Jedro

Toženka v izpodbijanem aktu ni izkazala spremenjenih okoliščin glede na ugotovljena dejstva in pravno posledico, ki izvirajo iz sodbe ESČP v zadevi M.S.S. proti Grčiji in Belgiji z dne 21. 1. 2011, iz katere izhaja, da obstajajo v postopkih obravnavanja prošenj za mednarodno zaščito v Grčiji takšne sistemske pomanjkljivosti in tveganje, da bi bili prosilci vrnjeni v izvorno državo brez vsebinskega obravnavanja njihovih prošenj in brez učinkovitega pravnega sredstva, da bi vrnitev prosilca v Grčijo pomenila kršitev 13. člena v zvezi z 3. členom EKČP ter da bi zaradi okoliščin bivanja prosilcev za mednarodno zaščito v Grčiji njihova vrnitev na podlagi pravil EU o določanju pristojne države pomenila kršitev pravice iz 3. člena EKČP. Ker tudi Upravnemu sodišču ni znano, da bi prišlo do sprememb v sistemskih pomanjkljivosti azilnih postopkov v Grčiji, je izkazana težko popravljiva škoda iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1 v zvezi z 3. in 13. členom EKČP. Takšna škoda je po ustaljeni sodni praksi v tovrstnih primerih izkazana tudi v zvezi z ustavno pravico do učinkovitega sodnega varstva; če namreč sodišče ne bi zadržalo izvršitve izpodbijanega akta in bi bil tožnik odstranjen iz države, njegova pravica do učinkovitega sodnega varstva in pravnega sredstva ne bi imela nobenega smisla.

Izrek

I. Tožbi se ugodi in se izpodbijani akt št. 2142-53/2014/6 (1313-05) z dne 13. 5. 2014 odpravi in se zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

II. Zahtevi za izdajo začasne odredbe se ugodi in se zadrži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne sodne odločbe v tem upravnem sporu.

Obrazložitev

Z izpodbijanim aktom je Ministrstvo za notranje zadeve Republike Slovenije, na podlagi 33. člena v povezavi s tretjo alinejo 3. člena Zakona o mednarodni zaščiti (ZMZ, Ur. l. RS, št. 11/2011 – UPB2, 98/11 – odl. US, 83/12 in 47/13 – odl. US, 111/2013, 114/2013 Odl. US: U-I-155/11-13) ter prvega odstavka 3. člena Uredbe (EU) št. 604/2013 Evropskega parlamenta in sveta z dne 26. junija 2013 o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic, odgovornih za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva (Uredba, Ur. l. EU, št. L 180/31, z dne 29. 6. 2013), odločilo, da Republika Slovenija ne bo obravnavala prošnje za mednarodno zaščito prosilca A.A., roj. ... v kraju B., Nigerija, saj bo imenovani predan Grčiji, ki je odgovorna država članica za obravnavanje njegove prošnje za mednarodno zaščito.

V obrazložitvi sklepa tožena stranka pravi, da je tožnik dne 4. 3. 2014 vložil prošnjo za priznanje mednarodne zaščite. Organ je prosilcu v skladu z 39. členom ZMZ odvzel prstne odtise in jih dne 4. 3. 2013 poslal v Centralno bazo EURODAC, od koder je dne 4. 3. 2014 dobil podatek, da je bil imenovani dne 6. 5. 2009 vnesen v Centralno bazo EURODAC s strani Grčije kot prosilec za mednarodno zaščito. Organ se sklicuje na 1. odstavek 3. člena ter točko d.) prvega odstavka 18. člena ter 7. odstavek 22. člena Uredbe. Organ je Grčiji posredoval prošnjo v obliki standardnega obrazca za ponovni sprejem. Glede na to, da do 13. 5. 2013 MNZ od pristojnega organa Grčije ni prejel odgovora, je v skladu s 7. odstavkom 22. člena Uredbe Grčija postala odgovorna država članica za obravnavanje prosilčeve prošnje. Tožena stranka se bo v skladu s 1. odstavkom 29. člena Uredbe s pristojnim organom Grčije dogovorila o sprejemu tožnika. Če prosilec za mednarodno zaščito pristojnim organom Grčije ne bo predan v roku, določenem v 2. odstavku 29. člena Uredbe, bo njegovo prošnjo za mednarodno zaščito obravnavala Republika Slovenija.

