Jedro

Pravnoorganizacijska oblika (delniška družba) ni edini element za presojo, ali je neka pravna oseba oseba javnega ali zasebnega prava. ZDIJZ ne določa kriterijev, na podlagi katerih bi bilo mogoče opredeliti tožečo stranko kot osebo javnega prava. Zato je treba uporabiti pravno teorijo. Po pravni teoriji so temeljni elementi pravnega režima, pomembni za identifikacijo oseb javnega prava: akt ustanovitve, narava funkcij oziroma delovanja, sredstva in financiranje ter uporaba javnega oziroma zasebnega prava pri notranjih in zunanjih razmerjih.

Izrek

I. Revizija se zavrne.

II. Revident trpi sam svoje stroške revizijskega postopka.

Obrazložitev

1. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje v izreku pod točko 1 na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu – ZUS-1 (Ur. l. RS, št. 105/2006) zavrnilo tožbo tožeče stranke zoper odločbo tožene stranke z dne 22. 12. 2005, v izreku pod točko 2 pa je zavrnilo stroškovni zahtevek tožeče stranke. Z navedeno odločbo je tožena stranka ugodila pritožbi A.A., novinarke časnika B., zoper molk tožeče stranke ter tožeči stranki naložila, da mora zahtevo A.A. in predlog odločitve v petnajstih dneh predložiti v odločanje Vladi RS, ki mora o zahtevi odločiti v petnajstih delovnih dneh od prejema predloga odločitve. A.A. je pri tožeči stranki vložila zahtevo za vpogled v pogodbo o prodaji njenega 15,34 odstotnega deleža v družbi C d.d. kupcu D d.d. 2. V obrazložitvi izpodbijane sodbe se sodišče prve stopnje strinja z odločitvijo tožene stranke in z razlogi v obrazložitvi njene odločbe. Pritrjuje toženi stranki, da se tožeča stranka uvršča med osebe javnega prava, s tem pa med zavezance za posredovanje informacij javnega značaja po določbi prvega odstavka 1. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja – ZDIJZ (Ur. l. RS, št. 96/2005). Sklicuje se na določbe: 2., 244., 245. in 285. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju – ZPIZ-1 ter 22. člena Zakona o lastninskem preoblikovanju podjetij – ZLPP. V zvezi navedbami tožeče stranke v naknadni pripravljalni vlogi, ki jo je sodišče prejelo 30. 5. 2006, torej po izteku z zakonom določenega roka za vložitev tožbe, pa sodišče prve stopnje navaja, da so te navedbe prepozne, saj niso vložene v roku, določenem za vložitev tožbe (prvi odstavek 20. člena ZUS-1), ki se je iztekel 22. 1. 2006 in je prekluzivni rok. Po izteku tega roka tožbe z navedbami o dejanskem stanju ni več mogoče dopolnjevati, ker je pri preizkusu dejanskega stanja sodišče vezano na okvir tožbenih navedb (prvi odstavek 20. člena ZUS-1), medtem ko pravilnost uporabe materialnega in procesnega prava preizkuša sodišče, ne glede na tožbene navedbe, po uradni dolžnosti. Zato te navedbe šteje kot pravno neupoštevne in jih ni presojalo. Stroškovni zahtevek tožeče stranke pa je sodišče prve stopnje zavrnilo na podlagi prvega odstavka 23. člena ZUS v zvezi s prvim odstavkom 154. člena Zakona o pravdnem postopku – ZPP.

