Jedro

Tako iz 157. člena Ustave kot iz 1. člena ZUS-1 izhaja, da je upravni spor predviden v primeru posamičnih oblastvenih aktov in dejanj, ki se vzpostavijo in neposredno učinkujejo v posameznem primeru v razmerju do konkretno določene ali določljive osebe. Zato je pri aktu iz četrtega odstavka 5. člena ZUS-1, če naj bi urejal posamična razmerja, pomembno, da mora biti ciljni krog oseb v predpisu določen z lastnostjo, zaradi katere se te osebe razlikujejo od drugih subjektov, in so zaradi nje v položaju, da se določba predpisa nanaša samo nanje. Povedano drugače: za presojo, ali obravnavani Odlok ureja posamična razmerja z učinkom upravnega akta, je treba ugotoviti, ali posamezna norma tega akta neposredno vpliva na pravni položaj določene osebe, torej ali sprememba posamičnega javnopravnega razmerja (omejitev, izguba pravice itd.) nastopi neposredno na njeni podlagi in le enkratno, v konkretnem življenjskem primeru. Navedeno pa samo po sebi vključuje tudi presojo, ali norma zadeva določene osebe posamično (individualno), torej ali učinkuje zgolj na določen krog oseb. Eden od pokazateljev, da gre za navedene učinke, je, da za nastop take spremembe ni treba izdati upravne odločbe (zoper katero ima prizadeta oseba samostojno sodno varstvo).

Tožba po 4. členu ZUS-1 zagotavlja sodno varstvo v primeru že izvršenih dejanj, to je storitev ali opustitev, s katerimi so organi posegli ali še posegajo (v primeru trajajočih dejanj) v človekove pravice in temeljne svoboščine. Subsidiarnega upravnega spora tako ni mogoče voditi zaradi hipotetičnih, še neizvršenih primerov nezakonitih dejanj oblastnih organov.

Izrek

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka je dolžna v roku 15 dni od vročitve tega sklepa drugotoženi stranki povrniti stroške tega postopka v višini 466,65 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po poteku izpolnitvenega roka do plačila.

Obrazložitev

1. Sodišče prve stopnje je na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožbo, vloženo zoper Odlok o načinu izpolnitve pogoja prebolevnosti, cepljenja in testiranja za zajezitev širjenja okužb z virusom SARS-CoV-2 (Ur. l. RS, št. 142/21, v nadaljevanju Odlok) in zaradi dejanja, s katerim naj bi drugotoženka (srednja strokovna šola) posegla v tožnikove človekove pravice in temeljne svoboščine. Tožnik je v tožbi predlagal dvoje: ugotovitev, da je 11. člen Odloka nezakonit in da krši njegove ustavne pravice iz 2., 14., 18., 22., 34., 35., 56. in 57. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava), zaradi česar naj se ta določba odpravi, ter ugotovitev, da je zahteva drugotoženke po nošenju maske ves čas zadrževanja v šoli in pri pouku nezakonita in nedopustno posega v njegove ustavne pravice iz 2., 14., 18., 22., 34., 35., 56. in 57. člena Ustave. Zaradi zavrženja tožbe je sodišče zavrglo tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe, v kateri je bilo predlagano zadržanje izvajanja sporne določbe Odloka do pravnomočne odločitve o zadevi ter naložitev drugotoženki, da tožniku dopusti obiskovanje šole in pouka brez nošenja maske.

2. V obrazložitvi sklepa je sodišče prve stopnje glede izpodbijanega Odloka navedlo, da tožnik zahteva ugotovitev nezakonitosti člena Odloka, tj. presojo abstraktnega splošnega akta. Tega pa ima na podlagi 21. člena Zakona o ustavnem sodišču (ZUstS) možnost izpodbijati pred Ustavnim sodiščem. V zvezi z dejanjem drugotoženke pa je sodišče navedlo, da njeno delovanje ne z vidika splošne opredelitve njenih nalog po Zakonu o poklicnem in strokovnem izobraževanju (ZPSI-1), niti z vidika ravnanja v konkretnem primeru ne ustreza značilnostim oblastvenega delovanja, saj tožniku ni naložila nobene javnopravne obveznosti, pač pa je bilo njeno dejanje naslovljeno na vse dijake, brez predvidenih pravnih posledic in opredelitve s tem povezanega nadzora.

