Jedro

Tožnik je plačilo ukrepa OMD v letu 2014 uveljavljal za površino 175,90 ha, v letu 2015 za površino 163,54 ha in v letu 2019 za površino 163,99 ha. V letu 2019 je torej prijavil manjšo, in ne večje površine svojega KMG, kar smiselno pomeni tudi nižje plačilo. Zato ni mogoče šteti, da je ta prenos parcel zanj že sam po sebi pomenil umetno ustvarjanje pogojev iz 60. člena Uredbe št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o financiranju, upravljanju in spremljanju skupne kmetijske politike in razveljavitvi uredb Sveta (EGS) št. 352/78, (ES) št. 165/94, (ES) št. 2799/98, (EC) No 814/2000, (ES) št. 1290/2005 in (ES) št. 485/2008. Pridobljena ugodnost bi bila namreč zanj nižja in ne višja.

Izrek

I. Tožbi se ugodi, odločba Agencije RS za kmetijske trge in razvoj podeželja, št. 33101-38022/2019/10 z dne 30. 6. 2020, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v višini 347,70 EUR, v 15-dneh od vročitve sodbe toženi stranki, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

1. Prvostopni organ je z izpodbijano odločbo zavrnil tožniku plačilo za 163,99 ha zahtevka OMD za leto 2019. Tožnik je zahtevek uveljavljal po 8. členu Uredbe IAKS. Organ ugotavlja, da je tožnik kot nosilec KMG-MID 123 za plačilo ukrepa OMD uveljavljal vsako leto manj površin od leta 2014 ter jih je v okviru zahtevka za plačilo ukrepa v letih 2015 in 2016 uveljavljalo drugo kmetijsko gospodarstvo - pravna oseba A., turizem, kmetijstvo in storitve d.d., KMG-MID 123, katere direktor je bil v času vložitve zbirne vloge za leto 2016 tožnik, nato pa od 9. 6. 2017 dalje B. B. Tožnik je za plačilo ukrepa za leto 2015 in 2016 uveljavljal površine, ki jih je pred tem sprostilo KMG-MID 456 - podjetje C., kmetijstvo in storitve, katerega ustanovitelj in edini družbenik je tožnik. Tudi C. je po vložitvi zbirne vloge za leto 2014 sprostil površine, ki jih je v okviru zahtevka za leto 2015 in 2016 uveljavljal A. Z nadaljnjim upravnim pregledom je organ ugotovil, da je v letih 2014 in 2015 prišlo do prenosa površin med tožnikom, podjetjema C., d.o.o. in A., d.o.o., med katerimi gre tudi za parcele, ki so last RS in katerih zakupnik je tožnik ter C. Prenesene površine so potem tožnik, C. in A. tudi uveljavljali za plačilo OMD. Za vse tri nosilce je zbirno vlogo za leto 2015 in 2016 vložila ista kmetijska svetovalka. Tožnik je po pozivu organa potrdil ugotovitve prenosa površin, kot razlog za spremembe in prenose pa navedel racionalizacijo in izboljšanje gospodarnosti posameznega kmetijskega gospodarstva in ne pridobivanje višjega plačila iz naslova ukrepov. Nadalje je organ še ugotovil, da tožnik in oba nosilca, vsa tri kmetijska gospodarstva obravnavajo kot dohodkovno celoto, saj je bila v vseh treh odgovorih izpostavljena in ocenjena skupna izguba prihodkov vseh treh gospodarstev in ne posameznega gospodarstva ter da vsa tri kmetijska gospodarstva uporabljajo istočasno storitve istega izvajalca. Na podlagi navedenega meni, da je bil za vloženo zbirno vlogo storjen zaobid drugega odstavka 12. člena Uredbe 809/2014/EU in umetno ustvarjeni pogoji iz prvega odstavka 31. člena Uredbe (EU) št. 1305/2013/EU za pridobitev višjega letnega plačila, zato je zahtevo zavrnil. Oprl se je na materialnopravne določbe 60. člena Uredbe (EU) št. 1306/2013/EU, prvi in četrti odstavek 31. člena Uredbe št. 1305/2013/EU, PRP 2014-2020, točka 8.2.11.2, trinajsti in štirinajsti odstavek 141. člena Uredbe OMD, Zakon o kmetijstvu (ZKme-1) in 4. člen Uredbe št. 1307/2013/EU.