3. Tožeča stranka v reviziji uveljavlja kot razlog za njeno dovoljenost 2. točko drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Meni, da gre po vsebini zadeve za odločitev o pomembnem pravnem vprašanju. Kot revizijski razlog uveljavlja bistveno kršitev določb postopka v upravnem sporu in zmotno uporabo materialnega prava. Navaja, da sodišče prve stopnje ni pravilno uporabilo določb ZUS-1 in določb Zakona o splošnem upravnem postopku – ZUP, kar vse je vplivalo na zakonitost in pravilnost sodbe. Sklicuje se na določbe 22. in 52. člena ZUS-1 ter 286. člena Zakona o pravdnem postopku – ZPP. Navaja, da se vloge in dopolnitve štejejo za sestavni del tožbe, če se nanašajo na upravno zadevo, zaradi katere je bila vložena tožba. Če je bila tožba vložena v roku, se tudi naknadne vloge lahko štejejo kot deli pravočasno vložene tožbe, čeprav so bile vložene pozneje. Njene trditve v pripravljalni vlogi z dne 29. 5. 2006, da vsebina pogodbe o prodaji deleža tožeče stranke v družbi C d.d. ni informacija javnega značaja skladno s 4. členom ZDIJZ, ni mogoče označiti za prepozne in pravno neupoštevne iz razloga, ker ni bila vložena v roku, določenem za vložitev tožbe. Ker sodišče prve stopnje tega vprašanja ni presojalo, je podana kršitev iz 1. točke prvega odstavka 85. člena ZUS-1. Skladno z določbo 44. člena ZUP mora organ ves čas postopka po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katere pravica ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba. Tožena stranka bi v obravnavanem primeru morala poskrbeti za to, da bi bil v postopku udeležen tudi D d.d. Tožena stranka bi mu morala dati status stranke v postopku. Ker tožena stranka ni postopala po citiranih določbah ZUP, gre za bistveno kršitev določb postopka iz tretjega odstavka 27. člena ZUS-1 v zvezi z 2. in 3. točko drugega odstavka 237. člena ZUP. Tudi če tožeča stranka te kršitve ne bi uveljavljala, skladno z določbo 40. člena ZUS-1 sodišče pri presoji upravnega akta ni vezano na tožbene razloge (sodba opr. št. U 1557/2007 z dne 26. 3. 2008). Tožeča stranka uveljavlja tudi zmotno uporabo materialnega prava, saj zakonske določbe 243. do 248. člena ZPIZ-1 niso bile pravilno uporabljene. Tožeča stranka v nobenem predpisu ni opredeljena kot oseba javnega prava, zato ni zavezanka po ZDIJZ. Kriteriji, na podlagi katerih je sodišče prve stopnje uvrstilo tožečo stranko med pravne osebe javnega prava oziroma je pritrdilo toženi stranki glede uporabe teh kriterijev, nimajo zakonske podlage. Z opredelitvijo tožeče stranke kot osebe javnega prava in zahtevane pogodbe kot informacije javnega značaja, je izničen namen, zaradi katerega je bila tožeča stranka ustanovljena, in so s tem kršene njene z Ustavo RS zagotovljene pravice. Predlaga, da Vrhovno sodišče reviziji ugodi, izpodbijano sodbo razveljavi in o zadevi samo odloči oziroma podrejeno vrne zadevo v odločitev sodišču prve stopnje. Priglaša stroške postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

4. Tožena stranka v odgovoru na revizijo predlaga njeno zavrnitev.

5. Revizija ni utemeljena.

6. Revizija v upravnem sporu je izredno pravno sredstvo zoper pravnomočno sodbo sodišča prve stopnje (prvi odstavek 83. člena ZUS-1). Po drugem odstavku 83. člena ZUS-1 je revizija dovoljena, če je podan eden izmed tam navedenih pogojev za njeno dovolitev. Po ustaljeni upravnosodni praksi Vrhovnega sodišča je tako trditveno kot dokazno breme o obstoju pogojev za dovolitev revizije na strani revidenta, saj revizije po uradni dolžnosti ni mogoče dovoliti oziroma uvesti. Ustavno sodišče Republike Slovenije je v sklepu, št. Up-858/2008 z dne 3. 6. 2008 ugotovilo, da takšno stališče ni v nasprotju z Ustavo Republike Slovenije. V obravnavani zadevi je tožeča stranka izkazala, da je podan razlog za dovoljenost revizije po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1 (po vsebini zadeve gre za odločitev o pomembnem pravnem vprašanju, o katerem Vrhovno sodišče še ni odločalo). Zato je Vrhovno sodišče to revizijo sprejelo v obravnavo.

