Jedro

Določba prvega odstavka 74. člena ZUS-1 je uporabljiva tudi za postopek s predlogom za izdajo začasne odredbe, pri čemer iz navedb v pritožbi v povezavi z navedbami v odgovoru tožene stranke izhaja pojasnilo o upravičenem navajanju novot šele v pritožbenem postopku.

Sodišče prve stopnje mora tudi v postopku odločanja o začasni odredbi strankam zagotoviti ustrezno materialno procesno vodstvo po 285. členu ZPP (ta je kot institut tudi vsebina 45. člena ZUS-1). Bistveno je, da se predlagatelju začasne odredbe omogoči, da s svojimi navedbami in dokazi ustrezno vsebinsko napolni nedoločen pravni pojem težko popravljive škode iz 32. člena ZUS-1, če sodišče meni, da te zakonske zahteve ni izpolnil. Le tako je predlagatelju lahko razpoznavno, kdaj je zadostil zahtevam sodišča za to, da lahko to opravi meritorno presojo in vsebinsko odloči o utemeljenosti ali neutemeljenosti podanega predloga za izdajo začasne odredbe.

Izrek

I.Pritožbi se ugodi, sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 102/2026-7 z dne 27. 2. 2026 se spremeni tako, da se predlogu za izdajo začasne odredbe ugodi in se izvršitev odločbe Finančne uprave Republike Slovenije, št. DT 429-1304/2023-10 z dne 16. 5. 2023, odloži do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu.

II.Odločitev o stroških se pridrži za končno odločbo.

Obrazložitev

1.Tožnica je vložila tožbo zoper odločbo Finančne uprave RS, Finančnega urada Brežice, št. DT 429-1304/2023-10 z dne 16. 5. 2023. Navedeni organ je s to odločbo tožnici, ki je gospodarska družba, naložil, da v 30 dneh vrne pomoč v višini 2.673,36 EUR, dano v obliki povračila nadomestila plač delavcem na začasnem čakanju na delo za obdobje marec-maj 2020, in pomoč v višini 1.401,44 EUR, dano v obliki oprostitve plačila prispevkov za isto obdobje. Tožnica je po vložitvi tožbe sodišču predlagala, naj izda začasno odredbo, s katero bo do pravnomočne odločitve v upravnem sporu zadržalo učinkovanje izpodbijane odločbe.

2.Sodišče prve stopnje je navedeno zahtevo zavrnilo. Odločitev temelji na 32. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) in presoji, da tožnica ni izkazala težko popravljive škode, ki naj bi ji nastala z izvršitvijo izpodbijane odločbe. Njene navedbe o nastanku take škode so splošne in nekonkretizirane, zanje pa tudi ni predložila nobenih dokazov.

3.Zoper ta sklep je tožnica (v nadaljevanju pritožnica) vložila pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbi ugodi ter izpodbijani sklep razveljavi in izda začasno odredbo, podredno, naj zadevo vrne v ponovni postopek sodišču prve stopnje. Zahteva povračilo stroškov pritožbenega postopka.

4.Po prejemu pritožbe v obravnavo je Vrhovno sodišče ugotovilo, da sodišče prve stopnje te v nasprotju s prvim odstavkom 344. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi z 22. členom ZUS-1 ni poslalo toženi stranki v odgovor, zato je to storilo Vrhovno sodišče.

5.Tožena stranka v odgovoru na pritožbo navaja, da v celoti prereka pritožničine navedbe in da vztraja pri razlogih, ki jih je navedla že v odgovoru na predlog za izdajo začasne odredbe. Izpostavlja, da so konkretizacija škode in s tem v zvezi predloženi dokazi pritožbene novote ter da se o njih ni mogla izreči v postopku pred sodiščem prve stopnje. Predlaga zavrnitev pritožbe.

K I. točki izreka

6.Pritožba je utemeljena.

7.Na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 sodišče na predlog odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožeči stranki prizadela težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank.

