Jedro

Toženka v izpodbijani odločbi ni opravila ocene vpliva omejitve splošne rabe javnega dobra (javne prometne površine) na izvrševanje tožnikovih pravic. Tega v ničemer ne spreminja njena ugotovitev, da posebna raba tega javnega dobra „ne bo moteča v tolikšni meri, da bi bilo treba ob izdaji soglasja pridobiti mnenje stanovalcev“, oziroma jim omogočiti udeležbo v postopku. Taka ugotovitev namreč že sama po sebi pomeni, da bi do motenj lahko prišlo.

Izrek

I. Tožbi se ugodi tako, da se odločba župana Mestne občine Kranj št. 3506-0168/2006-43/08 z dne 22. 3. 2007 odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 15,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

Toženka je z izpodbijano odločbo zavrnila tožnikov predlog za obnovo postopka izdaje soglasja k uporabi mestnega zemljišča za izvedbo prireditve V. (odločba Mestne občine Kranj št. 3506-0168/06-48/05 z dne 25. 10. 2006). V obrazložitvi je med drugim navedla, da je tožnik zahteval obnovo postopka, ker meni, da bi mu morala biti omogočena udeležba v njem, vendar toženka meni, da posebna raba javnega prostora, ki je predmet postopka, ne bo moteča v tolikšni meri, da bi bilo treba ob izdaji soglasja pridobiti mnenja stanovalcev. Poleg tega je toženka obnovo postopka ocenila za nesmiselno, ker je prireditev, na katero se nanaša predlog za obnovo, že končana in v nobenem primeru ni mogoče sprejeti drugačne odločitve glede soglasja za uporabo javne površine za nazaj.

Tožnik v tožbi med drugim navaja, da je lastnik nepremičnin (hiš) št. ter večinski solastnik št. na Glavnem trgu v Kranju, kjer je potekala javna prireditev V. Glavni trg je grajeno javno dobro, za splošno rabo javnega dobra pa velja, da je to raba v okviru namena določene vrste javnega dobra, do katere je upravičen vsakdo pod enakimi pogoji, brez posebnega dovoljenja, pri čemer uporabnik javno dobro uporablja začasno in na način, da ne ovira enake uporabe drugega. Glede na to, da je Glavni trg javna prometna površina, splošna raba tega javnega dobra obsega premikanje oseb in stvari, torej predvsem vožnjo, hojo in prevoz stvari. Še prav posebej so do rabe površine Glavnega trga upravičeni lastniki nepremičnin, ki na trg neposredno mejijo, saj brez te javne površine svojih nepremičnin ne morejo uporabljati. Toženka s svojim stališčem, da obravnavana posebna raba (torej javna prireditev in postavljanje objektov v zvezi z njo) za stanovalce ob Glavnem trgu ne bo moteča v zadostni meri, da bi bilo treba pridobiti njihovo mnenje, v bistvu pritrjuje tožnikovemu stališču, da je podeljena pravica posebne rabe za te osebe moteča. Kakšna intenziteta motenj bi zadostovala za vključitev teh oseb v upravni postopek, iz obrazložitve ni razvidno, glede na določbe 43. in 44. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) pa za pravico osebe do vključitve v upravni postopek zadošča izkaz, da bi odločba lahko vplivala na njen pravni položaj, ne da bi bilo ob tem treba izkazati še posebno intenziteto tega vpliva. Toženka ni mogla oceniti, v kolikšni meri je lahko podelitev pravice postavljanja objektov na javno površino motila lastnike sosednjih nepremičnin, ne da bi pri tem izvedla ustno obravnavo in pridobila stališča prizadetih lastnikov. Tudi sicer ni mogoče ugotoviti na kakšni oceni motenj za stanovalce in lastnike nepremičnin je bilo soglasje izdano, saj nima obrazložitve.

