Jedro

Za omejitev gibanja po 2. točki prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 bi morali biti v zakonu opredeljeni kriteriji, po katerih se presoja nevarnost pobega, vendar pa v trenutno veljavnem besedilu ZMZ-1 teh kriterijev ni, zato po presoji sodišča ZMZ-1 ne nudi zadostne pravne podlage za omejevanje gibanja prosilcem za mednarodno zaščito v smislu 1. in 2. odstavka 31. člena Konvencije o statusu beguncev, dokler ne bo ZMZ-1 ustrezno spremenjen.

Omejitev gibanja je po točki (d) tretjega odstavka 8. člena Recepcijske direktive dopustna le, če bi lahko tožena stranka na podlagi predhodno določenih objektivnih meril in predhodne ugotovitve, da je tožnik že imel priložnost vložiti prošnjo za mednarodno zaščito, sklepala na obstoj utemeljene domneve, da je bila navedena prošnja vložena le zaradi zadržanja ali otežitve odločbe o vrnitvi. Zato je navedeni ukrep mogoče izreči le v primeru obstoja objektivnih kriterijev, na podlagi katerih je mogoče sklepati na obstoj navedene utemeljene

Izrek

I. Tožbi se ugodi in se izpodbijani sklep Ministrstva za notranje zadeve št. 2142-1335/2020/3 (1312-09) z dne 23. 7. 2020 odpravi.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

Obrazložitev

1. Ministrstvo za notranje zadeve, sedaj tožena stranka, je z izpodbijanim sklepom tožniku omejila gibanje zaradi ugotovitve dejstev, na katerih temelji prošnja, ki jih brez izrečenega ukrepa ne bi bilo mogoče pridobiti in obstaja utemeljena nevarnost, da bo pobegnil in ker je bilo tožniku že omejeno gibanje zaradi postopka vračanja v skladu z zakonom o tujcih, da bi se izvedel postopek vrnitve ali odstranitve in je mogoče utemeljeno domnevati, da je prošnjo podal samo zato, da bi zadržal ali oviral izvedbo odstranitve, pri čemer je imel možnost zaprositi za mednarodno zaščito (1. točka izreka). Obenem je odločila, da bo tožnik pridržan na prostore Centra za tujce od 22. 7. 2020 od 13.15 ure do prenehanja razlogov, vendar najdlje do 22. 10. 2020 do 13.15 ure, z možnostjo podaljšanja še za en mesec (2. točka izreka).

2. V obrazložitvi ugotavlja, da je bil tožnik dne 25. 6. 2020 ob 18.00 uri strani italijanske policije predan v neformalnem postopku slovenski policiji in zatem nastanjen v Center za tujce zaradi odstranitve iz države, izdana pa mu je bila tudi odločba o vrnitvi. Tožnik je namreč po ugotovitvi tožene stranke na nedovoljen način dne 24. 6. 2020 vstopil na slovensko ozemlje, za tem pa je na enak način vstopil v Italijo. V Center za tujce je bil nastanjen 26. 6. 2020, saj mu je bila dne 26. 6. 2020 izdana odločba o vrnitvi z dne 26. 6. 2020 in odločba o nastanitvi v Centru za tujce, kjer je 29. 6. 2020 podal namero za vložitev prošnje za mednarodno zaščito, ki jo je nato na predpisanem obrazcu vložil 22. 7. 2020. Tedaj je povedal, da je izvorno državo zapustil pred približno 8 meseci zaradi groženj talibanov. Njegovi trije bratje so zaposleni v afganistanski policiji in iz tega razloga so talibani grozili njegovi družini, zato se je tožnik odločil, da zapusti izvorno državo. Pri opisu svoje poti je povedal, da je iz Pakistana odšel v Turčijo in tam ostal 15 dni, nato je odšel v Grčijo in tam ostal mesec dni, zatem je preko Makedonije in Srbije odšel v Bosno in Hercegovino, kjer je ostal 3 mesece in nato preko Hrvaške in Slovenije odšel v Italijo, kjer so ga po nekaj urah prijeli italijanski policisti ter ga 25. 6. 2020 predali slovenskim varnostnim organom, za mednarodno zaščito pa ni še nikoli zaprosil v nobeni drugi državi. Glede osebnih dokumentov je pojasnil, da ima na svojem telefonu fotografijo taskire, ki jo bo poskusil pridobiti tudi v izvirniku.