8.ZUS-1 v navedeni določbi daje pooblastilo sodišču za izdajo začasne odredbe, s katero lahko na zahtevo tožeče stranke do pravnomočnosti poseže v pravno učinkovanje oziroma izvrševanje izdanega upravnega akta z naloženo obveznostjo zavezancu na način, da zadrži njegovo izvrševanje. Iz navedene določbe tudi izhaja, da je odložitveno začasno odredbo mogoče izdati le na podlagi presoje, da bi v nasprotnem primeru tožeči stranki lahko nastala težko popravljiva škoda že v času trajanja upravnega spora.

9.Zakon ne določa, kakšno škodo je v smislu navedene zakonske določbe mogoče šteti za težko popravljivo. Gre za pravni standard, katerega vsebino je treba ugotoviti v vsakem konkretnem primeru posebej. Iz ustaljene sodne prakse Vrhovnega sodišča, povezane s plačilom davčnih obveznosti (ker gre za denarne obveznosti, je ta praksa uporabljiva tudi v obravnavanem primeru zahtevanega vračila denarnih sredstev), izhaja, da je v primeru uspeha v upravnem sporu v teh zadevah možno pridobiti vrnjena sredstva iz proračuna države (oziroma lokalnih skupnosti) in da je zaradi tega težko popravljiva škoda lahko predvsem tista, ki bi za tožečo stranko nastopila zaradi (takojšnjega) plačila te obveznosti (torej ko gre za bistven poseg v njeno poslovanje).1 Še natančneje, težko popravljivost škode na tem področju je mogoče utemeljevati (predvsem) s posledicami, ki tožečo stranko prizadenejo zato, ker nima denarnih sredstev, ki bi jih potrebovala za plačilo nepravnomočno naložene davčne obveznosti. Te posledice so lahko na primer težko popravljive, če bi zaradi prisilne izvršitve davčne obveznosti iz izpodbijane odločbe bilo poseženo v sredstva tožeče stranke, ki jih ta potrebuje za izpolnjevanje svojih zakonskih obveznostih oziroma v sredstva, potrebna za uresničevanje drugih bistvenih vidikov strankinega življenja in dela. Tako lahko za težko popravljivo posledico v smislu zakona šteje tudi okoliščina, da bi morala tožeča stranka za pridobitev denarnih sredstev za plačilo obveznosti poseči v svoje siceršnje premoženje, ki ga nujno potrebuje za svoje delo, ali pa bi v to premoženje morala poseči na način, ki bi ji sam po sebi povzročil težko popravljivo škodo (na primer da bi morala za pridobitev finančnih sredstev odsvojiti nepremičnine ali drugo premoženje, ki ga ne bi bilo mogoče ponovno pridobiti, ali zgolj z veliko izgubo ali visokimi stroški).2 Za pravne osebe oziroma gospodarske subjekte je težka popravljivost škode podana npr. tudi s tem, da ne more uresničiti svojih poslovnih načrtov oziroma izpolniti že dogovorjenih pogodbenih obveznosti, kar pomembno posega v njeno poslovanje (npr. nabava osnovnih in obratovalnih sredstev, plačilo surovin, novih investicij).3 Pravilna uporaba navedene zakonske določbe tako terja, da je pravno upoštevna tudi materialna škoda, ki bi tožniku nastala kot posledica izvršitve naložene obveznosti, pri čemer bo težko popravljiva tudi v primeru, ko kljub uspehu v upravnem sporu ne bo mogoče doseči (ali pa le z nesorazmernimi težavami) vzpostavitve prejšnjega stanja.

10.Iz izpodbijanega sklepa izhaja, da obravnavana zahteva za začasno odredbo ni bila zavrnjena, ker sodišče v predlogu zatrjevanih okoliščin ni moglo povezati s težko popravljivo škodo kot posledico plačila naložene obveznosti, pač pa zaradi pomanjkljivih in ne dovolj konkretiziranih navedb, s katerimi je pritožnica utemeljevala to škodo. Njene navedbe so bile torej relevantne, za tako sklepanje pa daje podlago že očitek sodišča prve stopnje pritožnici, da za zatrjevane posledice ni predložila nobenih dokazov. S tem je izrazilo, da v predlogu izpostavljene okoliščine šteje za upoštevne in pomembne, zato bi jih tožnica morala dokazati, a dokazov ni predlagala.