Tožnik v tožbi pravi, da je sam povedal, da je v Grčiji prosil za azil in da je dobil v Grčiji izkaznico, ki mu je bila kasneje odvzeta. Na podlagi sodbe Evropskega sodišča za človekove pravice M.S.S. v Belgium and Greece z dne 21. 1. 2011 pa izhaja, da se prosilec za mednarodno zaščito ne sme vračati v Grčijo, ker so razmere v Grčiji za prosilca kritične za bivanje („most extreme poverty“), kar predstavlja avtomatični suspenzivni učinek pravnega sredstva za odločitev o odstranitvi. ZUS-1 zahteva, da se izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe odloži. Na podlagi uveljavljene sodne prakse Upravnega in Vrhovnega sodišča (I U 1338/2011, I Up 63/2011) je mogoče ugotoviti, da je pravno relevantna težko popravljiva škoda iz 2. odstavka 32. člena ZUS-1, ki bi tožniku nastala z izvršitvijo izpodbijanega sklepa, tudi v konkretnem primeru podana, saj bi izvršitev akta v smislu izročitve tožnika Grčiji pred vročitvijo sodne odločbe v upravnem sporu kršila pravici tožeče stranke iz 23. in 25. člena Ustave RS (URS). Tudi iz sodne prakse Vrhovnega sodišča izhaja, da je sicer res, da iz določb ZMZ v zvezi z Zakonom o tujcih neposredno ne izhaja, da tožba zoper sklep, izdan na podlagi prvega odstavka 63. člena ZMZ, ne zadrži izročitve tožnika Republiki Grčiji, vendar zadržanje izvršitve izhaja in praviloma zavezuje toženo stranko že iz narave stvari, saj je za tožnika učinek izvršitve izpodbijane odločbe enak kot v primeru, ko je tožnikova tožba za mednarodno zaščito zavrnjena, za katero pa je po izrecni določbi četrtega odstavka 74. člena ZMZ določeno, da ima suspenzivni učinek, sicer se bo uveljavila praksa, da bo praktično kakršnakoli sodna presoja postopkov za zadrževanje s takojšnjo izročitvijo tožnika v Republiko Grčiji v celoti izničena, saj z izročitvijo tuji državi tožnik ni več pod slovensko jurisdikcijo. Pri tem ni mogoče spregledati, da iz evropske sodne prakse izhaja, da so razmere v Republiki Grčiji takšne, da pomenijo kršitev 3. člena EKČP v primeru vrnitve v izvorno državo. Predlaga odpravo sklepa in izdajo začasne odredbe.

Obrazložitev k prvi točki izreka: Tožba je utemeljena.

Tožena stranka ima prav, da je na podlagi določb Uredbe Grčija postala obvezana sprejeti tožnika, ker je iz podatkov v spisu in obrazložitve tožene stranke razvidno, da je Grčija opustila ukrepanje v dvomesečnem roku iz določila 1. odstavka 22. člena Uredbe. Opustitev ukrepanja je namreč po tem določilu (v povezavi z določilom 18(1)(d) Uredbe) enakovredna sprejetju zahteve. Vendar pa z nastopom domneve o sprejemu zahteve s strani grškega pristojnega organa ne preneha odgovornost tožene stranke za nadaljnje preučevanje meril iz III. poglavja, da bi ugotovila, ali je mogoče določiti drugo državo članico kot odgovorno (drugi odstavek člena 3(2) Uredbe) in če tudi druga država članica ni odgovorna, postane odgovorna država članica, ki izvede postopek določanja odgovorne države članice (tretji odstavek člena 3(2) Uredbe). Tožena stranka pa teh nadaljnjih meril ni preučila.

