Jedro

Če se zoper sklep o prekinitvi postopka v socialnem sporu stranki odvzame možnost uveljavljanja sodnega varstva, se ta niti ne more sklicevati na pravico do sojenja v razumnem roku (6. člen EKČP), saj do sodnega postopka sploh ne more priti. Sodno varstvo pa ji ni dostopno niti preko tožbe zaradi molka organa, ker v primeru prekinitve postopka rok za izdajo odločbe ne teče (tretji odstavek 153. člena ZUP v zvezi z 222. členom ZUP). Posledično lahko pride do položaja, v katerem o zadevi nikoli ne bo odločeno. Če bi prekinitev postopka trajala nedoločen čas, bi to stranki dejansko onemogočilo učinkovito zavarovati svoje pravice iz socialnega zavarovanja. Z zavrženjem tožbe je zato tožeči stranki dejansko onemogočeno obravnavanje njenega tožbenega zahtevka1 pred sodiščem.

Izrek

I.Pritožbi se ugodi, izpodbijani sklep se razveljavi in se zadeva vrne sodišču prve stopnje v nov postopek.

II.Odločitev o stroških pritožbenega postopka se pridrži za končno odločbo.

Obrazložitev

1.Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom zavrglo tožbo in sklenilo, da tožeča stranka sama krije svoje stroške postopka.

