Jedro

V upravnem sporu je zaradi potrebe po učinkovitem sodnem varstvu tožnikov zoper nezakonite upravne akte izvršne veje oblasti pravično dati večji poudarek dolžnosti procesnega vodstva, tudi v zvezi z morebitnimi pomanjkljivostmi podanih dokaznih predlogov. Glede na to, da so že po samem zakonu pooblastila sodišča v zvezi z izvedbo dokazov za pravilno ugotovitev dejanskega stanja v primerjavi s pravdnim postopkom bistveno razširjena (drugi odstavek 20. člena ZUS-17), bi bilo procesno nelogično, da sodišče ob podanih dokaznih predlogih strank ne bi prek procesnega vodstva omogočalo odprave njihovih morebitnih pomanjkljivosti in uspešne izvedbe vseh predlaganih dokazov, ki bi bili dovoljeni, pomembni oziroma primerni za odločitev v zadevi.

Tudi za predlagano zaslišanje velja, kot za vse dokazne predloge, da mora biti predlog substanciran. Nujno je, da se navedejo konkretna pravno pomembna dejstva, o katerih naj bo priča zaslišana. In če stranka v dokaznem predlogu teh ni navedla, je dokazni predlog pomanjkljiv in sodišče mora v okviru materialnega procesnega vodstva poskrbeti za njegovo dopolnitev.

V novem sojenju bo moralo Upravno sodišče ob ponovnem stališču, da dokazni predlog za zaslišanje ni ustrezno substanciran, ob uporabi materialnega procesnega vodstva stranko s tem seznaniti in ji dati možnost za ustrezno odpravo navedene pomanjkljivosti (ali v pripravljalnem postopku ali na glavni obravnavi). Če bo (nadalje) ocenilo, da je dokazni predlogi ustrezno substanciran, pa bo dolžno preveriti, ali je podan dokazni predlogi za zaslišanje ustrezen in utemeljen ali pa ga je treba zavrniti iz zakonsko in ustavno dopustnih razlogov in slednje ustrezno obrazložiti. Če dokaznega predloga ne bo zavrnilo, bo moralo revidentko zaslišati na izvedeni glavni obravnavi.

Izrek

I. Reviziji se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije, Oddelka v Novi Gorici, III U 56/2017-8 z dne 22. 4. 2020, se razveljavi in se zadeva vrne temu sodišču v novo sojenje.

II. Odločitev o stroških postopka se pridrži za končno odločbo.

Obrazložitev

1. Upravno sodišče Republike Slovenije, Oddelek v Novi Gorici (v nadaljevanju Upravno sodišče) je na podlagi 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožničino tožbo zoper odločbo gradbenega inšpektorja Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote Nova Gorica, Inšpekcijske pisarne Ajdovščina, št. 06122-3277/2015-22 z dne 11. 7. 2016, s katero je bilo med drugim tožnici naloženo, da mora takoj ustaviti gradnjo ograje na meji med tam navedenima parcelama ter v roku 60 dni po pravnomočnosti te odločbe to ograjo odstraniti.

2. Iz obrazložitve izpodbijane sodbe izhaja, da med strankama ni sporno, da je obravnavana ograja, ki je povezana s tlemi, objekt v smislu določb Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) ter da tožnica za ograjo ni pridobila gradbenega dovoljenja. Zato je za odločitev bistveno, ali je obravnavano ograjo mogoče opredeliti kot enostavni objekt, za gradnjo katerega gradbenega dovoljenja v skladu s prvim odstavkom 3a. člena ZGO-11 ni treba pridobiti. Upravno sodišče je pritrdilo zaključku, da je tožnica sicer pridobila soglasje občinske uprave, vendar za drugačno oziroma nižjo ograjo, posledično tožnica nima soglasja za izvedeno (višjo) ograjo, in zato te, glede na tretji odstavek 6. člena Uredbe o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje (v nadaljevanju Uredba)2 ni mogoče šteti za enostaven objekt, torej gre za nelegalno gradnjo. Odločilo je brez glavne obravnave in izvajanja dokazov in sicer na podlagi druge alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, saj naj stranki v upravnem sporu ne bi navajali nobenih novih dejstev in dokazov, ki bi bili pomembni za odločitev. Dejstva, ki so pomembna za odločitev, so po presoji Upravnega sodišča bila pravilno ugotovljena že v upravnem postopku na prvi stopnji, tožnica pa bistvenih dejanskih ugotovitev s svojimi navedbami konkretizirano ni uspela izpodbijati. Dokazni predlog za zaslišanje tožnice je po presoji Upravnega sodišča nesubstanciran, saj ni konkretizirala, katera za odločitev pomembna dejstva naj bi se tako dokazovala. V zvezi s tem je Upravno sodišče še pripomnilo, da se do dokaznih predlogov, ki so nesubstancirani ali za odločitev niso pomembni, tudi upravni organ ni dolžan opredeljevati.