3. Tožnik (v nadaljevanju pritožnik) je zoper navedeni sklep vložil pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Zatrjuje zmotnost stališča, da Odlok ne predstavlja konkretnega in posamičnega akta, saj določba 11. člena Odloka, ki vsebuje konkretno in jasno zapoved, na podlagi katere ni dovoljeno obiskovanje pouka brez uporabe maske, učinkuje nanj neposredno in grobo posega v njegove ustavne pravice. S tem je postavljen v povsem enak položaj, kot če bi mu bil odrejen ukrep po Zakonu o nalezljivih boleznih (v nadaljevanju ZNB), le da zoper Odlok nima prav nobenega pravnega varstva. Sodišču očita, da izpodbijani sklep ni obrazložen, in navaja, da ni utemeljenega razloga, da se mu sodno varstvo odkloni samo zato, ker Odlok naslavlja večje število oseb, saj je omenjeno dejstvo le posledica očitne zlorabe pooblastil Vlade Republike Slovenije (v nadaljevanju Vlada), ki ukrepe, ki bi morali imeti zakonsko podlago, določa s podzakonskimi akti, in ukrepe, ki bi morali biti izdani kot posamični akti, izdaja v obliki splošnega predpisa. Zatrjuje, da je stališče sodišča, da bi bilo v njegove ustavne pravice poseženo šele v primeru izdane prekrškovne ali inšpekcijske odločbe, nesprejemljivo, saj mu je zapovedano nošenje maske praktično od začetka izvajanja teh ukrepov, brez maske pa mu je prepovedano obiskovati pouk neposredno na podlagi določb Odloka, poleg tega je pravno varstvo v prekrškovnih, inšpekcijskih in drugih postopkih lahko namenjeno le varstvu glede že izrečenih ukrepov in odpravi že nastalih posledic in škode, ne pa varstvu pred posegi v ustavne pravice, kar se lahko doseže le v postopku po 4. členu ZUS-1. Po mnenju pritožnika, dejstvo, da Odlok neposredno in konkretno posega v njegove ustavne pravice, nazorno prikazuje tudi sama posledica, saj mu je brez uporabe maske vstop v šolo fizično onemogočen, če pa masko odstrani med poukom, je lahko odstranjen iz šole. Nasprotuje tudi stališču, da mu je pravno varstvo zagotovljeno v postopku pred Ustavnim sodiščem. Navedeno sodišče namreč ni redno sodišče, zato je le upravno sodišče tisto, ki v okviru svojih pristojnosti sploh lahko prepreči takšne ponavljajoče, neustavne, nezakonite in samovoljne posege v pravice posameznikov. V zvezi z zavrženjem tožbe v delu, ki se nanaša na presojo dejanja drugotoženke, pritožnik navaja, da je bilo njeno ravnanje oblastvene narave, saj mu je prepovedala vstop v šolo in celo obiskovanje pouka brez maske, pri tem pa mu ni izdala posebne odločbe, čeprav bi jo morala. Pojasnjuje, da je vodstvo šole celo izrecno zaprosil, da mu izreče ukrep in izda sklep o prepovedi prisotnosti pri pouku, vendar pa je bil s strani vodstva šole deležen le šikaniranja in zasmehovanja. Predlaga, naj Vrhovno sodišče pritožbi ugodi in izpodbijani sklep spremeni tako, da ugodi njegovemu zahtevku, podrejeno, naj sklep v izpodbijanem delu razveljavi in vrne v nov postopek. Zahteva povračilo stroškov pritožbenega postopka.

4. Prvotoženka na pritožbo ni odgovorila.

5. Drugotoženka je vložila odgovor na pritožbo, v katerem predlaga, naj Vrhovno sodišče pritožbo zavrne. Zahteva tudi povračilo stroškov pritožbenega postopka.