11.Sodišče prve stopnje je torej v pritožničini trditveni podlagi ugotovilo pomanjkljivosti, ki pa ne presegajo očitka, da pritožničine navedbe (še) niso zadostne za napolnitev zakonskega dejanskega stanu. Ker sodišče tudi ni ugotovilo, da je ta pomanjkljivost neodpravljiva, in ker poleg tega v pritožbenem postopku ni sporno, da pritožnica svojih navedb ni konkretizirala že pred sprejemom izpodbijane odločitve, je vprašanje le, ali je za to imela možnost. Glede tega je na podlagi navedb v pritožbi razvidno, da pritožnica z njimi dopolnjuje svoje navedbe iz predloga in zanje prilaga dokaze, ker je prvostopenjsko sodišče stališče o pomanjkljivem, nekonkretiziranem in nedokazanem nastanku težko popravljive škode navedlo šele v izpodbijanem sklepu. Tudi iz navedb tožene stranke ne izhaja nasprotno, saj ta v odgovoru na pritožbo opozarja le, da gre za pritožbene novote. Ne trdi pa, da bi lahko pritožnica že na prvi stopnji podrobneje pojasnila nastanek težko popravljive škode in da so zato te navedbe v pritožbi prepozne in nedovoljene. Ob tem Vrhovno sodišče dodaja, da okoliščine prekluzije niso razvidne niti na podlagi podatkov predloženega spisa. Sodišče prve stopnje je namreč sprejelo izpodbijani zavrnilni sklep le na podlagi pritožničine pisne vloge s predlogom za začasno odredbo in takoj po prejemu odgovora tožene stranke, v katerem je ta nasprotovala izdaji začasne odredbe primarno zaradi nekonkretizirane težko popravljive škode in opustitve dokaznih predlogov. Ker je pritožnica ta odgovor prejela šele skupaj z izpodbijanim sklepom, pomeni, da se na nosilno stališče za odločitev ni mogla odzvati prej kot v pritožbi.

12.Glede na navedeno v pritožbi zatrjevanih dejstev in predlaganih dokazov ni mogoče šteti za nedovoljene pritožbene novote v smislu prvega odstavka 74. člena ZUS-1, po katerem sme pritožnik navajati nova dejstva in dokaze le, če izkaže za verjetno, da jih brez svoje krivde ni mogel navesti oziroma predložiti do konca glavne obravnave, če je postopek tekel brez glavne obravnave, pa do konca postopka na prvi stopnji. Ta določba je uporabljiva tudi za postopek s predlogom za izdajo začasne odredbe, pri čemer iz navedb v pritožbi v povezavi z navedbami v odgovoru tožene stranke izhaja pojasnilo o upravičenem navajanju novot šele v pritožbenem postopku. Vrhovno sodišče pri tem ponovno opozarja na svoja stališča, ki v tej zadevi niso bila upoštevana, in sicer da mora sodišče prve stopnje tudi v postopku odločanja o začasni odredbi strankam zagotoviti ustrezno materialno procesno vodstvo po 285. členu ZPP4 (ta je kot institut tudi vsebina 45. člena ZUS-1). Bistveno je, da se predlagatelju začasne odredbe omogoči, da s svojimi navedbami in dokazi ustrezno vsebinsko napolni nedoločen pravni pojem težko popravljive škode iz 32. člena ZUS-1, če sodišče meni, da te zakonske zahteve ni izpolnil. Le tako je predlagatelju lahko razpoznavno, kdaj je zadostil zahtevam sodišča za to, da lahko to opravi meritorno presojo in vsebinsko odloči o utemeljenosti ali neutemeljenosti podanega predloga za izdajo začasne odredbe.5

13.Navedbe v pritožbi so torej dovoljene in ker v njej navedena dejstva med strankama tudi niso sporna, jih je Vrhovno sodišče upoštevalo pri odločanju o pritožbi v okviru primarnega pritožbenega predloga. S tem je odpravilo procesno kršitev, storjeno v postopku na prvi stopnji, in dopolnilo postopek.