3. Vrhovno sodišče je na tožničin predlog s sklepom X DoR 240/2020-3 z dne 20. 1. 2021 dopustilo revizijo glede vprašanja, ali je Upravno sodišče Republike Slovenije v primeru, da ugotovi pomanjkljivosti v substanciranju v tožbi podanih dokaznih predlogov, dolžno pred izdajo sodbe v okviru materialnega procesnega vodstva iz 285. člena Zakona o pravdnem postopku z navedenimi pomanjkljivostmi stranke seznaniti in jim dati možnost za odpravo takih pomanjkljivosti.

4. Zoper pravnomočno sodbo Upravnega sodišča je tožnica (v nadaljevanju revidentka) na podlagi sklepa o dopustitvi revizije vložila revizijo zaradi bistvenih kršitev določb postopka v upravnem sporu. Vrhovnemu sodišču predlaga, da reviziji ugodi in sodbo Upravnega sodišča spremeni tako, da tožbi ugodi ter izpodbijano odločbo odpravi oziroma razveljavi, inšpekcijski postopek zoper revidentko pa ustavi oziroma podredno, da zadevo vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje.

5. Tožena stranka na revizijo ni odgovorila.

**K I. točki izreka**

6. Revizija je utemeljena.

7. Revizijsko sodišče v primeru dopuščene revizije preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (drugi odstavek 371. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Za presojo utemeljenosti revizije so zato relevantne dejanske ugotovitve upravnih organov in upravnega sodišča, ki so povezane s pravnim vprašanjem, glede katerega je bila revizija dopuščena in na katere je Vrhovno sodišče vezano (drugi odstavek 370. člena ZPP). Izven konkretnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena, pa revizija ni dovoljena (tretji odstavek 374. člena ZPP). Zato Vrhovno sodišče ne odgovarja na revizijske navedbe, ki to vprašanje presegajo, kot tudi ne na navedbe, s katerimi se nasprotuje ugotovljenemu dejanskemu stanju (drugi odstavek 85. člena ZUS-1).