3. Tako so po oceni tožene stranke izpolnjeni pogoji za omejitev gibanja tožniku na podlagi 2. in 3. alineje 1. odstavka 84. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ-1). V razgovoru o ustni seznanitvi z omejitvijo gibanja je bilo tožniku predočeno, da je podal namero za vložitev prošnje po tem, ko sta mu bili že izdani odločba o nastanitvi v Center za tujce zaradi njegove odstranitve iz države in odločba o vrnitvi in da se mu gibanje omejuje, da se ugotovijo določena dejstva, na katerih temelji prošnja in obstaja nevarnost, da bo pobegnil, saj glede na tožnikova pretekla dejanja in izjave tožena stranka upravičeno dvomi, da bo tožnik počakal, da se ugotovijo vsa dejstva, ki so pomembna za odločitev, zlasti pa da se natančneje opredeli časovni okvir o tem kdaj in koliko časa je prejemal domnevne grožnje in kdaj je prišlo do ključnega dogodka za njegov odhod iz izvorne države. Glede na to, da je tožnik očitno begosumen, saj v času, ko se je prvič nahajal na ozemlju Republike Slovenije ni zaprosil za mednarodno zaščito, ker je bila njegova ciljna država Italija, tožena stranka ocenjuje, da je njegovo pridržanje nujno za ugotavljanje elementov v zvezi z mednarodno zaščito in tega ni mogoče ugotavljati brez sodelovanja tožnika, zato bo potrebno z njim opraviti osebni razgovor, ki je že razpisan za 6. 8. 2020, saj mora tožena stranka preveriti vse okoliščine, ki jih je tožnik navajal, da bo lahko o prošnji meritorno odločila, saj v tem primeru niso izpolnjene zakonske izjeme, zaradi katerih osebnega razgovora ne bi bilo potrebno opraviti. Tožniku pa bo tako omogočeno tudi, da pred sprejetjem odločitve o njegovi prošnji toženi stranki predloži vse relevantne informacije za pravilno določitev odgovorne države v primeru t.i. dublinskega postopka, s čimer so izpolnjeni pogoji iz 2. alineje 1. odstavka 84. člena za omejitve gibanja tožniku.

4. V obrazložitvi se sklicuje na stališča Sodišča EU v sodbi v primerljivi zadevi C-18/16 z dne 14. 9. 2017, da omejitev gibanja omogoča, da prosilec ostane na voljo nacionalnim organom, zlasti zato, da ga ti lahko zaslišijo in da v nadaljevanju prispeva k preprečitvi morebitnega sekundarnega gibanja prosilcev. Glede na to, da je v tožnikovem primeru že tekel postopek za odstranitev iz države in sta mu bili že izdani odločba o vrnitvi z dne 26. 6. 2020 in odločba o namestitvi v Center za tujce Postojna zaradi odstranitve iz države, tožnik pa je zatem šele pozneje dne 29. 6. 2020 izrazil namero in nato 22. 7. 2020 tudi formalno vložil prošnjo za mednarodno zaščito, ki je prekinila postopek odstranitve, tožena stranka po povedanem ugotavlja, da je tožnik prošnjo podal samo zato, da bi zdržal ali oviral izvedbo odstranitve, s čimer je izpolnjen tudi pogoj iz 3. alineje 1. odstavka 84. člena ZMZ-1 za izrek ukrepa omejitve gibanja.