Tožnik v nadaljevanju podrobno analizira intenziteto motenj, do katerih je prišlo zaradi posebne rabe površine s stališča tlorisa objektov, ki so bili postavljeni na to površino, trajanja prireditve, zastiranja poslovnih prostorov v pritličju oziroma njihovih izložb, izveskov in vhodov, ravnanja organizatorjev prireditve glede spuščanja platnene nadstrešnice odra, ter skladnosti začasnih objektov, postavljenih na Glavnem trgu, s pridobljeno lokacijsko informacijo. Glede stališča toženke, da bi bila obnova postopka nesmiselna, ker v nobenem primeru ni mogoče sprejeti drugačne odločitve, saj je bila javna prireditev že končana, tožnik navaja, da toženka ne more presoditi, kako bi njegova udeležba vplivala na odločbo, ker ni mogoče z gotovostjo izključiti možnosti, da bi instančni organ oziroma Upravno sodišče v postopku s pravnimi sredstvi sprejel drugačno razlago materialnega predpisa od prvostopenjskega upravnega organa, kar bi pripeljalo do drugačne odločbe.

Poudarja še, da je bila stopnja in trajanje obremenitve Glavnega trga na podlagi izdanega soglasja tolikšna, da je prišlo do bistvenega poslabšanja možnosti rabe tam postavljenih nepremičnin, s tem pa je bila kršena pravica do zasebne lastnine. Izdano soglasje je zato nezakonito, saj z javno površino ni mogoče upravljati tako, da se v korist individualnega uporabnika podeli pravico posebne rabe in s tem množico sosednjih lastnikov izključi oziroma omeji pri rabi te iste površine, s čimer jim nastaja škoda. Tako razumevanje smisla javnega dobra je že na prvi pogled zmotno, saj je treba javno dobro upravljati tako, da se varuje njegova splošna raba, pravico posebne rabe pa podeli le tedaj in toliko, da ne prizadene splošne rabe. Toženka je z izdanim soglasjem posegla v tožnikove pravice, zato bi mu morala omogočiti udeležbo v postopku ter mu pred izdajo odločbe dati možnost, da se izreče o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe. Ker tega ni storila, je prišlo do absolutne bistvene kršitve upravnega postopka, njegova neudeležba v postopku pa je obnovitveni razlog iz 9. točka 260. člena ZUP. Sodišču zato predlaga, naj tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne toženki v ponovni postopek.

Toženka je v odgovoru na tožbo med drugim navedla, da soglasje za uporabo javne površine ni bilo izdano za postavljanje objektov, temveč za izvedbo prireditve. V njem je bilo sicer res določeno, kateri objekti bodo postavljeni na javni površini, vendar soglasje ne predstavlja dovoljenja za postavitev teh objektov. Postavljanje objektov oziroma pridobivanje gradbenih dovoljenj je določeno v zakonodaji, za izdajo gradbenih dovoljenj pa je pristojna upravna enota. Toženka je kot lastnica zemljišča pri izdaji soglasja tehtala interese vseh strani – organizatorja prireditve, stanovalcev v neposredni bližini prireditvenih prostorov in tudi interese po oživitvi starega mestnega jedra. Prireditve so potekale le ob določenih dneh in urah, oder pa je bil zaradi ekonomičnosti postavljen dlje časa. Stanovalcem je bil dostop do stanovanj zagotovljen ves čas, dovoljenje za zaporo cest pa je bilo v odločbi omenjeno zato, ker je v njem točno določeno, da mora organizator prireditev tudi v času zapore omogočiti stanovalcem, lastnikom in najemnikom lokalov oziroma poslovnih prostorov ter intervencijskim vozilom dostop do objektov ob zaprtem delu cestišča. Toženka ni prejela nobenih pritožb glede gospodarske škode, ki bi nastala poslovnim prostorom, saj je bil oder v času, ko prireditve niso potekale, spuščen.

