Jedro

Državno pravobranilstvo je lahko tožnik v upravnem sporu tudi na lastno iniciativo, kadar oceni, da je potrebno zaradi kršitve javnega interesa izpodbijati upravni akt, s katerim je bilo sicer v upravnem postopku dokončno odločeno o pravici oziroma koristi posameznika ali druge osebe. Javni interes je vsebinsko nedoločen pravni pojem. Kot takšen se ugotavlja in presoja v vsakem konkretnem primeru posebej, in sicer v mejah oziroma na podlagi materialnega zakona, ki je podlaga za izpodbijano odločitev.

O upravičenosti do podpore električni energiji odloča Agencija za energijo v upravnem postopku. Pristojno ministrstvo lahko, ko odloča o pritožbi, odločbo Agencije le odpravi, ne more pa je spremeniti oziroma nadomestiti s svojo odločbo. Gre za ureditev, ki je drugačna kot v ZUP in obenem za omejitev, ki se nanaša na stvarno pristojnost organa in ki ima prisilni značaj. Stranke v postopku tako ne morejo predlagati drugačnega načina odločanja, pa tudi organ lahko o pritožbi v primeru, če je upravičena, odloči le tako, da izpodbijano odločbo odpravi. S sklicevanjem na (ne)ekonomičnost takšnega načina postopanja zato stranka z interesom ne more uspeti.

Izrek

I. Tožbi zoper prvi in drugi odstavek izreka odločbe Ministrstva za infrastrukturo in prostor št. 360-143/2014/4-00611169 z dne 10. 6. 2014 se ugodi, odločba v tem delu odpravi in vrne Ministrstvu v ponovni postopek.

II. V ostalem se tožba zavrže. III. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 15 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

1. Ministrstvo za infrastrukturo in prostor je ob odločanju o pritožbi družbe A. d.o.o. z izpodbijano odločbo prvostopno odločbo Agencije za energijo št. 136-05-0208/0242/2013/0070/2014 z dne 14. 4. 2014 v 3. točki izreka odpravilo in odločilo, da nova 3. točka glasi: „Podpora se dodeli za obdobje do vključno december 2028.“, v ostalem pa pritožbo zavrnilo. Zavrnilo je tudi zahtevek A. za vračilo pritožbenih stroškov.

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe sledi, da je prvostopni organ s svojo odločbo odločil, da se za električno energijo, proizvedeno v proizvodni napravi MFE B. proizvajalcu električne energije – družbi A. dodeli podpora kot zagotovljen odkup proizvedene električne energije, dobavljene v javno omrežje iz 1. alinee četrtega odstavka 64.n člena Energetskega zakona (v nadaljevanju EZ) na način in pod pogoji, ki so razvidni iz posameznih točk izreka, pri čemer je v 3. točki izreka odločeno, da se proizvodna naprava uvršča med pretežno nove proizvodne naprave in da se podpora dodeli za obdobje do vključno decembra 2027, ki začne teči z dnem začetka zagotavljanja podpore, določenim v pogodbi o zagotavljanju podpore.

3. Ob upoštevanju določb EZ in Uredbe o podporah električni energiji, proizvedeni iz obnovljivih virov energije (v nadaljevanju Uredba), Ministrstvo kot drugostopni organ ob reševanju pritožbe družbe A. ugotavlja, da v primeru spremembe lastništva proizvodne naprave, do katere je prišlo v konkretnem primeru in zaradi katere je bila izdana nova (izpodbijana) odločba, proizvodna naprava, če okoliščine v zvezi z njo niso spremenjene, nadaljuje „usodo“ po prej veljavni odločbi in da se nova (tj. izpodbijana prvostopna) odločba nanaša le na prejemnika podpore zaradi spremembe lastništva proizvodne naprave. To pa pomeni, da se dodeli podpora za isti čas, kot je bila dodeljena s prvotno odločbo (z dne 23. 7. 2013) in zato je bilo treba spremeniti 3. točko izreka prvostopne odločbe tako, kot sledi iz izreka.

4. V zvezi s pritožbenimi ugovori, ki se nanašajo na višino podpore in na veljavnost Uredbe, oziroma s katerimi se zatrjujejo kršitve Ustave, pa drugostopni organ ugotavlja, da so ugovori neutemeljeni in jih kot takšne obrazloženo zavrne.