6. Pritožba ni utemeljena.

7. Ne drži pritožnikova trditev, da se sodišče prve stopnje v izpodbijanem sklepu ni opredelilo do njegovih trditev o tem, da Odlok predstavlja konkreten in posamičen akt. Iz 15. točke izpodbijanega sklepa namreč izhaja obrazložitev, da je pritožnik celo sam navajal, da določba 11. člena Odloka prepoveduje obiskovanje pouka vsem učencem, ki ne nosijo maske, ter da v tožbi ni navedena nobena okoliščina, na podlagi katere bi bilo mogoče sklepati, da se ta določba nanaša le na določen krog oseb, ki mu zaradi konkretnih okoliščin pripada pritožnik. Navedlo pa je tudi, da ni zatrjevano in izkazano, da se samo osebam iz tega kroga v konkretnem primeru spreminja pravni položaj (t. j., da neposredno učinkuje samo na njih, ne pa tudi na druge). Sodišče je torej pojasnilo, zakaj Odlok ni posamični akt. Te argumente sodišča je pritožnik očitno prepoznal, saj jim v pritožbi tudi vsebinsko obrazloženo nasprotuje s tem, ko navaja, da že sama določba 11. člena Odloka, ki vsebuje konkretno in jasno zapoved, na podlagi katere ni dovoljeno obiskovanje pouka brez uporabe maske, učinkuje nanj neposredno in grobo posega v njegove ustavne pravice. Te navedbe v povezavi z ostalimi, do katerih se Vrhovno sodišče opredeljuje v nadaljevanju, očitno kažejo, da preizkus odločitve ni bil onemogočen, zato je očitek premalo obrazložene sodne odločbe iz 14. točke drugega odstavka 339. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) neutemeljen.

8. Pritožnik trdi, da je Vlada namesto s posamičnimi akti, ki bi bili izdani po določbah ZNB, kar z Odlokom zapovedala nošenje maske, posledično pa prepovedala obiskovanje šole brez maske določenemu krogu oseb, t. j. dijakom srednje šole.

9. Glede teh navedb Vrhovno sodišče najprej izpostavlja, da pritožnik z njimi utemeljuje tožbeno podlago iz četrtega odstavka 5. člena ZUS-1. Na podlagi te določbe sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti aktov organov, izdanih v obliki predpisa, kolikor urejajo posamična razmerja. Pogoj, da določba ureja posamična razmerja, pa pomeni, da mora imeti določba v predpisu pravno naravo upravnega akta iz 2. člena ZUS-1, ki je javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi osebe. S tem ko ureja posamično (konkretno) razmerje, določba predpisa neposredno posega v pravni položaj osebe. V ta namen zato ni treba izdati posebnega upravnega akta.1

10. Ker je v navedenih primerih sodno varstvo zagotovljeno v upravnem sporu iz četrtega odstavka 5. člena ZUS-1, v obravnavani zadevi pa ni sporno, da je izpodbijana določba del Odloka, ki je bil izdan kot predpis, se pritožnik neutemeljeno sklicuje na podlago tožbe v 4. členu ZUS-1. Upravni spor po tej določbi je namreč dopusten le, če zakonodajalec za nek primer ni predvidel drugega sodnega varstva.2 Vrhovno sodišče zato s tem povezane pritožbene navedbe zavrača kot neutemeljene.

