne osebe oziroma organa).

20. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče pritožbi ugodilo, ker je ugotovilo, da je sodišče prve stopnje zmotno uporabilo 32. člen ZUS-1, in na podlagi 3. točke tretjega odstavka 80. člena ZUS-1 v zvezi z 82. členom ZUS-1 sklep sodišča prve stopnje v izpodbijanem delu spremenilo tako, da je zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrnilo.

K III. točki izreka:

21. Tožnik je uveljavljal tudi povračilo stroškov, ki so mu nastali zaradi vložene pritožbe. Ker pa je pritožnica s pritožbo uspela, tožnik sam trpi stroške tega pritožbenega postopka (prvi odstavek 65. člena v zvezi s prvim odstavkom 154. člena Zakona o pravdnem postopku).

1 Tudi v sistematiki Zakona o splošnem upravnem postopku je mogoče razlikovati med izvršljivo odločbo v ožjem pomenu (odločba, ki nalaga obveznost, ki je lahko predmet prisilne izvršbe) ter v širšem pomenu (odločba, ki vzpostavlja pravne učinke in spreminja položaj stranke), glej E. Kerševan, V. Androjna: Upravno procesno pravo, Ljubljana: IUS Software, GV Založba 2017, str. 356-357.