5. Tožeča stranka se s takšno odločitvijo ne strinja in predlaga njeno odpravo ter povrnitev stroškov postopka. Toži iz tožbenih razlogov po 1., 2. in 3. točki prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), in sicer kot zastopnik javnega interesa zaradi kršitve zakona v škodo javnega interesa. Kršitev veljavne zakonodaje bi po navedbah v tožbi imela negativne posledice ne le za državni proračun, temveč bi negativno vplivala tudi na položaj države v Evropski uniji ter na morebitno sankcioniranje Slovenije s strani Evropske unije.

6. V tožbi navaja, da je Ministrstvo kot drugostopni organ prekoračilo svoja pooblastila, ko je s svojo odločbo spremenilo odločbo Agencije za energijo kot organa prve stopnje, saj je v četrtem odstavku 84. člena EZ določeno, da ministrstvo ob reševanju pritožbe odločbe prve stopnje ne sme spremeniti, temveč jo lahko le razveljavi in zadevo vrne v ponovno odločanje. Nepravilno pa je odločilo tudi, da je potrebno v primeru prodaje proizvodne naprave, za katero je bila dodeljena državna pomoč, v odločbi, ki glasi na prvega lastnika in s tem prejemnika državne pomoči, zgolj spremeniti ime na novega upravičenca, saj za to ni pravne podlage ne v EZ in ne v uredbah Vlade, kar je sicer po 158. členu Ustave nujen pogoj za poseg v pravnomočno odločbo.

7. Ob sklicevanju na določbe EZ, ki jih je glede na prehodne določbe EZ-1 treba uporabiti v konkretnem primeru, in zadnjo alineo 2. člena Uredbe tožeča stranka poudari, da je do zadevne podpore upravičen proizvajalec, ki izpolnjuje pogoje za dodelitev podpore, to je lastnik ali najemnik oziroma tisti, ki upravlja napravo (16. člen Uredbe). Zakon in Uredba podrobneje predpisujeta pogoje za dodelitev podpore, pri čemer so nekateri pogoji vezani na vlagatelja zahteve in nekateri na samo napravo, s tem da je v tretjem odstavku 16. člena Uredbe izrecno navedeno, da je vlagatelj upravičen do podpore, če izpolnjuje pogoje iz navedenega člena. Agencija mora preveriti tudi, ali gre za novo ali pretežno novo napravo, saj je od tega odvisen čas trajanja podpore ter pri tem upoštevati 14. alineo 2. člena Uredbe, ki določa, kaj se šteje za novo proizvodno napravo. Nikjer v EZ in v EZ-1 pa ni podlage za to, da bi Agencija ob spremembi lastništva naprave že izdano in pravnomočno odločbo zgolj spremenila, tako da bi zamenjala upravičenca in pri tem ne bi preverjala, ali izpolnjuje pogoje iz Uredbe. Edino zakonsko pooblastilo Agenciji za poseg v pravnomočno odločbo je vsebovano v drugem odstavku 64.o člena, ki pa se na takšen primer ne nanaša. Tožena stranka je torej kot organ druge stopnje zavzela napačno stališče glede spremembe imena, obenem pa je s svojo odločitvijo – s spremembo odločbe Agencije prekoračila svoja pooblastila, saj na podlagi četrtega odstavka 84. člena EZ odločbe Agencije ne sme spremeniti, temveč jo lahko le razveljavi in vrne zadevo v ponovno odločanje. Pravila za delovanje Centra za podpore, na katera se sklicuje Ministrstvo v svoji odločbi, so lahko zgolj usmeritve in navodilo prejemniku podpore in ne morejo biti podlaga za spremembo upravne odločbe, v katero je mogoče poseči le na način in po postopku, določenem v zakonu. V EZ ni določbe, ki bi bila podlaga za spremembo pravnomočnih odločb o dodelitvi podpore, ki jih je Agencija izdala v upravnem postopku. Četrti odstavek 84. člena EZ kot specialni predpis nadomešča določbe ZUP v zvezi z odločanjem organa druge stopnje o pritožbi. Po mnenju tožeče stranke je Ministrstvo s tem, ko je spremenilo odločbo prve stopnje, prekoračilo svoja pooblastila in s tem kršilo pravila procesnega prava. S tem ko je nepravilno uporabilo 64.o člen EZ in Uredbo, pa je nepravilno uporabilo materialni predpis, pri tem pa kršilo tudi 158. člen Ustave. Pri tem tožeča stranka še opozarja na vse večje število prenosov lastništva na proizvodnih napravah, kar kaže, da gre pri prenosih lahko le za fiktivne prodaje zaradi izogibanja plačilu davkov in poravnavi obveznosti do upnikov.