11. Tako iz 157. člena Ustave kot iz 1. člena ZUS-1 izhaja, da je upravni spor predviden v primeru posamičnih oblastvenih aktov in dejanj, ki se vzpostavijo in neposredno učinkujejo v posameznem primeru v razmerju do konkretno določene ali določljive osebe. Zato je pri aktu iz četrtega odstavka 5. člena ZUS-1, če naj bi urejal posamična razmerja, pomembno, da mora biti ciljni krog oseb v predpisu določen z lastnostjo, zaradi katere se te osebe razlikujejo od drugih subjektov, in so zaradi nje v položaju, da se določba predpisa nanaša samo nanje.3 Povedano drugače: za presojo, ali obravnavani Odlok ureja posamična razmerja z učinkom upravnega akta, je treba ugotoviti, ali posamezna norma tega akta neposredno vpliva na pravni položaj določene osebe, torej ali sprememba posamičnega javnopravnega razmerja (omejitev, izguba pravice itd.) nastopi neposredno na njeni podlagi in le enkratno, v konkretnem življenjskem primeru. Navedeno pa samo po sebi vključuje tudi presojo, ali norma zadeva določene osebe posamično (individualno), torej ali učinkuje zgolj na določen krog oseb. Eden od pokazateljev, da gre za navedene učinke, je, da za nastop take spremembe ni treba izdati upravne odločbe (zoper katero ima prizadeta oseba samostojno sodno varstvo).4

12. Po presoji Vrhovnega sodišča sporna določba 11. člena Odloka ne ureja pritožnikovega pravnega razmerja, saj ne drži, da bi Odlok prav njemu prepovedoval obiskovanje pouka brez nošenja maske.

13. Odlok v 11. členu določa, da je uporaba zaščitne maske obvezna pri gibanju in zadrževanju v vseh zaprtih javnih krajih oziroma prostorih (prvi odstavek) ter pri gibanju in zadrževanju na odprtih javnih krajih oziroma prostorih, če ni mogoče zagotoviti medosebne razdalje najmanj 1,5 metra in v osebnih vozilih (drugi odstavek). Pri tem v četrtem odstavku navedenega člena kot zaprt javni kraj oziroma prostor Odlok opredeljuje javni prostor, ki ga pokriva streha in ima zaprto več kot polovico površine pripadajočih sten oziroma stranic (ne glede na vrsto uporabljenega materiala) in ne glede na to, ali je objekt stalen ali začasen, pri čemer okna in vrata štejejo kot del zaprte površine, ter tudi vse oblike javnega potniškega prometa in žičniške naprave za prevoz oseb v zaprtih kabinah.

14. Iz navedene določbe izhaja, da Odlok z zapovedjo nošenja zaščitnih mask naslavlja vse fizične osebe, ki se gibljejo oziroma zadržujejo v zaprtih javnih prostorih. Ne velja torej samo za dijake srednjih šol, kar kot pomembno izpostavlja pritožnik in s to okoliščino – ker je tudi sam dijak – utemeljuje, da ima 11. člen Odloka značaj upravnega akta. Celo če bi obveznost nošenja mask bila določena samo za dijake, bi se nanašala na kateregakoli dijaka katerekoli šole v Republiki Sloveniji. Tudi v tem primeru bi bili naslovniki predpisa določeni splošno, saj v taki opredelitvi ni nobene specifične lastnosti, ki bi navzven zagotavljala prepoznavnost pritožnika kot povsem konkretno določene osebe, torej na način, ki je lasten upravnim aktom, v katerih se naslovnika konkretizira (individualizira) npr. z imenom in priimkom.5 Pritožbeno razumevanje "točno določenega kroga oseb" je torej zmotno, saj uporaba splošnih pojmov (dijak, trgovec, potnik, družbenik v gospodarski družbi ...) tega kroga ne vzpostavlja, ampak določa brezimen (nedoločen) krog, to je množico dijakov, potnikov... Na ta način določba Odloka ureja tudi nedoločeno število bodočih primerov, ne pa pritožnikovega konkretnega življenjskega primera.

15. Glede na navedeno so neutemeljene pritožbene navedbe, katerih bistvo je, da sporna določba Odloka ni predpis zato, ker s prepovedjo obiskovanja pouka brez maske zadeva pritožnika kot konkretno opredeljenega naslovnika. Ker je torej Odlok tudi v izpodbijanem delu 11. člena podzakonski predpis, je za presojo njegove ustavnosti in zakonitosti pristojno Ustavno sodišče v skladu s tretjo alinejo prvega odstavka 160. člena Ustave, na kar je pri odločanju vezano tudi Vrhovno sodišče (125. člen Ustave). Zato se ne opredeljuje do navedb v pritožbi o neučinkovitosti takega sodnega varstva.