Tožnik je v pripravljalni vlogi naknadno navedel še, da je soglasje nujen pogoj za postavitev kakršnegakoli objekta, saj brez njega objektov na javni površini ni mogoče postaviti. Gre za vprašanje, ali in v kakšnem obsegu ter pod kakšnimi pogoji sme toženka kot upravljalec javnega dobra podeljevati pravico posebne rabe tega dobra in s tem izključevati oziroma omejevati njegovo splošno rabo. Pravica posebne rabe, podeljena z navedenim soglasjem, je vsebinsko nedoločena, saj dovoljuje uporabo izjemno obsežne površine, ne da bi bilo ob tem določeno vsaj to, kakšna vrsta posebne rabe je dovoljena, kakšne vrste objektov in koliko objektov posamezne vrste je dovoljeno postaviti, kakšne velikosti smejo biti in kje natančno morajo biti postavljeni. To po tožnikovem mnenju pomeni, da toženka ni tehtala interesov vseh strani. Naknadno sodišču podrejeno predlaga še, naj ugotovi, da je izpodbijana odločba nezakonita ter dodaja, da zahteva povračilo stroškov upravnega spora v roku 15 dni od vročitve sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi. Pravni interes za izdajo ugotovitvene sodbe utemeljuje z številnimi ponovitvami zatrjevanih kršitev oziroma posegov v njegove pravice.

Tožba je utemeljena.

Obravnavana zadeva je bila predmet postopka pred Ustavnim sodiščem RS, ki je v odločbi Up-267/11 z dne 3. 4. 2014 zavzelo stališče, da je lokalna skupnost v javnopravnem interesu dolžna na eni strani zagotavljati splošno rabo javnih cest, ki so javno dobro, in na drugi strani, prav tako v javnopravnem interesu (in ne le v interesu osebe, ki si prizadeva pridobiti posebno pravico uporabe na javnem dobru), omogočiti pod pogoji, ki jih določa zakon, ustanovitev pravice do posebne rabe javnega dobra. Ker imajo lahko norme, ki opredeljujejo pravico do posebne rabe javnega dobra za izvedbo javne prireditve in pogoje za pridobitev te pravice v razmerju do splošne rabe javnega dobra omejevalni pomen, tem normam ni mogoče na splošno odreči vsebin, katerih namen je v okviru javnopravnega interesa varstvo posameznikovega interesa, četudi iz splošne rabe javne ceste ni mogoče izpeljava subjektivne pravice konkretnega posameznika.

Če je takšen namen iz norme razviden, ni mogoče zanikati upravičenja posameznika, da od organov oblasti v okviru javnopravnega interesa, izraženega v zakonski normi, zahteva spoštovanje njegovega interesa. Odgovor na vprašanje, ali se konkretni posameznik upravičeno sklicuje na pravno zavarovani položaj, je odvisen od odgovora na vprašanje o pristnosti in dejanskosti njegove potrebe po doslednem spoštovanju zakonskih pogojev za ustanovitev posebne pravice uporabe javnega dobra, ki izražajo javnopravni interes na tem področju. Tovrstno potrebo lahko utemelji vpliv, ki ga ima omejitev splošne rabe javne ceste s pravico posebne rabe na dejansko izvrševanje kakšne posameznikove pravice.

V takih primerih zasebnega interesa posameznika ni mogoče razločiti od javnopravnega interesa, da je posebna pravica uporabe podeljena zgolj pod pogoji in po postopku, ki jih določa zakon ali splošni akt lokalne skupnosti. S tovrstnim kontekstom opredeljeni položaj in skozenj izraženi varovani interes posamezniku omogočata zahtevati zgolj spoštovanje pravil, ki opredeljujejo abstraktno upravičenje ustanovitve posebne pravice uporabe javnega dobra, ne omogoča pa mu uveljavljanja določene pravice določitve kot pri javni pravici. Namen norm, ki urejajo podelitev posebne pravice uporabe javne ceste za izvedbo javne prireditve, je lahko tudi varovanje posameznikovega interesa, da je posebna pravica uporabe javne ceste podeljena pod pogoji, ki jih določa zakon. Če je tako in če uporabnik javne ceste izkaže, da ima omejitev splošne rabe javne ceste s pravico posebne rabe neposreden vpliv na izvrševanje drugih njegovih pravic, bo s tem lahko utemeljil osebno in neposredno pravno korist, ki je po četrtem odstavku 43. člena ZUP podlaga za njegovo udeležbo v postopku. Upravni organ mora torej v postopkih podelitve posebne pravice uporabe javne ceste obstoj pravne koristi posameznika presojati od primera do primera.