5. Nadalje še pojasnjuje, zakaj v tem primeru ni možen milejši ukrep omejitve gibanja, ker v Azilnem domu omejitev gibanja ne more biti učinkovita, saj zgolj dva varnostnika na celotnem območju Azilnega doma ne moreta zadržati prosilca, ki se odloči, da ne bo spoštoval pridržanja na to območje, Azilni dom pa lahko zapusti tudi pri glavnem vhodu, če se tako odloči, saj mu zgolj dva varnostnika in receptor Azilnega doma tega ne moreta preprečiti. Zato je prepričana, da če bi tožniku ne bilo omejeno gibanje na Center za tujce, bi zelo verjetno zapustil Azilni dom in Slovenijo ter nadaljeval pot do Italije, kamor je bil tudi namenjen, s čimer bi onemogočil odločanje o njegovi prošnji. Pri odločitvi se opira tudi na stališča Vrhovnega sodišča v sodbi I Up 346/2014 z dne 11. 4. 2014. 6. Tožnik zoper izpodbijani sklep vlaga tožbo iz razlogov nepopolno oziroma zmotno ugotovljenega dejanskega stanja, nepravilne uporabe materialnega prava in bistvenih kršitev določb postopka. Toženi stranki očita, da ni zadostno utemeljila sprejete odločitve, češ da se ni opredelila, katere izjave in dejstva oziroma pretekla dejanja tožnika predstavljajo podlago za dvom, da bo tožnik počakal na sprejem njene odločitve o prošnji. Sicer se tožnik strinja s toženo stranko, da se res pričakuje, da bo prosilec zaprosil v prvi varni državi in to v čim krajšem času in da ne bo imel t.i. ciljne države, vendar meno, da zgolj na tej podlagi v tem primeru ni mogoče sklepati na nevarnost pobega. V nadaljevanju tožbe tožnik obširneje opisuje razmere v Centru za tujce in ravnanje hrvaških varnostnih organov s prosilci. Toženi stranki še očita, da je preskopo obrazložila presojo, zakaj je za tožnika primernejši strožji ukrep omejitve gibanja v Centru za tujce Postojna in ne v Azilnem domu in da izpodbijanega sklepa zaradi pomanjkljive obrazložitve ni mogoče preizkusiti. Opozarja tudi na pomanjkljivo zakonsko ureditev tovrstnih ukrepov glede na določila člena 8 (4) Direktive o sprejemu 2013/33/EU iz razloga, ker je slovenski zakonodajalec pomanjkljivo opredelil manj prisilne ukrepe, kot so npr. redno javljanje organom, predložitev finančnega jamstva ali obveznost zadrževanja na določenem mestu. Sodišču predlaga, da izpodbijani sklep odpravi, oziroma podredno, da izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponovni postopek.

7. Hkrati s tožbo vlaga tudi predlog za izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja, ker je ukrep omejitev gibanja na Center za tujce skrajen ukrep, ki pomeni poseg v osebno svobodo tožnika, kar mu povzroča nepopravljivo škodo, saj mu dni brez osebne svobode ne mogel nihče nadomestiti. Sodišču predlaga, naj toženi stranki naloži, da mora takoj po prejemu tega sklepa prenehati izvajati ukrep pridržanja tožniku v Centru za tujce v Postojni.

8. Tožena stranka je po pozivu sodišča na podlagi 38. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) v danem roku predložila predmetne upravne spise in odgovorila na tožbo. Tožena stranka meni, da je izpodbijani sklep zakonit in pravno pravilen iz razlogov, ki jih je navedla v obrazložitvi izpodbijanega sklepa, v katerem se je jasno in zadostno opredelila do vseh okoliščin konkretnega primera, za sprejeto odločitev pa je imela zadostno podlago v citiranih določilih ZMZ-1. Sodišču predlaga, naj tožbo zavrne kot neutemeljeno.

K točki 1:

9. Tožba je utemeljena.

10. V konkretnem primeru je predmet sodne presoje odločitev tožene stranke, ki se je pri izdaji izpodbijanega sklepa oprla na 2. in 3. alinejo 1. odstavka 84. člena ZMZ-1. 11. Iz določila 2. alineje 1. odstavka 84. člena ZMZ-1 izhaja, da lahko prosilcu pristojni organ odredi ukrep obveznega zadrževanja na območje azilnega doma med drugim tudi iz razlogov, da se ugotovijo določena dejstva, na katerih temelji prošnja za mednarodno zaščito, ki jih brez izrečenega ukrepa ne bi bilo mogoče pridobiti, in obstaja utemeljena nevarnost, da bi prosilec pobegnil. Tožena stranka je nevarnost pobega utemeljila s tem, da tožnik, ki je bil enkrat že v Republiki Sloveniji, pred tem pa tudi v Republiki Hrvaški, pa ne v eni ne v drugi državi ni zaprosil za mednarodno zaščito, ker je bil skupaj s celotno skupino, v kateri je potoval, namenjen v Italijo. Četudi je v 31. točki 2. člena ZMZ-1 sicer pojasnjeno, da nevarnost pobega pomeni, da so v posameznem primeru podane okoliščine, na podlagi katerih je mogoče utemeljeno sklepati, da bo oseba pobegnila, vendar je ta definicija po mnenju sodišča preohlapna, ker ni navedeno konkretno, katere so tiste okoliščine, ki kažejo na nevarnost pobega. Enako stališče je že večkrat izrazilo tudi Vrhovno sodišče, ki se je v več revizijskih sodbah (npr. X Ips 1/2019, X Ips 11/2019) že opredelilo do tega, da je že na podlagi enostavne jezikovne razlage mogoče sklepati, da zgolj 31. točka 2. člena ZMZ-1 ne pojasnjuje, katere konkretne okoliščine oziroma objektivni kriteriji morajo biti podani, da bi bilo mogoče utemeljeno sklepati, da bo prosilec za mednarodno zaščito pobegnil. V citiranih sodbah je Vrhovno sodišče tako tolmačenje sicer podalo pri presoji o omejitvah gibanja prosilcem za mednarodno zaščito na podlagi Uredbe Dublin III, vendar gre tudi v konkretnem primeru po presoji sodišča za bistveno primerljivo oziroma identično zadevo. Vrhovno sodišče je namreč v sodbi X Ips 1/2019 navedlo, da eno od podnačel pravne države zahteva, da so predpisi jasni in določni, tako da je mogoče ugotoviti vsebino in namen norme. To velja za vse predpise, zlasti pa je to pomembno pri predpisih, ki vsebujejo pravne norme, ki določajo pravice ali dolžnosti pravnih subjektov. Načelo jasnosti in določnosti predpisov med drugim zahteva, da so norme opredeljene jasno in določno, tako da jih je mogoče izvajati, da ne omogočajo arbitrarnega ravnanja izvršilne veje oblasti ter da nedvoumno in dovolj določno opredeljujejo pravni položaj subjektov, na katere se nanašajo (16. točka). V isti sodbi je Vrhovno sodišče tudi navedlo, da bi se zakonodajalec ob takem zakonskem izhodišču moral ustrezno odzvati in v ZMZ-1 določiti, kateri objektivni kriteriji morajo biti podani za opredelitev obstoja takšne nevarnosti pobega, ki je razlog za pridržanje v skladu z 28. členom Uredbe Dublin III ali se v zvezi s tem sklicevati na drug ustrezen zakon (19. točka). Ker tudi za omejitev gibanja po ZMZ-1 torej enako velja, da bi morali biti v zakonu opredeljeni kriteriji, po katerih se presoja nevarnost pobega, vendar pa v trenutno veljavnem besedilu ZMZ-1 teh kriterijev ni, zato po presoji sodišča ZMZ-1 ne nudi zadostne pravne podlage za omejevanje gibanja prosilcem za mednarodno zaščito v smislu 1. in 2. odstavka 31. člena Konvencije o statusu beguncev (v nadaljevanju Ženevska konvencija o statusu beguncev), dokler ne bo ZMZ-1 ustrezno spremenjen.

12. Po presoji sodišča bi drugačna sistematična metoda razlage ZMZ-1 (torej da morajo biti objektivni kriteriji v zvezi z nevarnostjo pobega podani le v primeru, ko bi bilo gibanje omejeno po peti alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1), bila zato nelogična in v nasprotju s težnjo po preglednosti postopka omejitve gibanja. Glede na umeščenost navedenih norm o omejitvi gibanja v notranjem sistemu zakona, ki mora biti usklajen, je logičen zaključek, da ZMZ-1 ne predvideva različne obravnave navedenega nedoločnega pravnega pojma, torej da bi mu bilo treba dati drugačen pomen po drugi kot po 5. alineji 1. odstavka 84. člena ZMZ-1. Poleg tega načelo jasnosti in določnosti predpisov zahteva, da so norme opredeljene jasno in določno tako, da jih je mogoče izvajati, da ne omogočajo arbitrarnega ravnanja izvršilne veje oblasti ter da nedvoumno in dovolj določno opredeljujejo pravni položaj subjektov, na katere se nanašajo.1