2. Drugostopenjski organ je pritožbo tožnika zavrnil. 3. Tožnik je tožbo vložil iz razlogov zmotne ugotovitve dejanskega stanja, napačne uporabe materialnega prava ter bistvenih kršitev določbo postopka. Uvodoma je poudaril, da morata biti (glede na sodbo SEU C-434/12) za uporabo 60. člena Uredbe 1306/2013/EU podana objektivni in subjektivni element. Organ bi moral ugotoviti dejansko vsebino in pravi pomen vloge tožnika (in vloge A., d.d. in C., d.o.o.), česar ni storil. Tožnik kot kmetijsko gospodarstvo obstaja od leta 2004 (govedoreja z namenom pridelave mleka z ekološkim kmetovanjem), A. od 1992 (konjereja, nato še vzreja islandskih konj in od 2014 še vzreja angus bikov), C. od 2004 (vzreja angus goveda z ekološkim kmetovanjem). Obstoj treh kmetijskih gospodarstev ne more predstavljati objektivnega in subjektivnega elementa po uredbi, saj ne nasprotuje ciljem relevantne zakonodaje, ker so bila ustanovljena po 2. točki prvega odstavka 3. člena ZKme-1, subjekti se ukvarjajo z različnimi dejavnostmi, med seboj pa poslovno sodelujejo zaradi optimizacije poslovanja posameznega kmetijskega gospodarstva. Vsako posamezno gospodarstvo ima svoje zaposlene, svoje živali, svoje hleve, svojo mehanizacijo, svoj lastni poštni nabiralnik, itd.. Tudi vložitev vlog z strani ene kmetijske svetovalke ne more pomeniti skupnega poslovanja. Na tem območju sta le dve svetovalki, za večje kmetije oddaja vloge D. D. Enako velja glede uporabe storitev istega izvajalca. O vsem tem se organ ni opredelil. Gre za poslovno sodelovanje med vsemi tremi subjekti z namenom racionalizacije poslovanja. Zakonodaja tudi ne dopušča, da bi eno zbirno vlogo vložilo več gospodarstev, kot to nakazuje organ. Organ je kot dokaz centraliziranega upravljanja izpostavil dejstvo, da med kmetijskimi zemljišči obstaja prepletenost lastništva, zakupov in dejanske uporabe zemljišč, katere lastnik je RS, da bi tožnik in nosilca morala ravnati po drugem odstavku 5. člena ZKme-1. Tožnik bi skupaj z drugima kmetijskima gospodarstvoma moral vložiti eno zbirno vlogo, kar bi lahko storil le v primeru, če bi najprej registriral eno kmetijsko gospodarstvo. Vendar pa organ zahteva, da tožnik (skupaj z ostalima gospodarstvoma) prepiše na eno kmetijsko gospodarstvo tudi tista zemljišča, na katerih je lastnik tretja oseba in ki niso v zakupu tega kmetijskega gospodarstva, temveč drugega kmetijskega gospodarstva. Zahteva organa, da bi moralo priti do ukinitve nekaj kmetijskih gospodarstev in ustanovitve enega, je protiustavna. Organ tudi ni nikjer konkretiziral očitka, da so omenjena tri gospodarstva nastala (in obstajajo) z namenom pridobivanja višjih ugodnosti v okviru ukrepov kmetijske politike, saj so bila ustanovljena že pred njihovo uveljavitvijo. Tudi do prenosa zemljišč med gospodarstvi ni prišlo zaradi pridobivanja višjih ugodnosti, kar kaže ugotovitev organa, da bi vsa tri kmetijska gospodarstva prejela 280 EUR več, kot če do prenosa ne bi prišlo. Sodelovanje gospodarstev tudi ne predstavlja umetnega ustvarjanja pogojev. Če bi bilo utemeljeno stališče organa, da bi vsa tri gospodarstva lahko zaprosila za pravice kot celota, bi moral tožniku in drugima nosilcema tak način uveljavljanja pravic omogočiti. Dejstvo, da tožnik tega ni storil, ni kršitev zakonodaje, organ jih je bil zato dolžan obravnavati po relevantni zakonodaji. Če pa je bilo vloga v tem smislu nepopolna (torej da bi moral tožnik in ostala nosilca vložiti eno skupno vlogo), bi ga moral organ pozvati na podlagi 67. člena ZUP. Tožnik je predlagal, da sodišče tožbi ugodi, prvostopno odločbo v zvezi z drugostopno odločbo odpravi in zahtevku tožnika za OMD ugodi, podredno, prvostopno odločbo odpravi in zadevo vrne v ponovni postopek prvostopnemu ali drugostopnemu organu, v obeh primerih naloži toženki povrnitev stroškov postopka.

