Jedro

Za obravnavani primer pa tudi Vrhovno sodišče ne dvomi, da so pogoji za zavrženje ponovne prošnje pritožnikov po konceptu varne tretje države, predpisani z ZMZ in Postopkovno direktivo, izpolnjeni in da je torej materialno pravo pravilno uporabljeno.

Vrhovno sodišče je presodilo, da v pritožbi niso podani pravno pomembni razlogi, da bi v skladu s prvim odstavkom 156. člena URS prekinilo postopek in začelo postopek ocene ustavnosti 60., 62. in 63. člena ZMZ pred Ustavnim sodiščem.

Izrek

Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijana sodba.

Obrazložitev

1. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi določbe prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožbo tožeče stranke zoper sklep tožene stranke z dne 25. 7. 2011. Z navedenim sklepom je tožena stranka po predhodni združitvi upravnih zadev v en postopek odločila, da se ponovne prošnje tožnikov za priznanje mednarodne zaščite v Republiki Sloveniji zavržejo ob upoštevanju koncepta varne tretje države, in sicer na podlagi prvega odstavka 63. člena v povezavi s 3. točko 3. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ).

2. V razlogih izpodbijane sodbe sodišče prve stopnje ob ugotovitvi, da dejansko stanje zadeve ni sporno, da pa je sporna uporaba materialnega prava, zlasti določb prvega odstavka 61. člena, prvega odstavka 63. člena v zvezi s 60. členom in 62. člena ZMZ, pojasnjuje pravilnost uporabe navedenih določb ZMZ v izpodbijanem sklepu tožene stranke in meni, da za drugačno odločitev prvostopenjskega sodišča v tem primeru glede na odločitev istega sodišča v primeru I U 1338/2011 obstajajo utemeljeni razlogi v različnem dejanskem stanju zadev. Sklicuje se tudi na Odlok Vlade RS z dne 15. 5. 2008 o razglasitvi Republike Hrvaške za varno tretjo državo v skladu s prvim odstavkom 60. člena ZMZ.

3. Tožniki v pritožbi uveljavljajo pritožbena razloga bistvene kršitve pravil postopka in kršitve materialnega prava. Predlagajo, da sodišče prekine postopek in začne pred Ustavnim sodiščem postopek za oceno ustavnosti 60. in 62. člena ter prvega odstavka 63. člena ZMZ. Sodišču prve stopnje očitajo, da se v izpodbijani sodbi do njihovih vsebinskih ugovorov sploh ni opredelilo, torej gre za kršitev pravil postopka iz 14. in 15. točke drugega odstavka 339. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP). Dejansko stanje zadeve ni sporno, vendar med njihovim primerom in primerom, ki ga je prvostopenjsko sodišče vodilo kot I U 1338/2011, ni pravno pomembne razlike, ki bi opravičevala različno odločitev prvostopenjskega sodišča v teh dveh zadevah. Glede določb 60., 62. in 63. člena ZMZ pa menijo, da so te določbe v nasprotju z Ustavo RS in to mnenje obrazložijo ter v zvezi s tem predlagajo prekinitev postopka do odločitve Ustavnega sodišča o skladnosti teh določb ZMZ z Ustavo.

4. Tožena stranka na pritožbo ni odgovorila.

5. Pritožba ni utemeljena.

6. V obravnavani zadevi ni sporno, da so tožniki prvič izrazili namen za vložitev prošnje za mednarodno zaščito v Sloveniji dne 7. 9. 2010; da so jim bile prve prošnje zavržene s sklepom tožene stranke z dne 3. 1. 2011, ki je postal pravnomočen 15. 2. 2011; da so tožniki samovoljno zapustili azilni dom 12. 1. 2011; do so bili dne 20. 7. 2011 po Dublinskem postopku iz Švice vrnjeni v Slovenijo in so dne 21. 7. 2011 podali ponovne prošnje za mednarodno zaščito; da so se pred prvim prihodom v Slovenijo 11 dni (od 26. 8. 2010 do 6. 9. 2010) legalno nahajali na Hrvaškem, kjer za mednarodno zaščito niso zaprosili; da so izjavili, da Hrvaška zanje ni varna tretja država, ker ni članica EU ter je bližje Turčiji in da se bojijo, da jih bodo iz Hrvaške vrnili v Turčijo. Sporno pa je, ali so določbe 60. do 63. člena ZMZ, na katerih odločitev v tej zadevi temelji, skladne z Ustavo Republike Slovenije – URS, in posledično, ali je izpodbijana odločitev zakonita, ali je med to zadevo in zadevo prvostopenjskega sodišča I U 1338/2011 takšna razlika, da opravičuje drugačno odločitev, ter ali je sodišče prve stopnje v izpodbijani sodbi odgovorilo na vse za odločitev pravno pomembne tožbene ugovore.