7. Revizijsko sodišče izpodbijano sodbo preizkusi le v delu, ki se z revizijo izpodbija. Po uradni dolžnosti pazi le na pravilno uporabo materialnega prava (86. člen ZUS-1). V tem obsegu je bil tudi opravljen preizkus revizije zoper izpodbijano sodbo.

8. Po presoji Vrhovnega sodišča je bil v obravnavani zadevi materialni zakon pravilno uporabljen. Tožena stranka je na podlagi določb tretjega in četrtega odstavka 27. člena ter drugega odstavka 21. člena in četrtega odstavka 24. člena ZPIJZ izdala svojo odločbo zaradi molka tožeče stranke v zadevi odobritve dostopa do informacij javnega značaja. Ker se je novinarka v obravnavani zadevi sklicevala na prevladujoč javni interes, je bil izpolnjen pogoj za postopanje po drugem odstavku 21. člena in po četrtem odstavku 24. člena ZDIJZ, kot sta to pravilno presodila sodišče prve stopnje in tožena stranka.

9. V obravnavani zadevi je glede na vsebino odločbe tožene stranke za odločitev o zadevi pravno pomembno vprašanje, ali je tožeča stranka zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja v smislu določbe prvega odstavka 1. člena ZDIJZ. Iz te zakonske določbe izhaja, da zakon ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. 10. Vrhovno sodišče se strinja s presojo sodišča prve stopnje in tožene stranke, da so pri tožeči stranki podani tisti elementi, ki jo opredeljujejo kot osebo javnega prava, ki je zato tudi zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja v smislu določbe prvega odstavka 1. člena ZDIJZ. Vrhovno sodišče se strinja z obrazložitvijo sodišča prve stopnje v izpodbijani sodbi glede teh elementov. Pravnoorganizacijska oblika (delniška družba) ni edini element za presojo, ali je neka pravna oseba oseba javnega ali zasebnega prava. Res je, da ZDIJZ ne določa kriterijev, na podlagi katerih bi bilo mogoče opredeliti tožečo stranko kot osebo javnega prava. Niti ZPIZ ne opredeljuje tožeče stranke glede vprašanja, za kakšno pravno osebo gre. Zato je treba uporabiti pravno teorijo. Kot je že pravilno navedlo sodišče prve stopnje v obrazložitvi izpodbijane sodbe, so po pravni teoriji temeljni elementi pravnega režima, pomembni za identifikacijo oseb javnega prava: akt ustanovitve, narava funkcij oziroma delovanja, sredstva in financiranje ter uporaba javnega oziroma zasebnega prava pri notranjih in zunanjih razmerjih. Eden najpomembnejših opredelilnih elementov oseb javnega prava je njihova ustanovitev z javnopravnim aktom, v obravnavani zadevi je to Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju – ZPIZ-1. Tožeča stranka namreč ni bila ustanovljena s pogodbo, kot je to značilno za gospodarske družbe, ki so sicer osebe zasebnega prava.

11. Naslednji opredelilni element tožeče stranke kot osebe javnega prava so njene naloge, ki so določene z zakonom, kar pomeni, da gre za zasledovanje javnih ciljev in izvrševanje javne funkcije. ZPIZ-1 je namreč moral odločiti o ustanovitvi tožeče stranke, njenem ustanovitelju ter nalogah zaradi zavarovanja javnega interesa, ki ga je priznal na področju pokojninskega in invalidskega zavarovanja interesom posameznikov oziroma organizacij (zagotavljanje dodatnega pokojninskega zavarovanja) in ji je z Zakonom o lastninskem preoblikovanju podjetij – ZLPP (22. člen) zagotovil premoženje, saj je določil, da vsa podjetja pri lastninskem preoblikovanju prenesejo na tožečo stranko 10% družbenega kapitala. V tem kontekstu je treba razlagati in razumeti dejavnosti tožeče stranke, kot so opredeljene v ZPIZ-1 in da torej gre za opravljanje dejavnosti zaradi pravic (dodatnega pokojninskega zavarovanja), ki jih posameznikom zagotavlja v sistemu pokojninskega in invalidskega zavarovanja v Republiki Sloveniji.