14.Pritožnica je predlog za izdajo začasne odredbe utemeljevala z navedbami, da gre za malo gostinsko podjetje, da terjani znesek (2.673,36 EUR) predstavlja zanjo veliko finančno breme, da teh denarnih sredstev nima, da je podjetje pravkar okrevalo po zaprtju lokala in zato takojšnje plačilo pomeni, da bi moralo zapreti lokal ter odpustiti zaposlene, prisilna likvidacija oziroma prodaja opreme pa bi pomenila težko popravljivo škodo v smislu sodne prakse ter da bi bila le stežka popravljiva tudi izguba tržne pozicije, ki bi jo povzročilo zaprtje lokala. V pritožbi je to dodatno pojasnila z opisom poslovanja oziroma z navedbami, da je družba že v letu 2019 poslovala z izgubo, ki se je v letu 2020, ko je družba prejela sporno pomoč, še povečala. Leta 2021 je družba izgubo zmanjšala, vendar zgolj zaradi vložka kapitala s strani preostalega družbenika, ki je družbo dokapitaliziral. Od leta 2022 do leta 2024 se poslovanje ni izboljšalo, tako da družba od leta 2025 ne opravlja več gostinske dejavnosti, saj se je ta izkazala za finančno nevzdržno, gostinski lokal pa je bil dan v najem. Izvršitev izpodbijane odločbe bi tako povzročila insolventnost in potrebo po likvidaciji družbe, saj sporni znesek ob upoštevanju trajnih izgub in akumuliranih dolgov predstavlja znatno breme za družbo. Za vse navedeno je priložila bilance stanja in izkaze poslovnih izidov od leta 2020 do leta 2024 (priloge A5-A10), s katerimi je Vrhovno sodišče seznanilo tudi toženo stranko.

15.Za odločitev v zadevi je bistveno, da tožena stranka pritožničinih trditev o okoliščinah, ki jih je navedla v predlogu za začasno odredbo, na prvi stopnji po vsebini argumentirano ni prerekala, ampak je navajala le, kot navedeno, da so nezadostne in premalo konkretne. Tem in nadaljnjim pritožbenim navedbam vsebinsko ni nasprotovala niti v odgovoru na pritožbo in ni določno utemeljevala, da so pritožničine navedbe o stanju njenega poslovanja in finančnega stanja ter o verjetnih posledicah takojšnjega plačila obveznosti za obstoj gospodarske družbe neresnične, za kar bi predlagala svoje dokaze. Vrhovno sodišče zato navedena dejstva šteje za priznana (214. člen ZPP), med drugim, da pritožnica ne razpolaga s potrebnimi denarnimi sredstvi za plačilo in da to za njo predstavlja veliko (trenutno nepremostljivo) finančno breme, ki ogroža njen nadaljnji obstoj. Družba namreč že več let posluje z negativnim izidom, zato bi plačilo naloženega zneska še poglobilo dolgotrajne likvidnostne težave in povzročilo insolventnost ter posledično prenehanje poslovanja. Prav tako ni sporno, da bi zaradi plačila dolga bila prisiljena v prodajo opreme, kar bi pomenilo, da dejavnosti v lokalu ne bi bilo mogoče več opravljati (niti z najemnikom). Vse navedeno po presoji Vrhovnega sodišča predstavlja bistven poseg v pritožničino poslovanje, kar po naravi stvari predstavlja težko popravljivo škodo v smislu 32. člena ZUS-1. Drugačno stališče v izpodbijanem sklepu zato pomeni zmotno uporabo materialnega prava.