4. Toženka je v odgovoru na tožbo vztrajala pri svoji odločitvi ter predlagala zavrnitev tožbe.

5. Tožnik je v pripravljalnih vlogah vztrajal pri svojih razlogih ter opozoril na sklep Vrhovnega sodišča RS, X Ips 2/2021 z dne 26. 4. 2022, ki je v primerljivi zadevi reviziji ugodilo in sodbo sodišča, I U 393/2018 z dne 4. 6. 2019, razveljavilo.

**K I. točki izreka:**

6. Tožba je utemeljena.

7. V obravnavani zadevi je sporna odločitev prvostopnega organa o zavrnitvi plačila 163,99 ha zahtevka OMD tožniku.

8. Uredba št. 1306/2013 v 60. členu določa, da se brez poseganja v posebne določbe nobena ugodnost na podlagi področne kmetijske zakonodaje ne odobri fizičnim ali pravnim osebam, v zvezi s katerimi je ugotovljeno, da so bili pogoji za pridobitev takšnih ugodnosti ustvarjeni umetno in v nasprotju s cilji te zakonodaje. Kot je opozorilo Vrhovno sodišče v svojem sklepu X Ips 2/2021, je pojem umetno ustvarjenih pogojev razložilo sodišče SEU v sodbi C-434/12 Slančeva sila EOOD. Sodba se sicer nanaša na razlago osmega odstavka 4. člena Uredbe št. 65/2011, ki ne velja več, nadomeščena pa je bila prav z uredbami, sprejetimi v letu 2013, med drugim tudi z Uredbo št. 1306/2013. Besedilo določbe, na katerega se nanaša razlaga SEU, je bilo kljub nekaterim razlikam po vsebini praktično enako zdaj veljavnemu in se je glasilo: „Ne glede na kakršne koli posebne določbe se plačilo ne izplača upravičencem, za katere se ugotovi, da so ustvarili lažne pogoje, potrebne za pridobitev takih plačil, da bi pridobili korist v nasprotju s cilji sheme podpore“. Po presoji Vrhovnega sodišča gre zato za pojme oziroma pravne standarde, ki so že bili predmet razlage SEU, zato se je pri odločitvi oprlo na to razlago, enako pa mora ravnati naslovno sodišče. 9. SEU je v sodbi C-434/12 zavzelo stališče, da mora biti za uporabo navedene določbe ugotovljen obstoj objektivnega kot tudi subjektivnega elementa. Glede prvega mora iz objektivnih okoliščin posameznega primera izhajati, da cilja, ki mu sledi izplačilo kmetijske ugodnosti, ni mogoče doseči. Za obstoj subjektivnega elementa pa je treba na podlagi objektivnih dokazov priti do sklepa, da je z ustvarjanjem lažnih pogojev, katerih izpolnitev se zahteva za pridobitev plačila kmetijske ugodnosti, prosilec nameraval priti izključno do koristi, ki ni skladna s cilji te ugodnosti. Opreti se je možno ne le na elemente, kot so pravne, ekonomske oziroma osebne povezave med osebami, ki so vpletene v podobne investicijske projekte, temveč tudi na znamenja, ki kažejo na namerno usklajevanje med temi osebami. Gre torej za splošno opredelitev elementov zlorabe, ki izhajajo iz sodne prakse SEU.1 Pri tem je v konkretnih zadevah bistveno, da ugotovljena dejstva omogočajo preizkus obstoja konstitutivnih elementov zlorabe, zlasti ali so gospodarski subjekti izvedli povsem formalne ali umetne transakcije, ki nimajo nobene ekonomsko poslovne utemeljitve, s poglavitnim namenom, da so deležni koristi, ki jim ne pripadajo.