13. Kar pa zadeva uporabo 3. alineje 1. odstavka 84. člena ZMZ-1 sodišče v tej zvezi pojasnjuje enako, kot v sodbi I U 1016/2020 z dne 22. 7. 2020 in I U 1051/2020 z dne 29. 7. 2020, v kateri je izpostavilo sledeče: "Iz tretje alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 pa je razvidno, da lahko pristojni organ odredi ukrep obveznega zadrževanja na območje azilnega doma,2 kadar je prosilcu omejeno gibanje zaradi postopka vračanja v skladu z zakonom, ki ureja vstop, bivanje in zapustitev tujcev v Republiki Sloveniji, da bi se izvedel in izvršil postopek vrnitve ali postopek odstranitve ter je mogoče utemeljeno domnevati, da je prosilec prošnjo podal samo zato, da bi zadržal ali oviral izvedbo odstranitve, pri čemer je imel možnost zaprositi za mednarodno zaščito. Z navedeno določbo ZMZ-1 je torej zakonodajalec ob sklicevanju na Recepcijsko direktivo II uredil pogoje za odreditev omejitve prosilčevega gibanja tudi v primeru, ko je bilo prosilcu pred tem že omejeno gibanje zaradi postopka vračanja in odstranjevanja v skladu z ZTuj-23 in je mogoče utemeljeno domnevati, da je prošnjo za mednarodno zaščito vložil le zato, da bi zadržal ali oviral izvedbo odstranitve, pri čemer je imel možnost zaprositi za mednarodno zaščito. V takih okoliščinah pa je, kot rečeno, omejitev gibanja po presoji sodišča dopustna le, če bi lahko tožena stranka na podlagi predhodno določenih objektivnih meril in predhodne ugotovitve, da je tožnik že imel priložnost vložiti prošnjo za mednarodno zaščito, sklepala na obstoj utemeljene domneve, da je bila navedena prošnja vložena le zaradi zadržanja ali otežitve odločbe o vrnitvi. Zato je navedeni ukrep mogoče izreči le v primeru obstoja objektivnih kriterijev, na podlagi katerih je mogoče sklepati na obstoj navedene utemeljene domneve. Le objektivna merila namreč po presoji sodišča zagotovijo skladnost z načeli nediskriminacije in enakopravnosti obravnavanja prosilcev, ki jim je iz tega razloga omejeno gibanje. Navsezadnje je že iz 15. uvodne izjave Recepcijske direktive II razvidno, da bi bilo treba pridržanje prosilcev uporabljati v skladu z osnovnim načelom, da se osebe ne bi smelo pridržati zgolj zato, ker prosi za mednarodno zaščito, zlasti v skladu z mednarodnimi pravnimi obveznostmi držav članic ter členom 31 Ženevske konvencije. ZMZ-1 pa ni opredelil objektivnih kriterijev, na podlagi katerih bi tožena stranka lahko sklepala na obstoj utemeljene domneve, da je prosilec prošnjo za mednarodno zaščito vložil le zaradi zadržanja ali otežitve odločbe o vrnitvi. Navedeno pravno domnevo namreč opredeljujeta dve bistveni, med seboj povezani sestavini: podlago domneve predstavlja dejstvo, to je zveza med presojo, ali so v konkretni zadevi podane okoliščine iz objektivnih meril in presojo, ali je prosilec že imel možnost vložiti prošnjo za mednarodno zaščito, iz katere Recepcijska direktiva II sklepa na domnevni zaključek - da je bila prošnja vložena le zaradi zadržanja ali otežitve odločbe o vrnitvi. Objektivna merila, ki opredeljujejo obstoj takšne utemeljene domneve pa bi po presoji sodišča morala biti določena v jasni in splošni zavezujoči določbi, ki jo je mogoče nedvoumno izvajati in uporaba katere je predvidljiva. To pomeni, da bi moralo biti pojasnjeno, katere okoliščine na podlagi predhodno določenih meril morajo biti podane, da bi bilo mogoče sklepati na obstoj navedene utemeljene domneve. Iz omenjene 15. uvodne izjave Recepcijske direktive II prav tako izhaja, da se sme prosilce pridržati le v zelo jasno opredeljenih izjemnih okoliščinah, ki jih določa ta direktiva, ter ob upoštevanju načela nujnosti in sorazmernosti tako glede načina kot tudi namena takega pridržanja. Nenazadnje pa je tudi SEU presodilo, da lahko državljan tretje države, ki je zaprosil za mednarodno zaščito, potem ko je bil pridržan na podlagi 15. člena Direktive o vračanju, ostane v pridržanju na podlagi določbe nacionalnega prava, če se po presoji vseh upoštevnih okoliščin posameznega primera izkaže, da je bila ta prošnja vložena samo zato, da se odloži ali onemogoči izvršitev odločbe o vrnitvi, in da je objektivno (poudarek sodišča) nujno ohraniti ukrep pridržanja, zato da se prepreči, da bi se zadevna oseba dokončno izognila vrnitvi.4"