16.Če je težko popravljiva škoda izkazana, mora sodišče pred izdajo začasne odredbe v skladu z načelom sorazmernosti presoditi še prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank. Kot izhaja iz ustaljene sodne prakse Vrhovnega sodišča, je sklepanje o tem, ali bi izdana začasna odredba nesorazmerno posegla v navedene koristi, možno le na podlagi tehtanja interesov vseh strank postopka.6 Dejstva, ki lahko utemeljijo prevladujoč javni interes oziroma prizadetost koristi, ki bi bila nesorazmerno prizadeta z izdajo začasne odredbe, morajo utemeljiti tožena stranka in prizadete stranke upravnega spora.7

17.V obravnavani zadevi stranka z interesom ne sodeluje, zato v njeno korist ne more biti poseženo. Prav tako ni razvidno, da bi zaradi začasnega zadržanja izvršitve izpodbijane upravne odločbe bila lahko nesorazmerno prizadeta javna korist. Toženka namreč v odgovoru na predlagano začasno odredbo ni navedla okoliščin (npr. v zvezi s kasneje močno oteženim ali celo onemogočenim poplačilom naložene obveznosti),8

ki bi kazale na nujnost, da se izpodbijana odločba izvrši že pred pravnomočnostjo odločitve o njeni zakonitosti, in ni oporekala navedbi v predlogu za začasno odredbo, da lahko svojo terjatev iz odločbe zavaruje z vknjižbo zastavne pravice. Sklicevanje tožene stranke na javni interes države za pobiranje davkov pa v okviru tehtanja prizadetosti interesov obeh strank upravnega spora ne zadošča, saj s temi navedbami utemeljuje javni interes za zakonsko ureditev, ki je bila podlaga za izdajo izpodbijane odločbe, ne pa, da bo z odložitvijo njenih učinkov za določen čas nesorazmerno poseženo v javno korist.

18.Pritožnica je torej izkazala, da bi ji s takojšnjo izvršitvijo izpodbijane odločbe lahko nastala nastala škoda, ki bo težko popravljiva, medtem ko tožena stranka ni uspela v tem, da bo z začasnim zadržanjem prisilne izvršitve nesorazmerno prizadeta javna korist. Vrhovno sodišče je zato pritožbi ugodilo in izpodbijani sklep spremenilo (3. točka tretjega odstavka 80. člena v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1) tako, da je izdalo predlagano začasno odredbo.

K II. točki izreka

19.Stroški začasne odredbe so del stroškov celotnega postopka, zato je Vrhovno sodišče odločilo, kot izhaja iz izreka tega sklepa (prvi odstavek 151. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

-------------------------------

1Sklep I Up 215/2024 z dne 2. 9. 2024, 13. točka.

2Sklep Vrhovnega sodišča I Up 96/2022, z dne 8. 6. 2022, 16. točka obrazložitve.

3Sklep I Up 109/2022 z dne 8. 6. 2022, 13. točka.

4V skladu s to določbo predsednik senata postavlja vprašanja in skrbi na drug primeren način, da se pred obravnavo ali med njo navedejo vsa odločilna dejstva, da se dopolnijo nepopolne navedbe strank o pomembnih dejstvih, da se ponudijo ali dopolnijo dokazila, ki se nanašajo na navedbe strank, in sploh da se dajo vsa potrebna pojasnila, da se ugotovita sporno dejansko stanje in sporno pravno razmerje, ki sta pomembni za odločbo.

5Sklep Vrhovnega sodišča I Up 96/2022, 12. točka obrazložitve.

6Glej na primer sklep Vrhovnega sodišča I Up 109/2022 z dne 8. 6. 2022, 18. točka obrazložitve, in tam navedena sodna praksa.

7Prav tam, 19. točka obrazložitve.

8To navaja Vrhovno sodišče kot primer za davčno obveznost v 14. točki sklepa I Up 247/2021 z dne 23. 12. 2021.

9Prim. prav tam, 9. točka.