7. Varna tretja država je po določbi 60. člena ZMZ država, v kateri se je prosilec nahajal pred prihodom v Republiko Slovenijo, in je zato pristojna za vsebinsko obravnavanje prošnje. V 61. členu ZMZ je določeno, da mora država, da se razglasi za varno tretjo državo, izpolnjevati pogoje, da: 1. v njej življenje in svoboda nista ogroženi zaradi rase, vere, državljanstva, pripadnosti določeni družbeni skupini ali političnega prepričanja; 2. v skladu z Ženevsko konvencijo spoštuje načelo nevračanja; 3. spoštuje prepoved odstranitve, ki bi kršila prepoved mučenja ter krutega, nečloveškega in ponižujočega ravnanja, kakor je določena v mednarodnem pravu; 4. obstaja možnost zaprositi za status begunca ter, če je ugotovljeno, da je oseba res begunec, pridobiti zaščito v skladu z Ženevsko konvencijo. Določeno je tudi, da varno tretjo državo na podlagi kriterijev iz prejšnjega odstavka določi Vlada Republike Slovenije in da o določitvi države kot varne tretje države obvesti Evropsko komisijo. Po 62. členu ZMZ je evropska varna tretja država država, v kateri se je prosilec nahajal pred prihodom v Republiko Slovenijo in je zato pristojna za vsebinsko obravnavo prošnje. Pogoj za pričetek postopka po tem konceptu je, da je prosilec poskušal nezakonito vstopiti ali je nezakonito vstopil na ozemlje Republike Slovenije iz evropske varne tretje države. Pristojni organ izvaja koncept evropske varne tretje države v skladu s skupnim seznamom tretjih držav, ki ga sprejme Svet Evropske unije na podlagi 36. člena Direktive 2005/85/ES. V 63. členu ZMZ pa je določeno, da v postopkih po 60. in 62. členu ZMZ pristojni organ prošnjo prosilca, ki prihaja iz varne tretje države, s sklepom zavrže. Prosilec lahko ves čas trajanja postopkov iz prejšnjega odstavka predloži dokaze, da zadevna država zanj osebno ni varna tretja država. V 64. členu ZMZ pa je določeno, da v postopkih izvajanja evropskega in nacionalnega koncepta varne tretje države, določenih v 60. in 62. členu ZMZ, pristojni organ posreduje prosilcu dokument, s katerim se varna tretja država obvesti, da konkretna prošnja ni bila vsebinsko obravnavana v postopku za mednarodno zaščito. Obvestilo mora biti prevedeno v jezik varne tretje države.

8. V Direktivi sveta 2005/85/ES z dne 1. 12. 2005 o minimalnih standardih glede postopkov za priznanje ali odvzem statusa begunca v državah članicah (v nadaljevanju Postopkovna direktiva) je glede koncepta varne tretje države med drugim določeno, da je uporaba tega koncepta možna na podlagi pravil nacionalne zakonodaje, vključno pravil, ki zahtevajo zvezo med osebo, ki išče azil, in zadevno tretjo državo, na podlagi katere bi bilo smiselno, da ta oseba odide v to državo (člen 27(2)(a)). Z uveljavitvijo ZMZ je bila ta direktiva implementirana v slovensko zakonodajo.

9. Iz zakonodajnega gradiva za ZMZ – obrazložitve k posameznim členom – je razvidno, da je v 60. členu ZMZ opredeljen nacionalni koncept varne tretje države, v 61. členu ZMZ pa so povzeti kriteriji za določitev varne tretje države, kot so taksativno navedeni v 27. členu Postopkovne direktive. ZMZ je kot pogoj za uporabo pravil oziroma za začetek postopka po konceptu varne tretje države določil tudi, da se je prosilec prej nahajal v tej varni tretji državi in s tem je vzpostavljena tudi zveza med prosilcem in varno tretjo državo. Postopkovna direktiva natančneje ne določa, kakšna naj bi bila ta zveza (oblika, trajanje ipd.), razen določila, da je „zaradi te zveze smiselno, da prosilec odide v to državo“.