8. Revizijsko vprašanje se nanaša na obveznosti materialnega procesnega vodstva iz 285. člena ZPP oziroma obveznosti sodišča, da seznani stranke s pomanjkljivostmi v substanciranju v tožbi predlaganih dokaznih predlogov in jim da možnost, da te pomanjkljivosti odpravijo. Ker Upravno sodišče tega ni storilo, revidentka uveljavlja odstop od sodne prakse Vrhovnega sodišča ter se sklicuje na odločitev Vrhovnega sodišča X Ips 119/2016 z dne 30. 1. 2019. 9. V sodni praksi ni sporno, da mora biti zaradi povezanosti trditvenega in dokaznega bremena dokazni predlog substanciran, kar pomeni, da mora stranka v njem natančno opredeliti, katera relevantna dejanska trditev naj se s predlaganim dokazom ugotovi.3 Ali je substanciranost dokaza pomanjkljiva, je stvar presoje (ocene) sodišča v vsakem konkretnem primeru, z njo pa mora biti stranka seznanjena, da lahko svojo pravico do dokaza uspešno uveljavlja. Substanciranost dokaznih predlogov je namreč po ustaljeni sodni praksi pogoj, da se določen dokaz lahko obravnava. Kot je že pojasnilo Vrhovno sodišče, je zato (tudi) v upravnem sporu treba dati stranki možnost, da se z navedeno pomanjkljivostjo seznani in jo tudi odpravi.4 Temu služi institut materialnega procesnega vodstva (285. člen ZPP), v okviru katerega mora pred sprejetjem dokaznega sklepa upravno sodišče na glavni obravnavi oziroma v pripravljalnem postopku v upravnem sporu (prvi odstavek 45. člena ZUS-1) poskrbeti za razjasnitev navedenih okoliščin. Materialno procesno vodstvo seveda pride najbolj do izraza na naroku za glavno obravnavo, ko sodnik s postavljanjem vprašanj ali na drug primeren način skrbi, da se dopolnijo nepopolne navedbe strank o pomembnih dejstvih, da se ponudijo in dopolnijo dokazila, ki se nanašajo na navedbe strank. In če stranka ne poda vseh navedb, ki jo trditveno in dokazno bremenijo, ima sodišče že načelno dolžnost, da jo v okviru materialnega procesnega vodstva na to pomanjkljivost opozori.5 Sodnik je torej dolžan v okviru materialnega procesnega vodstva s postavljanjem vprašanj spodbuditi stranko, da navede manjkajoča dejstva.6

10. Seveda ima dolžnost materialnega procesnega vodstva tudi svoje meje, saj je omejena s splošnimi načeli pravdnega postopka ter upravnega spora. V upravnem sporu pa je zaradi potrebe po učinkovitem sodnem varstvu tožnikov zoper nezakonite upravne akte izvršne veje oblasti pravično dati večji poudarek dolžnosti procesnega vodstva, tudi v zvezi z morebitnimi pomanjkljivostmi podanih dokaznih predlogov. Glede na to, da so že po samem zakonu pooblastila sodišča v zvezi z izvedbo dokazov za pravilno ugotovitev dejanskega stanja v primerjavi s pravdnim postopkom bistveno razširjena (drugi odstavek 20. člena ZUS-17), bi bilo procesno nelogično, da sodišče ob podanih dokaznih predlogih strank ne bi prek procesnega vodstva omogočalo odprave njihovih morebitnih pomanjkljivosti in uspešne izvedbe vseh predlaganih dokazov, ki bi bili dovoljeni, pomembni oziroma primerni za odločitev v zadevi.8

11. Tudi za predlagano zaslišanje velja, kot za vse dokazne predloge, da mora biti predlog substanciran. Nujno je, da se navedejo konkretna pravno pomembna dejstva, o katerih naj bo priča zaslišana. In če stranka v dokaznem predlogu teh ni navedla, je dokazni predlog pomanjkljiv in sodišče mora v okviru materialnega procesnega vodstva poskrbeti za njegovo dopolnitev.9

12. V obravnavani zadevi je revidentka v tožbi uveljavljala nepopolno in nepravilno ugotovljeno dejansko stanje ter predlagala opravo glavne obravnave in svoje zaslišanje. Upravno sodišče pa je, kot že navedeno, odločilo brez glavne obravnave in izvajanja dokazov in sicer na podlagi druge alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, saj naj stranki v upravnem sporu ne bi navajali nobenih novih dejstev in dokazov, ki bi bili pomembni za odločitev. Dokazni predlog za zaslišanje revidentke pa je bil po presoji Upravnega sodišča nesubstanciran, saj ni konkretizirala, katera za odločitev pomembna dejstva naj bi se tako dokazovala.