2.Zoper sklep je pritožbo vložila tožeča stranka iz vseh pritožbenih razlogov. Predlaga, da pritožbeno sodišče pritožbi ugodi, sklep razveljavi in vrne zadevo prvostopenjskemu sodišču v ponovno odločanje. Sodišču očita, da ni pazilo na ničnost upravnih aktov. Izpodbijana odločba in sklep toženca sta nična, ker ju ni mogoče izvršiti in ker ju je toženec izdal brez zahteve tožeče stranke oz. tožeča stranka pozneje ni izrecno ali molče v to privolila. Stališče toženca, da o lastnosti zavarovanca ne more odločiti, dokler ZZZS ne izvede kontradiktornega postopka (o veljavnosti potrdila A1), ni pravilno. Upravnega postopka ni mogoče prekiniti do rešitve predhodnega vprašanja "Ali je že izdano potrdilo A1 veljavno oz. pravilno?", ker ZZZS odgovora na to vprašanje ne more podati v smislu sprejema meritorne odločitve, saj zakonodaja takšnega postopka ne predvideva. Zakonodaja tožencu, razen v primeru prejema obvestila tujega organa oz. obvestila Inšpektorata RS za delo o obstoju dvoma o opravljanju dejavnosti po izdaji potrdila A1, ne dopušča samovoljnega preverjanja veljavnosti oz. pravilnosti že izdanega potrdila A1. Toženec se je skliceval na materialnopravno nepravilno stališče Delovnega in socialnega sodišča v Ljubljani. Pravna podlaga, na kateri bi toženec lahko prekinil upravni postopek in na ZZZS naslovil predhodno vprašanje glede pravilnosti in veljavnosti potrdila A1, ne obstaja. Posledično prekinitev postopka ni časovno določena, temveč učinkuje kot nedoločna in potencialno trajna zaustavitev odločanja o statusu zavarovanca oz. o zavarovalni podlagi. To pa pomeni neposreden poseg v tožnikovo pravno korist, zaradi česar mora biti sodno varstvo dopuščeno. Toženec mora ugotoviti dejansko stanje na podlagi katere se zavarovanca obvezno vključi v zavarovanje, kar lahko ugotovi brez, da bi moral prekiniti upravni postopek. To izhaja tudi iz obrazložitve sodbe Psp 202/2022. Sklicuje se na sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 111/2016. Za odločitev o obstoju zavarovalne podlage je pomembno le vprašanje, ali je začasno opravljal delo v drugi državi članici EU in ali je to delo opravljal zgolj v eni državi članici EU, torej ali je bil napoten na delo po 12. členu Uredbe (ES) št. 883/2004. Ne pa, ali mu je bilo za opravljanje dela izdano potrdilo A1 oz. ali je le-to veljavno in pravilno. Toženec je kljub zavedanju, da za prekinitev upravnega postopka ne obstaja pravna podlaga, da ZZZS ne more sprejeti pravnomočnega odgovora na predhodno vprašanje in da lahko sam vpogleda v uradne evidence ter pridobi odgovor na sporno vprašanje, nezakonito prekinil upravni postopek. Tožeča stranka ni zatrjevala, da naj bi bila sporna obstoj in veljavnost izdanega potrdila A1, prav tako dvoma v pravilnost oz. veljavnost potrdila A1, ni navajal toženec. Predmet presoje je zgolj ugotavljanje resnične oz. dejanske zavarovalne podlage na podlagi bistveno spremenjenih dejanskih okoliščin. "Predhodno vprašanje" in odgovor nanj za rešitev zahteve za ugotovitev lastnosti zavarovanca nista pomembna oz. relevantna. Odločitev sodišča, da za sodno varstvo ni izpolnjena procesna predpostavka po 63. členu ZDSS-1, temelji na zmotni uporabi materialnega prava, ki je posledica zmotne ugotovitve dejanskega stanja. Določba 63. člena ZDSS-1 dopušča socialni spor tudi, ko je stranka prizadeta v pravnih koristih. V izpodbijani odločbi in sklepu ni pojasnila, kako bi odločitev ZZZS vplivala na ugotavljanje dejanskega stanja. Od ZZZS pa je toženec že prejel odgovor, da ZZZS formalne odločitve na vprašanje toženca ne more sprejeti, ker zakonodaja tega ne omogoča. Toženec upravnega postopka ni nadaljeval, niti ni pojasnil, zakaj ga noče nadaljevati. Vsebinska odločitev, ki jo toženec čaka, ne bo nikdar izdana. S tem, ko prvostopenjsko sodišče v sklepu ni pojasnilo razlogov o odločilnem dejstvu, tj. zakaj toženec z izpodbijanimi upravnimi akti ni posegel v tožnikovo pravno korist, je storilo absolutno bistveno kršitev pravil postopka iz 14. točke drugega odstavka 339. člena ZPP. Če sodišče tožbe ne dopusti, toženec s prekinitvijo postopka povzroči nedoločeno zaustavitev upravnega postopka, brez časovne omejitve in brez učinkovitega pravnega sredstva. Tožeči stranki zoper ravnanje toženca ni zagotovljeno nobeno (drugo) sodno varstvo. Z zavrženjem tožbe je sodišče kršilo pravico tožeče stranke do učinkovitega pravnega sredstva (47. člen Listine EU), saj prekinitev temelji na neobstoječem predhodnem vprašanju in pomeni odvzem pravice do sodnega varstva. Sodišče bi moralo pri razlagi 63. člena ZDSS‑1 upoštevati predvsem teleološko razlago. Toženec je v pouku o pravnem sredstvu dopustil možnost pritožbe zoper procesni sklep. Zavrženje tožbe pomeni kršitev pravice do sodnega varstva (23. in 25. člen Ustave RS) in učinkovitega pravnega sredstva (6. člen EKČP, 47. člen Listine EU). Prekinitev upravnega postopka ima negativni vpliv na materialnopravni položaj tožeče stranke in povzroča negotovost glede statusa zavarovanca ter plačila prispevkov za obvezno socialno zavarovanje. Kot izhaja iz sodbe Sodišča EU C-359/16 je namen potrdila A1 olajšati prosto gibanje delavcev in zagotavljati svobodo opravljanja storitev. Pristojni nosilec države članice EU, ki je izdal potrdilo A1, mora ponovno razmisliti o utemeljenosti izdaje in potrdilo po potrebi odvzeti, če pristojni nosilec države članice EU, v kateri delavec opravlja delo, izrazi dvom glede resničnosti dejstev, na katerih navedeno potrdilo temelji. Toženec ne more samovoljno prekinjati postopkov zaradi dvoma v veljavnost listin, ki jih je pristojni nacionalni organ že potrdil, pristojni nosilec iz Nizozemske pa tudi ni izrazil dvoma o resničnosti dejstev iz potrdila A1. Predlaga, da se pred Sodiščem EU sproži postopek predhodnega odločanja glede dopustnosti zavrženja tožbe v takšnih primerih. Priglaša stroške pritožbe.

3.Pritožba je utemeljena.