16. Vrhovno sodišče pritrjuje stališču sodišča prve stopnje, da drugotoženka v konkretnem primeru z zahtevo po nošenju maske ves čas zadrževanja v šoli (torej tudi pri pouku) ni delovala oblastveno. Njeno izražanje zahteve po nošenju mask je sicer res posledica v Odloku določene zapovedi, ki pa po učinkih ne presega narave opozorila oziroma obvestila o tem, kaj 11. člena Odloka zahteva od naslovnikov. Nenazadnje tudi sam pritožnik ugotavlja, da že Odlok onemogoča obiskovanje šole brez mask, v tožbi pa tudi ni trdil, da bi šola zaradi odklonitve spoštovanja obveznosti proti njemu uporabila kakršnekoli ukrepe (npr. vzgojne ukrepe, prepoved prisotnosti pri pouku). Opisoval je le, kaj vse se lahko zgodi (grožnja z disciplinskim in inšpekcijskim postopkom; da mu bo z neposrednim dejanjem šole fizično onemogočena prisotnost v šoli; da mu zaradi kršitve obveznosti ne bo izdana nobena odločba), s čimer je zatrjeval grozečo nevarnost, ne pa njene uresničitve. Le slednjemu je namenjena tožba po 4. členu ZUS-1, ki zagotavlja sodno varstvo v primeru že izvršenih dejanj, to je storitev ali opustitev, s katerimi so organi posegli ali še posegajo (v primeru trajajočih dejanj) v človekove pravice in temeljne svoboščine. Subsidiarnega upravnega spora tako ni mogoče voditi zaradi hipotetičnih, še neizvršenih primerov nezakonitih dejanj oblastnih organov.6 Na navedeno kaže tudi tretji odstavek 30. člena ZUS-1, ki določa vsebino tožbe, če se z njo zahteva ugotovitev, da je bilo z dejanjem nezakonito poseženo v človekove pravice ali temeljne svoboščine tožnika oziroma se zahteva prepoved izvrševanja posamičnega dejanja, s katerim se posega v človekove pravice in temeljne svoboščine tožnika. V tem primeru je treba namreč v tožbi navesti dejanje ter kje in kdaj je bilo storjeno.7

17. Pritožnik sicer v pritožbi še navaja, da je ravnanje drugotoženke oblastvene narave, ker mu je zaradi nenošenja maske prepovedala vstop šolo in obiskovanje pouka, pri čemer pa mu ni izdala posebne odločbe, čeprav bi jo morala, ter da je bil potem, ko je med poukom odstranil masko, že dvakrat napoten na razgovor k vodstvu šole in nato zaprošen, da nadene masko, ali pa zapusti šolo. Vendar te navedbe za odločitev o pritožbi niso bistvene. Ne samo da gre za neupoštevne nove navedbe, saj lahko pritožnik po prvem odstavku 74. člena ZUS-1 v pritožbi navaja nova dejstva in dokaze le, če izkaže za verjetno, da jih brez svoje krivde ni mogel navesti oziroma predložiti do konca glavne obravnave, če je postopek tekel brez glavne obravnave, pa do konca postopka (v upravnem sporu) na prvi stopnji. Pritožnik pa v pritožbi niti ne navaja, še manj pa dokazuje, da omenjenega brez svoje krivde na prvi stopnji ni mogel uveljavljati. Poleg tega pritožnik s temi navedbami zatrjuje druga dejanja šole in ne ravnanja, v zvezi s katerim je postavil tožbeni predlog (da naj se ugotovi nezakonitost zahteve šole po nošenju maske). Ob tem Vrhovno sodišče glede navedbe, da šola pritožniku ni hotela izdati odločbe o prepovedi obiskovanja pouka – ne da bi se pri tem spuščalo v presojo, ali taka obveznost šole obstoji v smislu odločanja v upravni zadevi –, dodaja, da se sodno varstvo zaradi opustitve izdaje upravnega akta zagotavlja s tožbo zaradi molka organa pod pogoji iz 28. člena ZUS-1, kar ponovno izključuje tožbo po 4. členu istega zakona.