12. Iz ZPIZ-1 tudi izhaja, da je država z določbami o organih sistemsko, na določen način zagotovila svoj vpliv kot ustanovitelj, in sicer z določitvijo pristojnosti imenovanja skupščine in nadzornega sveta s strani Vlade Republike Slovenije kot organa, ki izvršuje pravice in obveznosti, ki gredo Republiki Sloveniji kot ustanoviteljici gospodarskih zavodov, družb oziroma drugih organizacij, ne glede na to, da naj bi ureditev v bistvenem vsebinsko ne odstopala od ureditve, ki jo za delniško družbo določba Zakon o gospodarskih družbah – ZGD. Ta svoj vpliv pa je država zagotovila ustrezno javnim nalogam, za katerih opravljanje je bila tožeča stranka ustanovljena, to je za zagotavljanje uresničevanja pravic zavarovancev iz dodatnega pokojninskega zavarovanja, ki jih je država z ZPIZ-1 v sistemu pokojninskega in invalidskega zavarovanja zagotovila.

13. Iz Zakona o računskem sodišču – ZRacS-1 pa izhaja, da je tožeča stranka kot gospodarska družba, v kateri ima država večinski delež, podvržena nadzoru Računskega sodišča RS, kar je tudi eden izmed kriterijev za opredelitev osebe javnega prava.

14. Glede na podano obrazložitev so revizijski ugovori tožeče stranke, da ni oseba javnega prava v smislu določb ZDIJZ, in da ZDIJZ ni bil pravilno uporabljen, neutemeljeni.

15. Vrhovno sodišče zavrača revizijski ugovor, da je podana bistvena kršitev določb postopka, ker sodišče prve stopnje ni presojalo tožbenih ugovorov, ki so bili dani po poteku z zakonom določenega 30-dnevnega roka iz prvega odstavka 28. člena ZUS-1 za vložitev tožbe. Širjenje tožbenih razlogov z dopolnitvami tožbe, vloženimi po preteku roka za njeno vložitev, ni dovoljeno. Ne glede na to, da gre za prepozno dopolnitev tožbe, Vrhovno sodišče pojasnjuje, da je vprašanje posredovanja podatkov iz sporne pogodbe kot informacije javnega značaja in s tem vprašanje škodljivosti posredovanja zahtevanih informacij za delovanje tožeče stranke ter razmerje do javnega interesa glede dostopnosti teh informacij, stvar nadaljnjega upravnega in morebitnega sodnega postopka. Ker sodišče prve stopnje v tem sporu ni odločalo meritorno o sami obveznosti posredovanja zahtevanih informacij, se do tega vprašanja niti ni bilo dolžno opredeljevati. Predmet odločanja v tem upravnem sporu je namreč le presoja zakonitosti odločbe tožene stranke, s katero je naložila tožeči stranki, naj zahtevo in predlog odločitve predloži v odločanje Vladi Republike Slovenije, ki je dolžna o zahtevi odločiti po prejemu predloga odločitve tožeče stranke.

16. V reviziji tudi ni mogoče uveljavljati bistvenih kršitev določb ZUP (glej prvi odstavek 85. člena ZUS-1), zato teh revizijskih ugovorov Vrhovno sodišče ni presojalo.

17. Ker niso bili podani razlogi, zaradi katerih je bila vložena, in ne razlogi, na katere mora paziti po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče revizijo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi 92. člena ZUS-1. 18. Ker tožeča stranka z revizijo ni uspela, sama trpi svoje stroške revizijskega postopka (prvi odstavek 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).