4.Pritožbeno sodišče je na podlagi drugega odstavka 350. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP) v zvezi s 366. členom ZPP preizkusilo izpodbijani sklep sodišča prve stopnje v mejah pritožbenih razlogov ter po uradni dolžnosti pazilo na bistvene kršitve določb pravdnega postopka, navedene v drugem odstavku 350. člena ZPP, in na pravilno uporabo materialnega prava. Ugotovilo je, da ni podana zatrjevana kršitev iz 14. točke drugega odstavka 339. člena ZPP, saj je izpodbijano sodbo mogoče preizkusiti. Vendar pa je sodišče prve stopnje kršilo določbo 63. člena Zakona o delovnih in socialnih sodiščih (ZDSS-1) ter tožeči stranki odvzelo pravico do sodnega varstva (23. člen Ustave).

5.Tožeča stranka je pri tožencu vložila predlog, da se za napotenega delavca ugotovi lastnost zavarovanca pokojninskega in invalidskega zavarovanja na podlagi tretjega odstavka 14. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (ZPIZ-2). Toženec je predlog tožeče stranke z dokončno odločbo z dne 13. 11. 2023 v zvezi s prvostopenjsko odločbo z dne 8. 11. 2023 zavrnil. Sodišče prve stopnje je s sodbo VI Ps 1072/2023 z dne 9. 10. 2024 odločbi odpravilo in zadevo vrnilo v ponovno upravno odločanje. V ponovljenem postopku je toženec s sklepom z dne 28. 11. 2024 postopek za ugotovitev lastnosti zavarovanca prekinil do rešitve predhodnega vprašanja. Toženec se je postavil na stališče, da gre v zadevi za predhodno vprašanje, ki ga ne bo sam obravnaval, temveč bo z odločitvijo počakal dokler ga ne reši Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije (ZZZS).1 Pritožbo tožeče stranke zoper navedeni sklep je toženec z dokončno odločbo z dne 23. 6. 2025 zavrnil.

6.Predmet sodne presoje je sklep sodišča prve stopnje o zavrženju tožbe tožeče stranke, s katero izpodbija dokončno odločbo toženca z dne 23. 6. 2025 v zvezi s sklepom z dne 28. 11. 2024. Sodišče prve stopnje je tožbo zavrglo z utemeljitvijo, da izpodbijana dokončna odločba in sklep vsebujeta le procesno odločitev, ki se nanaša na vodenje postopka po Zakonu o splošnem upravnem postopku (ZUP) in ne pomenita dokončne odločitve upravnega organa ter zato ni izpolnjena procesna predpostavka za sodno varstvo.

7.Obstoj zavarovalnega razmerja oziroma lastnost zavarovanca se ugotavlja v skladu z Zakonom o matični evidenci zavarovancev in uživalcev pravic iz obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja (ZMEPIZ-1) in ZPIZ-2, ki ureja obveznost vključitve v obvezno zavarovanje. Za odločanje o pravicah iz obveznega zavarovanja se uporabljajo določbe ZUP, če z ZPIZ-2 ni drugače določeno (11. člen ZPIZ-2).

8.Po prvem odstavku 147. člena ZUP sme organ, ki v teku postopka naleti na vprašanje, ki je predhodnega značaja v razmerju do upravne stvari, o kateri teče postopek, to vprašanje pa je samostojna pravna celota, ki spada v pristojnost sodišča ali drugega organa, vprašanje sam obravnavati or postopek prekiniti, dokler ga ne reši pristojni organ (predhodno vprašanje). Predhodno je torej tisto vprašanje, ki je samo zase samostojna pravna celota2 in zato predstavlja odločilno dejstvo, od katerega je odvisna odločitev v upravnem postopku in kasneje v (morebitnem) socialnem sporu.

9.ZDSS-1 v prvem odstavku 63. člena določa, da kadar se o pravici, obveznosti ali pravni koristi iz sistema socialne varnosti v skladu z zakonom odloča z upravnim aktom, je socialni spor dopusten, če tožeča stranka uveljavlja, da je prizadeta v svojih pravicah ali pravnih koristih zaradi dokončnega upravnega akta ali zaradi tega, ker upravni akt ni bil izdan in ji vročen v zakonitem roku.