13. Glede izjeme iz 2. alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-110, je Vrhovno sodišče že odločilo, da je navedena zakonska določba protiustavna, saj ureja nedopustno izjemo od glavne obravnave. Sodišče je torej ne sme uporabiti kot podlago za opustitev izvedbe glavne obravnave, saj bi s tem nedopustno poseglo v ustavno pravico strank do izvedbe glavne obravnave.11

14. Glede nesubstanciranosti predloga za revidentkino zaslišanje, ker naj ne bi konkretizirala, katera za odločitev pomembna dejstva bi tako dokazovala, pa je že zgoraj pojasnjeno, da materialno procesno vodstvo sega tudi na področje dokazovanja in da je sodišče dolžno opozoriti stranko, če po njegov oceni ni predložila ali (ustrezno) predlagala (ustreznih) dokazov.12

15. Ker je po navedenem Upravno sodišče odločilo brez glavne obravnave v nasprotju z določbami ZUS-1, je podana absolutna bistvena kršitev določb postopka v upravnem sporu po četrtem odstavku 75. člena ZUS-1, ki hkrati pomeni kršitev revidentkine pravice do glavne obravnave iz 22. člena Ustave RS. Odgovor na revizijsko vprašanje je torej pritrdilen.

16. Vrhovno sodišče je glede na obrazloženo reviziji ugodilo, izpodbijano sodbo razveljavilo in zadevo vrnilo v novo sojenje (prvi odstavek 93. člena ZUS-1). V njem bo moralo Upravno sodišče ob ponovnem stališču, da dokazni predlog za zaslišanje ni ustrezno substanciran, ob uporabi materialnega procesnega vodstva stranko s tem seznaniti in ji dati možnost za ustrezno odpravo navedene pomanjkljivosti (ali v pripravljalnem postopku ali na glavni obravnavi). Če bo (nadalje) ocenilo, da je dokazni predlogi ustrezno substanciran, pa bo dolžno preveriti, ali je podan dokazni predlogi za zaslišanje ustrezen in utemeljen ali pa ga je treba zavrniti iz zakonsko in ustavno dopustnih razlogov in slednje ustrezno obrazložiti. Če dokaznega predloga ne bo zavrnilo, bo moralo revidentko zaslišati na izvedeni glavni obravnavi.

**K II. točki izreka**

17. Odločitev o stroških revizijskega postopka se na podlagi tretjega odstavka 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 pridrži za končno odločbo.

**Glasovanje**

18. Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.

1 Ta določa, da se gradnja enostavnega objekta lahko začne brez gradbenega dovoljenja. 2 Ta določa, da se objekti (z prvega in drugega odstavka tega člena, za katere je predpisana pridobitev soglasja v varovalnem pasu ali varovanem območju, štejejo za enostavne objekte samo pod pogojem, da je tako soglasje pridobljeno. 3 Glej npr. sodbo in sklep VSRS II Ips 159/2016 z dne 13. 10. 2016. 4 Glej npr. sklep VSRS X Ips 119/2016 z dne 30. 1. 2019. 5 Glej npr. sodbo VSRS II Ips 163/2012 z dne 17. 1. 2013. 6 O tem N. Betetto v Pravdni postopek, Zakon s komentarjem, 2. knjiga, Založba Uradni list RS, GV Založba, Ljubljana, 2005, str. 582 in nad. 7 Ta določa, da sodišče ni vezano na dokazne predloge strank in lahko izvede vse dokaze, za katere meni, da bodo prispevali k razjasnitvi zadeve in k zakoniti ter pravilni odločitvi. 8 O tem B. Žuber: Materialno procesno vodstvo v upravnem sporu, v B. Žuber (ur.): Glavna obravnava pred upravnim sodnikom, Založba Pravne fakultete, Ljubljana, 2020, str. 119 in nad. 9 O tem J. Zobec v Pravdni postopek, Zakon s komentarjem, 2. knjiga, Založba Uradni list RS, GV Založba, Ljubljana, 2005, str. 456 in nad. 10 Ta določa, da lahko upravno sodišče odloči brez glavne obravnave tudi, če je dejansko stanje med tožnikom in tožencem sporno, vendar stranke navajajo zgolj tista nova dejstva in dokaze, ki jih skladno s tem zakonom sodišče ne more upoštevati (52. člen ZUS-1) ali pa predlagana nova dejstva in dokazi niso pomembni za odločitev. 11 Glej sklep VS RS X Ips 22/2020 z dne 26. 8. 2020 (15. točka obrazložitve). 12 O tem M. Dolenc: Materialno procesno vodstvo in (ali) skrbnost strank in odvetnikov, v Podjetje in delo, 6-7/2008, str. 1568 in nad.