Jedro

Delodajalci so imeli pravico zahtevati povračilo izplačanih sredstev, so pa morali povračilo izplačanih sredstev zahtevati preko informacijskega sistema FURS, ki je povračilo kriznega dodatka potem izplačal. Izjava po 85. členu ZIUPOPDVE in 26. členu ZDUOP je pomenila vlogo kot zahtevek stranke za povračilo, s katero se je upravni postopek za plačilo iz javnih sredstev začel in je torej tekel na zahtevo stranke, ne po uradni dolžnosti.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Z izpodbijanim sklepom je organ prve stopnje zavrgel vlogo vlagatelja (tožnika v tem postopku) z dne 9. 4. 2021 za povračilo izplačanega kriznega dodatka za obdobje december 2020 (1. točka izreka) in odločil, da vlagatelja bremenijo stroški, ki jih ima zaradi postopka; organu pa posebni stroški niso nastali (2. točka izreka).

2. V obrazložitvi sklepa je navedeno, da je v skladu s šestim odstavkom 85. člena Zakona o interventnih ukrepih za pomoč pri omilitvi posledic drugega vala epidemije (v nadaljevanju ZIUPOPDVE) delodajalec za povračilo izplačanega dodatka preko informacijskega sistema FURS predložil izjavo, s katero izjavlja, da je zaposlenemu izplačal dodatek iz prvega odstavka tega člena. Upravičenec predloži izjavo v elektronski obliki preko informacijskega sistema FURS najpozneje do konca februarja 2021. Skladno s šestim odstavkom 26. člena Zakona o dodatnih ukrepih za omilitev posledic COVID-19 (ZDUOP) je bil ta rok podaljšan do konca marca 2021. Organ je ugotovil, da je vlagatelj 9. 4. 2021 preko portala eDavki vložil zahtevek za izplačilo kriznega dodatka, v vlogi pa tudi navedel, da je pri razumevanju datuma za oddajo izjave prišlo do pomote, saj so menili, da je rok podaljšan do 30. 4. 2021. Ob predhodnem preizkusu zahteve stranke za uvedbo upravnega postopka po 129. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) je ugotovil, da gre v konkretnem primeru za rok, ki je določal uveljavljanje upravičenj ZIUPOPDVE in ZDUOP, torej rok za uveljavljanje materialne pravice, pri zamudi katerega ni mogoča vrnitev v prejšnje stanje. Ker je zavezanec vlogo za priznanje upravičenj po ZIUPOPDVE in ZDUOP za obdobje december 2020 vložil 9. 4. 2021 in ne do 31. 3. 2021, je vlogo za povračilo izplačanega kriznega dodatka v skladu s 3. točko prvega odstavka 129. člena ZUP zavrgel. 3. Zoper izpodbijano odločbo je tožnik vložil pritožbo, ki jo je Ministrstvo za finance kot neutemeljeno zavrnilo. Iz obrazložitve izhaja, da je po njegovi presoji organ prve stopnje pravilno ugotovil dejansko stanje. Nesporno je, da je vlagatelj izjavo za povračilo izplačanega kriznega dodatka za mesec december 2020 vložil 9. 4. 2021 in je imel upravičenec pravico zahtevati povračilo izplačanega kriznega dodatka najpozneje do konca marca 2021, po tem datumu je njegova pravica zahtevati povračilo izplačila kriznega dodatka prenehala oziroma ugasnila. Rok, določen v ZIUPOPDVE je materialni rok. Izjavo po 85. členu ZIUPOPDVE lahko štejemo za vlogo v smislu 63. člena ZUP, kar pomeni, da je postopek za povračilo izplačanega kriznega dodatka šteti za postopek, ki se uvede na zahtevo stranke. Zato ne zadostuje, da je davčni organ seznanjen z izplačilom kriznega dodatka preko REK obrazcev, ampak mora upravičenec za povračilo vložiti posebno vlogo - izjavo po 85. členu ZIUPOPDVE. Šele z vložitvijo vloge se začne upravni postopek odločanja o povračilu izplačanega kriznega dodatka. Učinek prekluzije je nastopil po samem zakonu in ga mora uradna oseba, ki vodi postopek, upoštevati po uradni dolžnosti.