18. Glede na navedeno in ker ostale navedbe za odločitev o zavrženju tožbe niso pomembne, je Vrhovno sodišče pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo (76. člen v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1).

19. Odločitev o stroških pritožbenega postopka, ki jih je priglasila drugotoženka, temelji na prvem odstavku 154. člena in prvem odstavku 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1. Odmerjeni so skladno z Odvetniško tarifo (OT), upoštevaje, da gre za neocenljivo zadevo, in sicer v višini: 625 točk za odgovor na pritožbo (4. točka tar. št. 30 OT) in 2 % materialnih stroškov v višini 12,5 točk (11. člen OT), skupaj 637,5 točk oziroma 382,50 EUR, vse povečano za 22 % DDV v znesku 84,15 EUR, kar skupaj znaša 466,65 EUR. Vrhovno sodišče ni priznalo priglašene nagrade za posvet s stranko ter za študij zadeve in pregled listin, saj ne gre za samostojni storitvi, ampak sta del priprave odgovora na pritožbo in kot taki zajeti v priznani nagradi za sestavo odgovora na pritožbo.8 Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika, OZ). Ob tem Vrhovno sodišče pojasnjuje, da ni presojalo nestrinjanja drugotoženke z odločitvijo v 3. točki izreka izpodbijanega sklepa (da vsaka stranka trpi svoje stroške postopka), saj za to v pritožbi, ki jo je vložil le tožnik, ni imelo podlage.

1 Tako Vrhovno sodišče v sklepu I Up 61/2021 z dne 9. 6. 2021, 13. točka obrazložitve. 2 V skladu s prvim odstavkom 4. člena ZUS-1 sodišče v upravnem sporu odloča tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. 3 Tako Vrhovno sodišče v I Up 61/2021, 15. točka. 4 Sklep I Up 9/2018, 9. točka obrazložitve. Vrhovno sodišče v navedenem sklepu izpostavlja še t. i. Plaumannov test (ta zajema tudi presojo neposrednosti) iz zadeve 25/62, Plaumann proti Komisiji Evropske gospodarske skupnosti (ECLI:EU:C:1963:17). V njej je Sodišče Evropske unije odločilo, da "osebe, ki niso naslovniki odločbe, lahko trdijo, da jih odločba zadeva posamično samo, če nanje učinkuje zaradi nekaterih lastnosti, ki so njihova posebnost, ali na podlagi okoliščin, ki jih ločijo od vseh drugih oseb in jih na podlagi tega posamično določajo na podoben način kot tiste, na katere je odločba naslovljena" 5 Mogoči so tudi drugi načini individualizacije. Glej odločbo Ustavnega sodišča U-I-86/04 z dne 22. 5. 2005, v kateri je presodilo, da izpodbijani občinski odlok o začasnem ukrepu za zavarovanje urejanje prostora, izdan na podlagi ZUreP-1, ureja posamična razmerja in je posamični akt, ker na določenih zemljiščih ureja konkretne prepovedi, ki se vpišejo v zemljiško knjigo v breme lastnikov teh zemljišč. Prepovedi so dolžni spoštovati vsi naslovniki tega akta, ki poimensko sicer niso določeni, a jih je mogoče ugotoviti. V tem delu ima zato ta akt naravo generalne odločbe. 6 Glej npr. sklepe Vrhovnega sodišča I Up 7/2016 z dne 5. 7. 2016, I Uv 1/2019 z dne 6. 5. 2019 in I Up 41/2021 z dne 8. 7. 2021. 7 Tako Vrhovno sodišče v sklepu I Up 61/2021 z dne 9. 6. 2021. 8 V tem smislu Vrhovno sodišče npr. v odločbah II Ips 160/2018 z dne 20. 6. 2019, X Ips 33/2019 z dne 20. 5. 2020, II Ips 57/2019 z dne 5. 6. 2020, X Ips 343/2017 z dne 2. 9. 2020.