8. Tožena stranka je na poziv sodišča posredovala upravne spise, na tožbo pa ni odgovorila.

9. Družba A. kot stranka z interesom v odgovoru na tožbo prereka navedbe tožeče stranke glede aktivne legitimacije in po vsebini. V zvezi z zatrjevano aktivno legitimacijo navaja, da tožeča stranka ne pojasni, s čim izpodbijana odločba negativno vpliva na državni proračun. Ob sklicevanju na določbe EZ in EZ-1 poudari, da so se sredstva za podporo zbirala izključno s prispevki odjemalcev električne energije oziroma s prodajo električne energije in je zato argumentacija tožeče stranke v tej zvezi napačna. Neutemeljena je tudi domneva sankcioniranja RS s strani EU, če pa že bo do sankcij prišlo, bodo le-te izrečene zaradi ukinitve podpor in zakonskih omejitev v zvezi z obnovljivimi viri energije ter zaradi nespoštovanja direktiv oziroma določb EZ. Kar vse po mnenju stranke z interesom pomeni, da tožeča stranka ni dokazala, da deluje v javnem interesu in da zato nima aktivne legitimacije za tožbo, zaradi česar bi bilo potrebno tožbo zavreči. 10. V zvezi z zatrjevano kršitvijo procesnega prava navaja, da po določbah 84. člena EZ pristojno ministrstvo res lahko pri odločanju o pritožbi odločbo prve stopnje le odpravi, ne more pa je spremeniti oziroma nadomestiti s svojo. Vendar pa meni, da je glede na določbe ZUP kršitev navedenih določb mogoče šteti za relativno in bo zato sodišče moralo ugotavljati, ali je odločba kljub kršitvi pravil postopka pravilna in zakonita. V vsakem primeru pa meni, da je v konkretnem primeru odločitev v skladu z načelom ekonomičnosti, saj bi v primeru odprave odločbe Agencija morala ponovno odločati o zadevi, čemur bi (lahko) sledila ponovna pritožba. Takšen način odločanja bi stranki z interesom povzročal izgubo prihodkov. Zato meni, da kršitev 84. člena EZ ob pravilni uporabi materialnega prava ne sme povzročiti odprave odločbe.

11. Glede uporabe materialnega prava pa stranka z interesom meni, da je izpodbijana odločba v 2. točki izreka pravilna in zakonita. Prvotni upravičenec (družba C. d.d.) do podpore je stranki z interesom prodal elektrarno MFE B. Zaradi prodaje ni bila izdana nova deklaracija, temveč je Agencija na hrbtni strani prvotne deklaracije ugotovila, da se spremeni glede proizvajalca. Odločbo, izdano prvotnemu proizvajalcu, je Agencija razveljavila z dnem 18. 3. 2014 in nato do 14. 4. 2014 odločala o pravici do podpore stranke z interesom. Pridobljene pravice, na katere se sklicuje že v pritožbi, so pravice, ki jih je pridobila proizvodna naprava s tem, ko je bila prvič priklopljena na distribucijsko omrežje, to je 20. 12. 2012 ter nato sledila vsem tehničnim zahtevam in ko so bile sklenjene ustrezne pogodbe z distributerjem električne energije. Ob pravilnem branju Uredbe se podpora dodeljuje proizvodni napravi, ki izpolnjuje pogoje, izplačuje pa njenemu imetniku. Že pridobljene pravice imetnika bi se lahko utesnile ob upoštevanju četrtega in petega odstavka 9. člena Uredbe, ne morejo biti pa navedene določbe razlog za ponovno presojanje starosti elektrarne, ki je bila zgolj prodana, medtem ko njene lastnosti ostajajo enake. Zato ni podlage za to, da se ponovno presoja starost naprave, to pa pomeni, da je prvostopna odločba nezakonita in brez pravne podlage. Stranka z interesom se v nadaljevanju sklicuje še na Pravila za delovanje Centra za podpore kot veljaven podzakonski predpis, sprejet na podlagi 24. člena EZ ter pripominja, da odločba o podpori, izdana prvotnemu lastniku, še ni pravnomočna. Za povsem neprimeren pa šteje komentar tožeče stranke glede velikega števila prodaj proizvodnih naprav ter poudari, da takšne presoje ne morejo biti predmet upravnega spora.