10.Utemeljen je pritožbeni očitek, da odločitev sodišča pomeni neposreden poseg v pravno korist tožeče stranke. Po presoji pritožbenega sodišča sklep o prekinitvi postopka3 bistveno vpliva na odločitev upravnega organa o pravici ali pravni koristi pritožnika v smislu 63. člena ZDSS‑1 in prvega odstavka 23. člena Ustave (pravica do sodnega varstva). Tožeča stranka zato izkazuje pravni interes, da sodišče presodi, ali je upravni organ utemeljeno odločil o prekinitvi postopka, ali bi lahko predhodno vprašanje rešil sam, oziroma ali sploh gre za predhodno vprašanje.

11.Zagotovitev sodnega varstva zoper takšno odločitev upravnega organa je nujna in tožeči stranki ni mogoče odreči pravnega interesa za vložitev tožbe v socialnem sporu.4 Stališče, da tožeča stranka izkazuje pravni interes za odločitev o utemeljenosti prekinitve postopka v upravnem postopku je pritožbeno sodišče že zavzelo v zadevi Psp 230/2021.5 Nenazadnje je bila tožeča stranka o možnosti sprožitve socialnega spora poučena v pouku o pravnem sredstvu v dokončni odločbi z dne 23. 6. 2025.

12.Če se zoper sklep o prekinitvi postopka v socialnem sporu stranki odvzame možnost uveljavljanja sodnega varstva, se ta niti ne more sklicevati na pravico do sojenja v razumnem roku (6. člen EKČP), saj do sodnega postopka sploh ne more priti. Sodno varstvo pa ji ni dostopno niti preko tožbe zaradi molka organa, ker v primeru prekinitve postopka rok za izdajo odločbe ne teče (tretji odstavek 153. člena ZUP v zvezi z 222. členom ZUP). Posledično lahko pride do položaja, v katerem o zadevi nikoli ne bo odločeno. Če bi prekinitev postopka trajala nedoločen čas, bi to stranki dejansko onemogočilo učinkovito zavarovati svoje pravice iz socialnega zavarovanja. Z zavrženjem tožbe je zato tožeči stranki dejansko onemogočeno obravnavanje njenega tožbenega zahtevka6 pred sodiščem.

13.Na podlagi navedenega je pritožbeno sodišče pritožbi tožeče stranke ugodilo ter zaradi kršitve 63. člena ZDSS-1, izpodbijani sklep razveljavilo in zadevo vrnilo sodišču prve stopnje v nov postopek (3. točka 365. člena ZPP). V ponovljenem postopku bo moralo sodišče prve stopnje ugotoviti, ali je prekinitev upravnega postopka pravilna in zakonita. Sodišče prve stopnje tožbenega zahtevka namreč še ni meritorno presojalo, zato pritožbeno sodišče o njem ne more odločati prvič. Če bi pritožbeno sodišče vsebinsko odločilo o zadevi bi onemogočilo presojo tožbenega zahtevka na obeh stopnjah sojenja in bi s tem nesorazmerno poseglo v ustavno zagotovljeno pravico do pritožbe.

14.Odločitev o stroških pritožbenega postopka se pridrži za končno odločbo (tretji odstavek 165. člena ZPP).

-------------------------------

1Ki je po Zakonu o čezmejnem izvajanju storitev (ZČmIS-1) pristojni organ za izdajo, razveljavitev ali odpravo potrdila A1 (dokument, ki potrjuje, da se za napotenega delavca med čezmejnim izvajanjem storitve še naprej uporabljajo predpisi o socialni varnosti države članice EU, v kateri ima delodajalec ali tuji delodajalec sedež - 10. točka 3. člena ZČmIS-1).

2Prim. sodbo Psp 202/2022.

3Zoper sklep o prekinitvi upravnega postopka je dopustna posebna pritožba (četrti odstavek 153. člena ZUP).

4Prim. odločbo Ustavnega sodišča Up-619/15-16 z dne 2. 6. 2016.

5V kateri se pritožbeno sodišče sklicuje na sodbo upravnega oddelka Vrhovnega sodišča RS U 290/94-5 dne 16. 11. 1995, ki se nanaša na pravico do denarnega nadomestila med brezposelnostjo, torej na socialno pravico.

6Tožeča stranka s tožbenim zahtevkom uveljavlja odpravo odločbe toženca z dne 23. 6. 2025 in sklepa toženca z dne 28. 11. 2024 ter vrnitev zadeve v ponovno upravno odločanje.