Očitno pa je, da tožena stranka v izpodbijanem aktu ni ovrgla splošno znanega dejstva oziroma ni izkazala spremenjenih okoliščin glede na ugotovljena dejstva in pravno posledico, ki izvirajo iz sodbe Evropskega sodišča za človekove pravice (ESČP) v zadevi M.S.S. proti Grčiji in Belgiji z dne 21. 1. 2011. V tej sodbi je namreč ESČP odločilo, da obstajajo takšne sistemske pomanjkljivosti v postopkih obravnavanja prošenj za mednarodno zaščito v Grčiji in tveganje, da bi bili prosilci neposredno ali posredno vrnjeni v izvorno državo brez vsebinskega obravnavanja njihovih prošenj in brez učinkovitega pravnega sredstva, da bi vrnitev prosilca v Grčijo pomenila kršitev 13. člena v zvezi z 3. členom Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (ibid. odst. 321 in 396), samostojno kršitev pravice iz 3. člena EKČP (ibid. odst. 360) in da bi zaradi okoliščin bivanja prosilcev za mednarodno zaščito v Grčiji njihova vrnitev na podlagi pravil EU o določanju pristojne države pomenila kršitev pravice iz 3. člena EKČP (ibid. odst. 263 in 368). Ker je tožena stranka nepravilno uporabila Uredbo, ker ni uporabila določbe člena 3(2) Uredbe, je tudi nepopolno ugotovila dejansko stanje in niti ni dala tožeči stranki možnosti, da bi se o pravno relevantni okoliščini, ki jo tožnik uveljavlja v tožbi, izrekla pred izdajo odločbe v smislu 1. odstavka 9. člena ZUP (v zvezi z 1. odstavkom 2. člena in 3. odstavkom 20. člena ZUS-1), ki se ob določbah Uredbe uporablja(jo) v konkretnem primeru na podlagi načela procesne avtonomije držav članic EU iz 2. odstavka 19. člena Pogodbe o EU. Na tej podlagi je sodišče tožbi ugodilo, izpodbijani akt odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek (2., 3. in 4. točka 1. odstavka 64. člena ZUS-1).

Obrazložitev k drugi točki izreka: Zahteva za izdajo začasne odredbe je utemeljena.

Po določilu 2. odstavka 288 člena Pogodbe o delovanju EU se Uredba splošno uporablja. Zavezujoča je v celoti in se neposredno uporablja v vseh državah članicah. To pomeni, da mora sodišče v tem primeru procesne določbe Uredbe glede učinkovitega pravnega sredstva uporabiti neposredno. Evropski zakonodajalec je v členu 27 Uredbe določil več alternativnih možnosti ureditve učinkovitega pravnega sredstva zoper akt, izdan na podlagi Uredbe. Med temi alternativnimi možnostmi je tudi določilo člena 27(3)(c), ki predvideva možnost tožnika, da v razumnem obdobju od sodišča zahteva odložitev izvršitve o predaji, dokler se obravnava njegova pritožba ali poteka ponovni pregled. Čeprav med alternativami Uredba določa „pravico“ ostati v zadevni državi članici do zaključka postopka (odstavek a.), možnost „avtomatične odložitve“ (odstavek b.), možnost, da se „organ po uradni dolžnosti odloči, da bo odložil izvršitev predaje“ (odstavek d.), pa za možnost iz odstavka c.) predvideva standard „podrobne in natančne preučitve zahteve za odlog“ in v pozitivni odločitvi morajo biti navedeni razlogi za takšno odločitev. Zato v skladu z že omenjenim načelom procesne avtonomije držav članic tem določbam iz Uredbe sodišče pravnemu okviru za odločanje o zahtevi za izdajo začasne odredbe pridružuje tudi določilo 32. člena ZUS-1, ki določa splošne pogoje za izdajo začasne odredbe v upravnih sporih.