12. Tožeča stranka v odgovoru prereka navedbe stranke z interesom ter vztraja pri aktivni legitimaciji ter tožbenih navedbah in predlogih. V zvezi z legitimacijo za tožbo poudari, da se sredstva za podpore zagotavljajo z javnimi dajatvami, ki jih plačujejo vsi odjemalci in je tako javni interes in s tem legitimacija tožeče stranke za tožbo izkazana. V zvezi s kršitvijo pravil postopka je mnenja, da je kršitev procesne določbe EZ tako huda, da je nujno potrebno zadevo vrniti organu druge stopnje v ponovno odločanje. Še zlasti, ker je po mnenju tožeče stranke pri odločanju prišlo tudi do napačne uporabe materialnega prava in je izpodbijana odločba nepravilna tudi po vsebini. Glede uporabe materialnega prava pa tožeča stranka prav tako vztraja, da ga je tožena stranka uporabila napačno ter prereka navedbe stranke z interesom v odgovoru na tožbo.

13. Stranka z interesom v prvi pripravljalni vlogi nasprotuje navedbam tožeče stranke glede aktivne legitimacije ter meni, da jih spreminja in da kljub temu ostajajo povsem pavšalne. Zato vztraja, da tožeča stranka legitimacije za tožbo ni izkazala. Tudi v ostalem vztraja pri navedbah v odgovoru na tožbo. Tako vztraja, da je kršitev postopka relativne narave ter da je zato treba ugotoviti, ali je vplivala na pravilnost in zakonitost odločbe. V vsebinskem pogledu pa vztraja, da se podpora dodeli proizvodni napravi, ki ji je bila podeljena deklaracija in ki izpolnjuje s podzakonskimi predpisi določene tehnične pogoje, kot to sledi iz prvega odstavka 9. člena in 16. člena Uredbe ter sedmega odstavka 44.n člena EZ.

14. Tožeča stranka v odgovoru vztraja pri dosedanjih navedbah in predlogih.

15. Svoja stališča in predloge ponavlja stranka z interesom tudi v drugi pripravljalni vlogi. Poleg tega sodišču predloži odločbo Agencije z dne 19. 8. 2013, ki je bila izdana na podlagi 64.o člena EZ in iz katere je razvidno, da je Agencija v prvotni odločbi o podpori spremenila samo imetnika proizvodne naprave, ter izpostavlja, da je Agencija na takšen način odločala v vseh primerih spremembe lastništva vse do uveljavitve EZ-1. Tudi tožeča stranka se je v postopku I U 1899/2014 v vlogi z dne 18. 12. 2014 izrekla, da po določbah EZ drugače, kot je razvidno iz te odločbe, ni bilo mogoče odločiti. Zato ni jasno, zakaj nasprotuje istovrstnemu odločanju v konkretnem primeru.

16. Tožeča stranka v odgovoru prereka navedbe tožeče stranke v drugi pripravljalni vlogi in se sklicuje na dosedanje navedbe in predloge, pri katerih vztraja.

K I. točki izreka

17. Tožba zoper prvi in drugi odstavek izreka izpodbijane odločbe je utemeljena.

18. Po določbah tretjega odstavka 17. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) je tožnik lahko tudi zastopnik javnega interesa v primerih, ki jih določa ta zakon. Zastopnik javnega interesa v upravnem sporu je po določbah prvega odstavka 18. člena ZUS-1 državno pravobranilstvo. Kdaj tožbo lahko vloži, ni izrecno določeno. Je pa v drugem odstavku istega člena določeno, kdaj oziroma v kateri zadevi jo mora vložiti. Kar po že zavzetem stališču tega sodišča ter po obrazložitvi k predlogu spremembe zakona (ZUS-1A) pomeni, da je pravobranilstvo lahko tožnik tudi na lastno iniciativo, kadar oceni, da je potrebno zaradi kršitve javnega interesa izpodbijati upravni akt, s katerim je bilo sicer v upravnem postopku dokončno odločeno o pravici oziroma koristi posameznika ali druge osebe.