14. Ker je sodišče po povedanem ocenilo, da v konkretnem primeru ni podan razlog za omejitev gibanja ne iz 2. niti iz 3. alineje 1. odstavka 84. člena ZMZ-1 je izpodbijani sklep odpravilo na podlagi 4. točke 1. odstavka 64. člena ZUS-1. Ker je sodišče sklep odpravilo zaradi napačne uporabe materialnega prava, se do preostalih tožbenih navedb ni dodatno še posebej opredeljevalo.

15. Zakonodajalec je z določilom 6. odstavka 84. člena ZMZ-1 naložil sodišču obveznost, da mora po predhodnem ustnem zaslišanju prosilca o tožbi tožnika odločiti v treh delovnih dneh. Sodišče v konkretnem primeru tožnika ni zaslišalo, saj je iz predloga ZMZ-15 razvidno, da je smoter navedenega zaslišanja v občutnem posegu v svobodo prosilca, kar pomeni, da sodišče zaslišanje opravi v korist prosilca. Izvedba naroka z zaslišanjem bi sicer v konkretnem primeru predstavljala tudi kršitev načela ekonomičnosti postopka, saj bi moralo sodišče zaradi zaslišanja tožnika zagotoviti njegovo prisotnost na naroku (iz Centra za tujce v Postojni) ter tožniku postaviti tudi tolmača in na narok povabiti njegovega svetovalca, s tem pa bi nastali tudi nepotrebni stroški postopka. Toženi stranki pa s tem nikakor ni bila kršena pravica do izjave, saj ji je bila v odgovor vročena tožba. V tožbi predlagano zaslišanje tožnika pa ob istočasni prepovedi navajanja novih dejstev in predlaganja novih dokazov, ne more biti samo sebi namen6. K točki 2:

16. Na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne sodne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda.

17. Ker je bilo v obravnavani zadevi s sodbo pravnomočno odločeno o tožbi, niso (več) izpolnjene procesne predpostavke za izdajo začasne odredbe. Zato je sodišče s tem povezano zahtevo zavrglo.

1 Odločba Ustavnega sodišča U-I-155/11 z dne 18. 12. 2013 (28. točka). 2 Ob upoštevanju okoliščin iz drugega odstavka 84. člena ZMZ-1 je navedeni ukrep mogoče odrediti na Center za tujce. 3 ZTuj-2 možnost izreka omejitve gibanja določa v tretjem odstavku 67. člena in v 76. členu. 4 Sodba SEU v zadevi C-534/11, Arslan, 63. točka obrazložitve. 5 Predlog ZMZ-1, EVA 2015-1711-0008, komentar k 84. členu, glej http://imss.dz-rs.si/imis/c347f9d3b1417ff8825e.pdf. 6 Sodba Vrhovnega sodišča RS X Ips 28/2019 z dne 11. 2. 2020, 17. točka obrazložitve.