Ker Upravnemu sodišču ni znano - v smislu sodbe ESČP v zadevi M.S.S. - da je prišlo do sprememb v sistemskih pomanjkljivosti azilnih postopkov v Grčiji – je zaradi dejstev, ki izvirajo iz omenjene sodbe ESČP izkazana težko popravljiva škoda iz 2. odstavka 32. člena v zvezi z 3. in 13. členom EKČP. Po ustaljeni upravno-sodni praksi pa je v takih primerih težko popravljiva škoda škoda izkazana tudi v zvezi z ustavno pravico do učinkovitega sodnega varstva iz 23. člena Ustave in 13. členom v zvezi z 3. členom EKČP. Z vidika procesnih ustavnih pravic in upravno-sodne prakse v Sloveniji je težko popravljiva škoda izkazana s tem, da če sodišče ne bi zadržalo izvršitve izpodbijanega akta in bi bil tožnik odstranjen iz države, tožnikova pravica do dostopa do sodišča oziroma učinkovitega sodnega varstva in pravnega sredstva (23. in 25. člen Ustave v zvezi z 2. odstavkom 74. člena ZMZ) ne bi imela nobenega smisla. To potrjuje tudi sodba Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 63/2011 z dne 17. 2. 2011, ki se sicer nanaša na uporabo koncepta varne tretje države, s katero je Vrhovno sodišče pritrdilo sodišču prve stopnje (iz zadeve I U 1929/2010 z dne 29. 12. 2010), ki je v izreku ugotovilo nezakonitost izpodbijanega akta, z besedami, /.../ „da je tožena stranka glede na vse okoliščine obravnavanega primera (da je bila o tožbi in vloženem predlogu za izdajo začasne odredbe pred izročitvijo obveščena) s tem, ko je tožnika predala Republiki Hrvaški, ne da bi počakala na odločitev o tožnikovi tožbi in predlogu za izdajo začasne odredbe, kršila tožnikove ustavne pravice do učinkovitega sodnega varstva in pravnega sredstva iz 23. in 25. člena Ustave RS. Res je sicer, da iz določb ZMZ neposredno ne izhaja, da tožba zoper sklep, izdan na podlagi prvega odstavka 63. člena ZMZ, ne zadrži izročitve prosilca tretji varni državi, vendar zadržanje izvršitve po presoji Vrhovnega sodišča izhaja in praviloma zavezuje toženo stranko že iz narave stvari, saj je za prosilca učinek zavrženja njegove prošnje enak kot v primeru, ko je prosilčeva tožba za mednarodno zaščito zavrnjena, za katero pa je po izrecni določbi četrtega odstavka 74. člena ZMZ določeno, da ima suspenzivni učinek. Sicer se bo uveljavila praksa, da bo praktično kakršnakoli sodna presoja postopkov po konceptu varne tretje države s takojšnjo izročitvijo prosilcev taki državi v celoti izničena, saj z izročitvijo tuji državi tožnik ni več pod slovensko jurisdikcijo. Smiselno enako pa velja tudi v primeru vložene oziroma izdane začasne odredbe“ (sodba Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 63/2011 z dne 17. 2. 2011, odst. 10).

Situacija glede odločitve po Dublinski uredbi, da organ v Sloveniji ne bo obravnaval prošnje, pa je z obravnavanega vidika primerljiva s situacijo, ko organ prošnjo zavrže na podlagi instituta varne tretje države. Tožena stranka prizadetosti javne koristi, če bi sodišče izdalo začasno odredbo, ni navedla, koristi nasprotnih strank ni, tako da sodišče nima podatkov o tem, da bi odločitev o izdaji začasne odredbe bila nesorazmerna z javnimi koristmi.

Po praksi ESČP sicer velja, na kar je Upravno sodišče že večkrat opozorilo v upravno-sodni praksi (na primer: sklep Upravnega sodišča v zadevi I U 1929/2010-8 z dne 21. 12. 2010), da mora imeti pravno sredstvo zoper odločitev, ki lahko vpliva na varstvo pravice iz 3. člena MKVČP, avtomatičen suspenzivni učinek in ni dovolj, če mora sodišče s posebnim aktom ali na posebno zahtevo izdati začasno odredbo (sodbe ESČP v zadevah Gebremedhin proti Franciji, odst. 65-66, Čonka proti Belgiji, odst. 82-83, Abdolkhani in Karimnia proti Turčiji, odst. 58, 59 in 108 in 116). Predmetna zadeva je takšna zadeva, ker tožnikove tožbe ni mogoče šteti kot očitno neutemeljene. Vendar sodišče v tej zadevi ni prekinilo postopka in ni vložilo zahteve za presojo ustavnosti 74. člena ZMZ, ki avtomatično suspenzivnost tožbe v upravnem sporu veže zgolj na negativno odločitev o prošnji za mednarodno zaščito, ne pa na vse primere, ko ima stranka takšen zahtevek v zvezi z varstvom pravice iz 3. člena MKVČP, ki bi lahko pripeljal do utemeljenosti tožbe (ang.: arguable claim). Praksa namreč potrjuje, da tožena stranka ne izvršuje sklepa, izdanega na podlagi Uredbe, pred iztekom roka za vložitev tožbe in pred pravnomočno odločitvijo sodišč glede zahteve za izdajo začasne odredbe.

Na tej podlagi je sodišče ugodilo zahtevi za izdajo začasne odredbe do izdaje pravnomočne sodbe (2. odstavek 32. člena ZUS-1 ter člen 27(3(c) Uredbe).