4. Tožnik je zoper izpodbijano odločitev vložil tožbo v upravnem sporu iz razlogov nepravilne uporabe materialnega prava in nepopolno ter zmotno ugotovljenega dejanskega stanja. V tožbi predlaga, da sodišče izpodbijani akt odpravi in predlogu za vrnitev v prejšnje stanje ugodi ter se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje z napotilom, da vlogo za izplačilo kriznega dodatka obravnava in zahtevku za povračilo ugodi; podredno pa predlaga, da sodišče tožbi ugodi in izpodbijan akt odpravi ter zadevo vrne v ponovno odločanje organu prve stopnje. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

5. V tožbi zatrjuje, da sta bila kršena 5. člen in 6. člen Zakona o davčnem postopku (v nadaljevanju ZDavP-2), saj tožena stranka zaradi napačne uporabe materialnega prava ni odločala o vrnitvi v prejšnje stanje, s čimer je posegla v njene ustavne pravice.

6. Tožnik meni, da v obravnavani zadevi ne gre za materialni rok, pri katerem vrnitev v prejšnje stanje ni mogoča. V tožbi povzame pravno teorijo o delitvi rokov in opredelitev rokov. Nadalje povzame določila 85. člena ZIUPOPDVE (tj. PKP7) in razloge za njegov sprejem ter ZDUOP, s katerim je bil rok za oddajo izjave v zvezi s kriznim dodatkom podaljšan do konca marca 2021. Navaja, da so morali na podlagi 85. člena PKP7 vsi delodajalci ob izplačilu decembrske plače delavcem izplačati krizni dodatek in ob izplačilu predložiti REK-1 obrazec z navedbo vrste dohodka 1190. Na zbirnem REK obrazcu je delodajalec vpisal podatke o delodajalcu in številu oseb prejemnikov, na individualnem REK obrazcu pa podatke o prejemniku dohodka in znesek izplačanega kriznega dodatka. Vse navedeno je tožnik tudi naredil. V zakonu ni bilo določeno, da je potrebno vlagati vlogo, ampak zgolj izjavo FURS-u, da je delodajalec izplačal krizni dodatek, s čimer je bil FURS preko REK obrazcev dejansko že obveščen. Izjava delodajalca, da je bil izplačan krizni dodatek, je zgolj podvojena informacija, s katero je FURS že razpolagal. Država je ob sprejemanju ukrepa pojasnila, da gre za pomoč delavcem, ki ne bo pomenila dodatnega bremena za delodajalce. To je razvidno tudi na podlagi jezikovne razlage določbe, saj zakonodajalec ni napisal, da je treba oddati vlogo za uveljavljanje povračila kriznega dodatka, temveč le izjavo.

7. Tožnik je 29. 1. 2021 prejel dopis tožene stranke z naslovom Neupravičeno izplačan krizni dodatek, iz katerega izhaja, da je tožena stranka preverjala, katerim delavcem je tožnik izplačal krizni dodatek in ugotovila, da je bil izplačan tudi delavcem, katerih plača za mesec november 2020 je presegala znesek dvakratne minimalne plače oziroma sorazmerni del dvakratnika minimalne plače v primeru zaposlitve za krajši delovni čas. Kot znesek plače so upoštevali plačo, ki jo je delodajalec prikazal na REK-1 obrazcu z oznako vrste dohodka 1001 in/ali 1091 (za napotene delavce). Tožena stranka je prosila tožnika, da v roku 5 dni od prejema obvestila predloži popravljen REK obrazec in da izplačan dohodek pravilno davčno obravnava. To potrjuje tožnikove navedbe, da je bila tožena stranka seznanjena tako z višino dodatka za posameznega delavca kot s skupnim zneskom izplačanega kriznega dodatka, saj je vse preverila in zahtevala popravke nepravilnosti. Tudi namen ukrepa ni bil, da bi breme kriznega dodatka nosili delodajalci. Dejstvo, da po določenem datumu oddaja preko sistema e-davki ni bila več možna, ne more pomeniti, da je šlo za materialni rok.

8. Za materialni rok tudi ne gre, ker je v sedmem odstavku 85. člena ZIUPOPDVE zapisano, da se za postopek nadzora smiselno uporabi zakon, ki ureja davčni postopek. Če je zakon za državni organ nadzora določil uporabo postopkovnega zakona, ne more za posameznika oz. pravno osebo biti določena strožja obravnava. Če gre za procesni rok, je vrnitev v prejšnje stanje dovoljena.