10. Ker niti ZMZ ne določa, kaj je mišljeno z besedilom „v kateri se je prosilec nahajal pred prihodom v Republiko Slovenijo“, niti Postopkovna direktiva ne določa, kaj je mišljeno z besedilom „zveza med osebo, ki išče azil, in (varno) tretjo državo, zaradi katere je smiselno, da prosilec odide v to državo“, sta to pravna standarda, katerih vsebino je treba napolniti od primera do primera. Pojem „nahajati se“ je treba zato razlagati tudi ob upoštevanju določb Postopkovne direktive „zveza med osebo, ki išče azil, in (varno) tretjo državo, zaradi katere je smiselno, da prosilec odide v to državo“, ter v vsakem primeru utemeljiti, zakaj so ti pogoji izpolnjeni. Zato Vrhovno sodišče meni, da je določba prvega odstavka 60. člena ZMZ glede varne tretje države in prosilčevega nahajanja v njej dovolj jasna, še zlasti v povezavi z določbo 27. člena Postopkovne direktive, da ocena njene skladnosti z ustavo pred Ustavnim sodiščem ni potrebna. Prav v tem smislu pa sta to določbo ZMZ v tem primeru uporabila in razlagala prvostopenjsko sodišče in tožena stranka, kar sta tudi dovolj obširno in razumno pojasnila v obrazložitvi izpodbijanih aktov. Torej glede obrazložitve v tem delu nista kršila pravil postopka v upravnem postopku oziroma v upravnem sporu.

11. Za obravnavani primer pa tudi Vrhovno sodišče ne dvomi, da so pogoji za zavrženje ponovne prošnje pritožnikov po konceptu varne tretje države, predpisani z ZMZ in Postopkovno direktivo, izpolnjeni in da je torej materialno pravo pravilno uporabljeno. Ta odločitev pa je skladna tudi z ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča (na primer zadeve: I Up 63/2011, I Up 111/2011, I Up 141/2011 ter I Up 466/2011).

12. Gornje stališče Vrhovno sodišče utemeljuje z naslednjim: pritožniki so se pred prvim ilegalnim prihodom v Slovenijo v letu 2010 legalno na podlagi turistične vize 11 dni nahajali na Hrvaškem (kar med strankama ni sporno), kar pomeni, da so se na Hrvaškem nahajali, da so za to dobili hrvaško vizo, torej so imeli s Hrvaško vzpostavljeno zvezo, zaradi katere bi bilo smiselno, da njihovo prošnjo za mednarodno zaščito obravnava ta država, ki jim je dovolila bivanje na svojem ozemlju kot turistom, medtem ko so v Slovenijo vstopili ilegalno; Hrvaška je bila z Odlokom Vlade Republike Slovenije razglašena za varno tretjo državo, kar je bilo sporočeno tudi Evropski komisiji. Torej je na Hrvaškem zagotovljeno, da 1. življenje in svoboda nista ogroženi zaradi rase, vere, državljanstva, pripadnosti določeni družbeni skupini ali političnega prepričanja; 2. v skladu z Ženevsko konvencijo spoštuje načelo nevračanja; 3. spoštuje prepoved odstranitve, ki bi kršila prepoved mučenja ter krutega, nečloveškega in ponižujočega ravnanja, kakor je določena v mednarodnem pravu; 4. obstaja možnost zaprositi za status begunca ter ga tudi pridobiti in s tem tudi zaščito v skladu z Ženevsko konvencijo. Pri tem pa Vrhovno sodišče nima razlogov za dvom v to, da bi Hrvaška obravnavala prošnje pritožnikov za mednarodno zaščito, če bi jih ti tam vložili; pritožniki so bili seznanjeni s tem, da bodo obravnavani po konceptu varne tretje države, in pozvani, da lahko dokazujejo, da Hrvaška zanje ni varna tretja država. Tega pa tudi po presoji Vrhovnega sodišča s svojimi navedbami, da Hrvaška zanje ni varna tretja država, ker ni članica EU ter je bližje Turčiji in da se bojijo, da jih bodo iz Hrvaške vrnili v Turčijo, niso izkazali. Niso niti zatrjevali, da bi imeli s Hrvaško kakršnekoli negativne izkušnje, niti niso izpodbijali njenega statusa kot varne tretje države, ki pa, kot je pojasnjeno zgoraj, zajema tudi prepoved vračanja v izvorno državo v nasprotju z Ženevsko konvencijo oziroma pravnimi akti EU; Hrvaška pa je bila seznanjena, da prošnje pritožnikov v Sloveniji niso bile vsebinsko obravnavane.