19. Javni interes je vsebinsko nedoločen pravni pojem. Kot takšen se ugotavlja in presoja v vsakem konkretnem primeru posebej, in sicer v mejah oziroma na podlagi materialnega zakona, ki je podlaga za izpodbijano odločitev. V konkretnem primeru se s tožbo izpodbija odločba, ki temelji na določbah EZ in Uredbe. Podlaga za presojo so torej določbe EZ, konkretno tiste o dodeljevanju podpor proizvodnji električne energije iz obnovljivih virov energije, ki jih vsebuje podpoglavje d) Podpore proizvodnji električne energije iz obnovljivih virov energije in v soproizvodnji z visokim izkoristkom (členi od 64.n do 64.s EZ) in s katerimi se določajo pogoji in način za dodeljevanje za to namenjenih sredstev ter obenem določa tudi vir teh sredstev kot prispevek posameznikov (končnih odjemalcev električne energije) in s tem kot javna dajatev. V javnem interesu je torej, glede na njihov namen, tako dodeljevanje teh sredstev kot tudi (z ozirom na vir) njihova poraba in ki mora zato v celoti slediti zakonskim določbam. Oziroma - drugače povedano – kršitev zakona, ki se zatrjuje v tožbi in po kateri naj bi bila v konkretnem primeru sredstva podpore (za določeno obdobje) stranki z interesom dodeljena neupravičeno, je, kot utemeljeno navaja tožeča stranka, nedvomno v škodo javnega interesa, saj gre v takšnem primeru za dodelitev podpore, ki z ozirom na zakonske pogoje ne služi zastavljenim ciljem, in obenem za neupravičeno uporabo sredstev, zbranih z obveznim prispevkom, in s tem za nedopusten poseg v javna sredstva. Zato tožba s strani tožeče stranke kot zastopnika javnega interesa ni neupravičena in zato stranka z interesom z ugovorom, da tožeča stranka za tožbo nima aktivne legitimacije, ne more uspeti.

20. Po določbah 64.o člena EZ o upravičenosti do podpore odloča Agencija za energijo v upravnem postopku. O pritožbi zoper odločbo Agencije odloča ministrstvo, pristojno za energijo (tretji odstavek istega člena). Vsebinsko enako določbo glede pristojnosti Agencije vsebuje tudi XI. poglavje EZ, v katerem se urejata organizacija in pristojnost Agencije za energijo. Tudi v 84. členu EZ je namreč določeno, da Agencija odloča v posamičnih zadevah v upravnem postopku. Medtem ko se odločanje ministrstva kot pritožbenega organa v tem poglavju omejuje. Tako je v četrtem odstavku 84. člena EZ določeno, da lahko pristojno ministrstvo, ko odloča o pritožbi, odločbo Agencije le odpravi, ne more pa je spremeniti oziroma nadomestiti s svojo odločbo. Po navedbah predlagatelja zakona o spremembah in dopolnitvah Energetskega zakona (EZ-A, EPA 1196-III), s katerimi je bila uvedena navedena omejitev, gre za ureditev, ki sledi uskladitvi procesnih določb EZ z Zakonom o javnih agencijah ter s tem povezanemu zagotavljanju funkcionalne neodvisnosti Agencije za energijo. Gre torej za ureditev, ki je drugačna kot v ZUP in obenem za omejitev, ki se nanaša na stvarno pristojnost organa in ki ima prisilni značaj (ius cogens). To pa pomeni, da stranke v postopku ne morejo predlagati drugačnega načina odločanja, pa tudi organ lahko o pritožbi v primeru, če spozna, da je upravičena, odloči le tako, da izpodbijano odločbo odpravi. S sklicevanjem na (ne)ekonomičnost takšnega načina postopanja zato stranka z interesom ne more uspeti. To pa obenem pomeni, da je v konkretnem primeru s tem, ko je Ministrstvo odločbo prve stopnje v 3. točki izreka odpravilo in jo nadomestilo z novim besedilom, ravnalo v nasprotju z zakonom ter na ta način bistveno kršilo pravila postopka. Kršitev pravil postopka pa je že sama po sebi, ne da bi se bilo potrebno spuščati v vsebinsko presojo izpodbijane odločitve, razlog za to, da se tožbi na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 ugodi in izpodbijana odločba v tem delu odpravi ter vrne Ministrstvu, da ponovno odloči. K II. točki izreka

21. V ostalem delu, to je v delu, v katerem se pritožba zavrne, je izpodbijana odločba (ob neizpodbijani odločbi Agencije) akt, ki ga ni dopustno izpodbijati s tožbo. Čim pa je tako, je bilo potrebno tožbo zoper zavrnilni del izpodbijane odločbe na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavreči. K III. točki izreka

22. Odločitev o stroških temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 in prvem odstavku 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07, 107/13).

23. Sodišče v zadevi odločilo brez glavne obravnave na podlagi 1. alinee drugega odstavka 59. člena ZUS-1.