9. Tožena stranka je v odgovoru na tožbo sodišču predlagala, da tožbo kot neutemeljeno zavrne. Vztrajala je pri razlogih iz obrazložitev upravnih odločb. Dodatno je navedla, da je rok, določen v ZIUPOPDVE, materialni rok, ne procesni. Določba sedmega odstavka 86. člena ZIUPOPDVE določa le organ nadzora v postopku nadzora in da se uporablja ZDavP-2 kot postopkovni predpis, ne pa npr. ZUP. Izjavo po 85. členu ZIUPOPDVE je šteti kot vlogo v smislu 63. člena ZUP, kar pomeni, da je postopek za povračilo izplačanega kriznega dodatka šteti za postopek, ki se uvede na zahtevo stranke. Zato ne zadostuje, da je davčni organ seznanjen z izplačilom kriznega dodatka preko REK obrazcev, ampak mora upravičenec za postopek povračila vložiti posebno vlogo - izjavo po 85. členu ZIUPOPDVE. Šele z vložitvijo vloge se začne upravni postopek odločanja o povračilu izplačanega kriznega dodatka. Izjavo je bilo treba podati najpozneje do konca marca 2021, po tem roku je nastopila prekluzija, saj je po tem roku prenehala oz. ugasnila pravica zahtevati povračilo. Vrnitev v prejšnje stanje je možno predlagati le v primeru zamude procesnega roka, ne pa tudi zamude materialnega roka.

10. Tožnik je v pripravljalni vlogi še navedel, da se tožena stranka v odgovoru za tožbo ni opredelila glede vrnitve v prejšnje stanje in predlagal, da sodišče zatrjevana dejstva v zvezi z vrnitvijo v prejšnje stanje šteje za nesporna in ugodi tožbenemu zahtevku.

11. Dalje je tožnik navedel, do zamude roka ni prišlo tudi iz razloga, ker rok (tudi materialni) ni tekel v času sprejetih Sklepa Vlade o začasnem prenehanju teka rokov za uveljavljanje pravic strank v sodnih postopkih, določenih z zakonom (Uradni list RS, št. 190/2020), ki je veljal od 20. 12. 2020 do 10. 1. 2021, in Sklepa o začasnem prenehanju teka rokov za uveljavljanje pravic strank v sodnih postopkih, določenih z zakonom (Uradni list RS, št. 4/2021), ki je veljal od 11. 1. 2021 do 31. 1. 2021. 12. Nasprotuje tudi stališču tožene stranke, da je imela izjava naravo vloge, s katero se začne upravni postopek. Upravni postopek se je začel že z oddajo REK obrazcev, zavezanci pa so morali kasneje podati le še izjavo, pri čemer rok ne more biti prekluziven. Ta izjava delodajalca kot stranke je dokazno sredstvo in ne vloga. ZUP namreč izjavo opredeljuje v 188. členu in 145. členu. Izjava stranke je eden od dokazov v upravnem postopku in kasnejša podaja izjave ne more pomeniti izgube pravice za stranko. V konkretni zadevi se je upravni postopek začel že s pozivom tožene stranke, da delodajalci oddajo REK obrazce; tožena stranka je tožnika tudi pozvala z obvestilom, da podlagi katerega je moral tožnik izvesti popravilo REK obrazca. Postopek se je torej začel po uradni dolžnosti. Upravni postopek se namreč začne, ko organ opravi kakršno koli dejanje (127. člen ZUP). V ugotovitvenem postopku je treba uresničiti načelo materialne resnice (8. člen) in načelo zaslišanja stranke (9. člen). Če stranka za svoje navedbe glede posameznih dejstev ni predložila dokazov, je organ dolžan od nje zahtevati, naj v določenem roku pomanjkljivost odpravi. Tožena stranka bi tako morala pozvati k oddaji izjave o izplačilu kriznega dodatka. Tudi po preteku roka pa zahteve ne bi smela zavreči, ampak bi morala nadaljevati postopek in odločiti o zadevi (140. člen ZUP). Ker so bili vsi podatki po materialnem predpisu toženi stranki dostopni, saj je razpolagala z REK obrazci, ni imela podlage, da ni priznala povračila izplačanega kriznega dodatka. Pred izdajo odločbe mora uradna oseba dati stranki možnost, da uveljavi in zavaruje pravice ter pravne koristi. Na podlagi izvedenih dokazov ni mogoče izdati odločbe, ki je za stranko negativna, če stranki ni bila omogočena udeležba pri izvedbi dokazov niti ni bila seznanjena z rezultatom teh dokazov.