13. Pritožbeni ugovor, da so določbe o varni tretji državi v globokem neskladju z mednarodnim pravom in URS, ker ZMZ v ta koncept vključuje tudi pristojnost varne tretje države za vsebinsko obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ni utemeljen. Kot je že pojasnjeno, so pogoji za določitev varne tretje države predpisani v ZMZ in so povzeti po Postopkovni direktivi (glej 7. točko te obrazložitve). Preden Vlada določi varno tretjo državo, mora preveriti, ali so ti predpisani pogoji, ki pa so objektivni, izpolnjeni. Za Hrvaško je izpolnjevanje teh pogojev ugotovila in pritožniki glede Odloka Vlade RS (Ur. l. RS, št. 50/2008) o določitvi Hrvaške kot varne tretje države niti ne navajajo, da predpisani pogoji ne bi bili izpolnjeni. Subjektivnih pogojev, zakaj Hrvaška zanje ne bi bila varna, pa tudi po presoji Vrhovnega sodišča niso izkazali (glej tretjo alinejo 12. točke te obrazložitve). Med pogoji za določitev varne tretje države je tudi pogoj, da v tretji državi obstaja možnost zaprositi za status begunca ter, če je ugotovljeno, da je oseba res begunec, pridobiti zaščito v skladu z Ženevsko konvencijo. Torej že izpolnjevanje tega pogoja glede na prakso na Hrvaškem zagotavlja, da bodo prošnje pritožnikov za mednarodno zaščito, če jih bodo na Hrvaškem vložili, po tem, ko bodo v skladu z Zakonom o tujcih - ZTuj-2, kar bodo postali s pravnomočnostjo izpodbijanega sklepa tožene stranke, vsebinsko obravnavane in bo o njih odločeno v skladu z Ženevsko konvencijo. ZMZ torej ne določa pristojnosti in pravnih virov za odločanje organov varne tretje države o vlogah prosilcev za mednarodno zaščito (ki jih kot tujce na Hrvaško vrne Slovenija), temveč v 61. členu predpisuje le pogoje, katerih izpolnjevanje mora Vlada RS ugotoviti, da določeno državo določi kot varno tretjo državo. Ker si torej navedene zakonske določbe pooblaščenci pritožnikov razlagajo očitno napačno, je zmotna tudi njihova trditev, da so te določbe ZMZ v globokem nasprotju z mednarodnim pravom in URS.

14. Tudi tretji pritožbeni ugovor o ustavni neskladnosti koncepta varne tretje države, in sicer glede določbe prvega odstavka 63. člena ZMZ, ni utemeljen. Pritožba uveljavlja, da bi moral ta člen vsebovati sklep o odstopu prošnje prosilca pristojni državi v reševanje (kot da bi bila Hrvaška že članica EU), ne pa, da se s sklepom o zavrženju prošnje postopek v Sloveniji konča. 15. Prav rešitev, ki bi sledila navedenemu pritožbenemu predlogu, bi pomenila globoko nasprotje z mednarodnim pravom in URS. Tako kot Slovenija, je tudi Hrvaška suverena država, ki si (razen v delu, v katerem je izvrševanje suverenosti preneseno drugam) sama določa svojo zakonodajo, obe pa sta po svojih ustavnih določbah zavezani tudi k spoštovanju sprejetih in ratificiranih mednarodnih konvencij. Slovenija sicer jamči prosilcem za mednarodno zaščito obravnavo njihovih prošenj in podelitev mednarodne zaščite, če so za sprejetje in obravnavo njihovih prošenj izpolnjeni najprej formalni pogoji, šele nato se lahko prošnje obravnavajo po vsebini. Eden od formalnih pogojev za vsebinsko obravnavo prošnje v Sloveniji, določen v ZMZ, je, da prosilec ni prišel iz objektivno in subjektivno varne tretje države, v kateri se je nahajal pred prihodom v Slovenijo.