Glede na navedena stališča Upravno sodišče ugotavlja, da toženka v izpodbijani odločbi ni opravila ocene vpliva omejitve splošne rabe javnega dobra (javne prometne površine) na izvrševanje tožnikovih pravic. Tega v ničemer ne spreminja njena ugotovitev, da posebna raba tega javnega dobra „ne bo moteča v tolikšni meri, da bi bilo treba ob izdaji soglasja pridobiti mnenje stanovalcev“, oziroma jim omogočiti udeležbo v postopku. Taka ugotovitev namreč že sama po sebi pomeni, da bi do motenj lahko prišlo. Podobno velja tudi za toženkino navedbo, da „glede gospodarske škode, ki bi nastala poslovnim prostorom, ni bilo prejetih nobenih pritožb“, saj odsotnost pritožb sama po sebi še ne pomeni, da do take škode oziroma do vpliva na tožnikovo izvrševanje pravic ne bi moglo priti.

To pa pomeni, da izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti glede okoliščine, ki je bistvenega pomena za odločitev, kar se po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP vedno šteje za bistveno kršitev pravil upravnega postopka. Sodišče je zato v skladu s 3. točko prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo ter zadevo v skladu s tretjim odstavkom istega člena vrnilo zadevo organu, ki je to odločbo izdal, v ponovni postopek. V njem bo toženka morala presoditi, ali bi v tej zadevi omejitev splošne rabe javne prometne površine s pravico posebne rabe lahko vplivala na izvrševanje tožnikove lastninske pravice na nepremičninah, za katere zatrjuje, da ležijo ob tej prometni površini. Če bo ugotovila, da je tak vpliv možen, bo dovolila obnovo postopka. Šele tedaj bo presojala tudi dopustnost zatrjevane intenzitete vplivov posebne rabe javne površine na tožnikovo izvrševanje lastninske pravice, vendar zgolj v okviru pogojev, ki jih za podelitev posebne pravice rabe javne prometne površine določa zakon.

Po določbah 267. člena ZUP je predmet odločanja o predlogu za obnovo v primeru, če gre za razlog iz 9. točke 260. člena ZUP, kot v obravnavani zadevi, izključno to, ali je predlog dovoljen, popoln in pravočasen, ali ga je podala upravičena oseba in ali je okoliščina, na katero se predlog opira verjetno izkazana. Okoliščina, da je bila prireditev, na katero se je nanašalo navedeno soglasje, že izvedena (da je bila torej pravica, podeljena s to odločbo, že konzumirana), zato ne more vplivati na odločitev v tej zadevi, temveč šele v morebitnem obnovljenem postopku, v katerem bo prišlo do ponovnega odločanja o tej pravici. Sodišče je zato sledilo tožnikovemu primarnemu predlogu ter je izpodbijano odločbo odpravilo, ne pa zgolj ugotovilo njene nezakonitosti, kar je tožnik predlagal podrejeno.

Če sodišče tožbi ugodi in izpodbijani upravni akt odpravi, se tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov v upravnem sporu (tretji odstavek 25. člena ZUS-1).

V obravnavani zadevi je tožnik s tožbo uspel, zadeva pa je bila rešena na seji, zato se mu priznajo stroški v znesku 15,00 EUR (prvi odstavek 3. člena Pravilnika).

Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).