**K I. točki izreka:**

13. Tožba ni utemeljena.

14. Sodišče uvodoma ugotavlja, da izpodbijani sklep predstavlja sklep iz drugega odstavka 5. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), saj je vpliv izpodbijanega sklepa o zavrženju predloga za vrnitev v prejšnje stanje tožnika, ki je bil izdan po koncu prvotnega postopka, v katerem je bila kot prepozna zavržena zahteva za izplačilo kriznega dodatka z dne 9. 4. 2021, na njegov pravni položaj takšen, kot ima vpliv končanje postopka o glavni stvari. Zato je tožba zoper navedeni sklep dopustna.1

15. Predmet sodne presoje je pravilnost in zakonitost izpodbijanega sklepa prvostopenjskega organa, s katerim je zavrgel predlog za vrnitev v prejšnje stanje tožnika, ki se je nanašal na vložitev izjave za izplačilo kriznega dodatka z dne 9. 4. 2021, ker je rok za vložitev take zahteve, določen v šestem odstavku 85. člena ZIUPOPDVE in šestem odstavku 26. člena ZDUOP, materialni rok, katerega zamuda ima za posledico izgubo pravice in torej vrnitev v prejšnje stanje ni dovoljena.

16. V prvem odstavku 85. člena ZIUPOPDVE je bila določena obveznost delodajalcev izplačati ob plači za mesec december 2020 krizni dodatek (v višini 200 eurov oz. sorazmerni del dodatka, če delavec ne dela cel mesec december) vsakemu zaposlenemu, ki dela in čigar zadnja izplačana mesečna plača ni presegla dvakratnika minimalne plače. Nadalje pa je bila v 26. členu ZDUOP, ne glede na prvi odstavek 85. člena ZIUPOPDVE, določena obveznost, da delodajalec vsakemu zaposlenemu, ki dela in čigar mesečna plača za november 2020, pri kateri se ne upošteva plačilo za poslovno uspešnost, ni presegla dvakratnika minimalne plače, izplača ob plači za mesec januar 2021 krizni dodatek (v višini 200 eurov oz. če delavec ne dela cel mesec december, sorazmerni del dodatka).

17. V šestem odstavku 85. člena ZIUPOPDVE in v šestem odstavku 26. člena ZDUOP je določeno, da delodajalec za povračilo izplačanih sredstev predloži izjavo, s katero izjavlja, da je zaposlenemu izplačal dodatek iz prvega oz. prejšnjega odstavka tega člena.

18. Iz navedene določbe torej izhaja, da so imeli delodajalci pravico zahtevati povračilo teh izplačanih sredstev in da so morali povračilo izplačanih sredstev zahtevati preko informacijskega sistema FURS, ki je povračilo kriznega dodatka potem izplačal. 19. Izjava po 85. členu ZIUPOPDVE in 26. členu ZDUOP je torej pomenila vlogo kot zahtevek stranke za povračilo, s katero se je upravni postopek za plačilo iz javnih sredstev začel in je torej tekel na zahtevo stranke, ne po uradni dolžnosti. To razlago potrjuje tudi besedilo predloga zakona (EVA: 2020-1611-0140), v katerem je pojasnjeno, da vloge za povrnitev dodatka delodajalci vložijo pri FURS, ki tudi nadzira uveljavljanje teh pravic. Zakon ali drug predpis namreč lahko določi tudi drugačno poimenovanje vloge stranke, pri čemer je treba s tako vlogo vselej ravnati po določbah ZUP, če gre po svoji vsebini za postavitev zahtevka, o katerem je treba odločiti v upravnem postopku, kar izhaja iz drugega odstavka 125. člena ZUP, ki določa, da se določbe tega zakona uporabljajo tudi za prošnjo in druge vloge, ki so po naravi stvari izenačene z zahtevo.

20. Niso utemeljene tožbene trditve, da je kot izjavo po 85. členu ZIUPOPDVE, torej zahtevo za uveljavljanje pravice delodajalca do povračila izplačanega kriznega dodatka, treba šteti že predložitev REK obrazca. Po določbi 57. člena ZDavP-2 izplačevalec dohodka, ki je plačnik davka, izračuna davčni odtegljaj v obračunu davčnega odtegljaja, v katerem opravi tudi izračun prispevkov za socialno varnost po drugem in tretjem odstavku 352. člena ZDavP-2. REK obrazec je torej obračun davčnega odtegljaja. Predložitev REK obrazca zato ne pomeni tudi predložitve izjave po šestem odstavku 85. člena ZIUPOPDVE oz. šestega odstavka 26. člena ZDUOP, saj tega ne določa noben predpis.