16. Tak pogoj po presoji Vrhovnega sodišča ni v nasprotju z URS. V 48. členu URS je namreč določeno, da se pravica do pribežališča prizna le v mejah zakona, kar pomeni tako glede formalnih zakonskih meja in postopkov kot tudi glede vsebinskih meja. Kakšne so te meje, se določi z zakonom, pri čemer ne smejo biti take, da bi onemogočale oziroma bistveno otežkočale pridobitev pribežališča. Pri tem pa je treba upoštevati, da je pribežališče – mednarodna zaščita - mednarodna kategorija in le pravica prosilca, ki pa ni absolutna in zlasti ne zajema njegove proste izbire države, od katere bo to pravico zahteval. Da se lahko oseba, ki je v Sloveniji zaprosila za mednarodno zaščito, preda v azilno obravnavo drugi državi, morajo biti za države članice EU izpolnjeni pogoji po Dublinski uredbi. Za vrnitev v varno tretjo državo pa je treba najprej odločiti o prošnji, vloženi v Sloveniji, in jo zavreči, saj s tem taka oseba ponovno postane tujec, ki pa se ga izroči v državo, v kateri se je predhodno nahajal, v skladu z nacionalnimi predpisi in mednarodnimi konvencijami, ki se nanašajo na tujce, vendar le tedaj, če je glede na stanje v tej tretji državi zagotovljeno, da bo njegova prošnja za mednarodno zaščito, če jo bo vložil, obravnavana v skladu z Ženevsko konvencijo, to pa je objektivno takrat, če je taka država razglašena za varno tretjo državo.

17. Vrhovno sodišče je zaradi navedenega presodilo, da v pritožbi niso podani pravno pomembni razlogi, da bi v skladu s prvim odstavkom 156. člena URS prekinilo postopek in začelo postopek ocene ustavnosti 60., 62. in 63. člena ZMZ pred Ustavnim sodiščem. Z navedbo razlogov, zaradi katerih Vrhovno sodišče meni, da določbe 60., 61. in 63. člena ZMZ niso v neskladju z URS, je Vrhovno sodišče odpravilo tudi pomanjkljivosti obrazložitve izpodbijane sodbe prvostopenjskega sodišča, ki se do tožbenih ugovorov in predloga za začetek postopka presoje ustavnosti navedenih določb ZMZ ni izrecno opredelilo.

18. Po presoji Vrhovnega sodišča je pravilna tudi presoja sodišča prve stopnje, da obravnavani primer ni do take mere podoben primeru, ki ga je vodilo upravno sodišče kot I U 1338/2011, da bi brez dvoma zahteval enako odločitev. Kot je Vrhovno sodišče že navedlo v 10. točki te obrazložitve, sta pojma „nahajanje“ in „zveza z varno tretjo državo ...“ pravna standarda, katerih vsebino je treba napolniti od primera do primera. Pa tudi sicer sklicevanje tožnikov na sodbo upravnega sodišča I U 1338/2011 v času odločanja Vrhovnega sodišča o obravnavni pritožbi ni več relevantno. Vrhovno sodišče je namreč s svojo sodbo I Up 466/2011 z dne 6. 10. 2011 sodbo Upravnega sodišča I U 1338/2011 spremenilo tako, da je tožbo tožnikov zoper navedeno sodbo zavrnilo.

19. Vrhovno sodišče meni, da bistvene kršitve pravil postopka v upravnem sporu, zaradi katerih bi bilo treba izpodbijano sodbo razveljaviti, v obravnavanem primeru niso podane, pomanjkljivo obrazložitev v izpodbijani sodbi pa je Vrhovno sodišče dopolnilo s to obrazložitvijo.

20. Vrhovno sodišče je pritožbo tožnikov zavrnilo kot neutemeljeno in potrdilo izpodbijano sodbo sodišča prve stopnje, saj je spoznalo, da niso podani razlogi, zaradi katerih se sodba lahko izpodbija, in ne razlogi, na katere mora paziti po uradni dolžnosti (76. člen ZUS-1).