21. Tožnik neutemeljeno tudi trdi, da je postopek za povračilo izplačanih sredstev tekel po uradni dolžnosti in da je zahtevana izjava pomenila le še dokazno sredstvo v smislu 188. člena ZUP oz. izjavo stranke v smislu tretjega odstavka 145. člena ZUP. Skladno s 126. členom ZUP namreč začne pristojni organ postopek po uradni dolžnosti, če tako določa zakon ali na zakonu temelječ predpis. V obravnavanem primeru to iz zakona (ne iz ZIUPOPDVE ne iz ZDUOP) ne izhaja. Nasprotno, v šestem odstavku 85. člena ZIUPOPDVE in 26. člena ZDUOP je določeno, da so morali delodajalci za povračilo izplačanih sredstev predložiti izjavo, glede katere je v zakonu določena vsebina, rok in način oddaje. Glede na potrebo po spoštovanju položaja stranke kot subjekta in ne objekta upravnega postopka je odločanje o pravici stranke po uradni dolžnosti praviloma v nasprotju z načelom dispozitivnosti ter z načelom pravne države, saj stranki ni mogoče "naložiti" pravice, če je sama ne želi uveljavljati.2

22. Rok za vložitev izjave, ki je določen v šestem odstavku 85. člena ZIUPOPDVE in šestem odstavku 26. člena ZDUOP, je rok za vložitev zahteve za povračilo sredstev izplačanega kriznega dodatka in je zato po svoji naravi oziroma vsebini materialni, prekluzivni rok, s katerim je določeno, do kdaj lahko stranka uveljavlja povračilo izplačanega kriznega dodatka kot materialno pravico, določeno v ZIUPOPDVE in ZDUOP. Njegova zamuda je imela za posledico izgubo pravice zahtevati določeno upravičenje - v tem primeru povračilo izplačanega kriznega dodatka kot materialno pravico, in ne procesni rok (določen za opravo procesnega dejanja) ali instrukcijski rok (pri katerem je kljub preteku dejanje še vedno dopustno opraviti), kot to napačno meni tožnik. Drugačna narava tega roka tudi ne izhaja iz sedmega odstavku 85. člena ZIUPOPDVE (enako sedmega odstavka 26. člena ZDUOP), saj ta določba ureja, kateri organ je pristojen in kateri zakon se uporablja za postopek nadzora v zvezi z uveljavljanjem pravice delodajalca do povračila izplačanega kriznega dodatka.

23. Tožena stranka je v zvezi z vloženim predlogom tožnika za vrnitev v prejšnje stanje postopala pravilno, ko je uporabila določbe ZUP, ki urejajo vrnitev v prejšnje stanje. V skladu s prvim odstavkom 103. člena ZUP tožnikov predlog za vrnitev v prejšnje stanje ni dopusten, saj se ni nanašal na zamudo roka, naroka ali kakšnega drugega dejanja postopka. Predpostavka za vsebinsko odločanje o predlogu za vrnitev v prejšnje stanje je namreč zamuda roka za opravo dejanja v postopku (procesnega roka). V nasprotju s procesnimi roki, ki so določeni za opravo procesnih dejanj strank, se je rok za vložitev izjave, s katero je delodajalec zahteval povračilo izplačanega kriznega dodatka, nanašal na njegovo materialno upravičenje. Ob upoštevanju, da se vložitev izjave iz šestega odstavka 85. člena ZIUPOPDVE in šestega odstavka 26. člena ZDUOP veže na materialni rok, vrnitev v prejšnje stanje pri zamudi materialnega roka na podlagi prvega odstavka 103. člena ZUP ni dopustna.

24. Ostale tožbene trditve o tem, da rok ni bil zamujen, ne nasprotujejo izpodbijani odločitvi. Če namreč rok ni zamujen, lahko stranka dejanje še vedno opravi in vrnitev v prejšnje stanje ni potrebna. Zato sodišče na te tožbene navedbe ne odgovarja. Očitek o kršitvi ustavnih pravic je posplošen in neobrazložen, zato njegov preizkus ni mogoč.

25. Glede na navedeno je sodišče zaključilo, da tožba ni utemeljena in jo je na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo.

26. Sodišče je odločilo na seji brez glavne obravnave, saj dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo upravnega akta, med strankama ni bilo sporno (prvi odstavek 59. člena ZUS-1). Sporna je bila pravna presoja, ali je bil predlog za vrnitev v prejšnje stanje dopusten in s tem povezana presoja narave in posledic zamujenega roka.

**K II. točki izreka:**

27. Izrek o stroških temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1. Če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

1 Primerjaj sklep Vrhovnega sodišča I Up 56/2015 z dne 22. 2. 2017. 2 Komentar k 126. členu ZUP (E. Kerševan) - Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku, 2. knjiga, Uradni list Republike Slovenije, Pravna fakulteta UL, Ljubljana 2020, str. 17.