10. Plačila kmetijskih gospodarstev, ki se nahajajo na območjih z naravnimi ali drugimi posebnimi omejitvami (plačila OMD), so urejena v 31. in 32. členu Uredbe št. 1305/2013 Evropskega parlamenta in sveta z dne 17. 12. 2013 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) in razveljavitvi Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005 (Uredba št. 1305/2013). Tam je kot njihov namen opredeljeno kritje vseh ali dela dodatnih stroškov in izpada dohodka, ki so povezani z omejitvami kmetijske proizvodnje na zadevnem območju. Cilj opisanih plačil kmetom na gorskih območjih ali drugih območjih z naravnimi ali drugimi posebnimi omejitvami, kot je opredeljen v 25. točki preambule Uredbe št. 1305/2013, je „s spodbujanjem nadaljnje rabe kmetijskih zemljišč prispevati k ohranjanju podeželja, ne pa tudi k ohranjanju in spodbujanju trajnostnih sistemov kmetovanja. Da bi zagotovili učinkovitost takšne podpore, bi bilo treba s plačili kmetom nadomestiti izpad dohodka in dodatne stroške, povezane z omejitvami na zadevnem območju“. Vsebinsko enak cilj je v slovenskem pravnem redu določen v 135. členu Uredbe o PRP.

11. Ob tem je treba upoštevati še, da je Republika Slovenija na podlagi četrtega odstavka 31. člena Uredbe št. 1305/2013 v petnajstem odstavku 141. člena Uredbe o PRP določila degresijo plačil OMD glede na ekonomijo obsega, po kateri za prvih 70 ha kmetijskih zemljišč na KMG predvideno polno plačilo, za ostale površine pa se plačilo postopno zmanjšuje (na vsakih 10 ha za 15 %) in doseže 40 % plačila pri površinah, večjih od 100 ha.

12. Cilj plačila OMD posameznemu kmetijskemu gospodarstvu je torej preko kritja višjih stroškov kmetovanja in izpada dohodka na površinah z naravnimi ali drugimi posebnimi omejitvami spodbujati nadaljnjo rabo kmetijskih zemljišč in s tem prispevati k ohranjanju podeželja. Glede na degresijo, kot je določena v navedenih pravih virih, je pri tem eno od izhodišč, da večje kmetijsko gospodarstvo preko ekonomije obsega lažje nadomesti višje stroške kmetovanja in izpad prihodkov ter mu gre zato relativno manjše plačilo.

13. Vrhovno sodišče je poudarilo, da je uporaba 60. člena Uredbe št. 1306/2013 izrecno vezana na odobritev ugodnosti „fizičnim ali pravnim osebam v zvezi s katerimi je ugotovljeno, da so bili pogoji za pridobitev takšnih ugodnosti ustvarjeni umetno (...)“. Umetno ustvarjeni pogoji se morajo torej nanašati na osebo, ki skuša na njihovi podlagi te ugodnosti pridobiti, vzpostavljeni pa morajo biti zaradi pridobitve te ugodnosti.

14. Kot izhaja iz prvostopenjske odločbe, je prvostopenjski organ štel (temu pa je pritrdil tudi drugostopenjski organ), da so tožnik, C. in A. umetno ustvarili pogoje za pridobitev višjih letnih izplačil z: - z ohranjanjem treh kmetijskih gospodarstev in oddajo treh ločenih zahtevkov OMD, saj so bili z delitvijo površin na tri kmetijska gospodarstva izkazani večji stroški od dejanskih, ki bi nastali, če bi sredstva za ukrep OMD uveljavljala dejansko obstoječa organizacijsko in poslovno zaokrožena gospodarska celota vseh treh kmetijskih gospodarstev (z eno zbirno vlogo), zaradi česar cilji ukrepa niso bili doseženi, in - prenosi zemljišč med temi gospodarstvi v letu 2014, zaradi katerih sta C. in A. uveljavljala povračilo za večjo površino kmetijskih zemljišč, tožnik pa za manjšo. 15. Kot je navedlo Vrhovno sodišče v sklepu X Ips 2/2021, je tožnik uveljavljal ugovor, da ločeno poslovanje vseh treh KMG in poslovno-lastniška razmerja med njimi segajo daleč v čas pred uvedbo degresijske lestvice za plačila OMD po Uredbi o PRP. Vrhovno sodišče opozarja, da če to drži, že zaradi časovnega elementa ne bi bilo mogoče šteti, da je bilo tako poslovanje vzpostavljeno zgolj zaradi pridobitve te ugodnosti.

16. Iz izpodbijane odločbe izhaja, da je tožnik te navedbe podal že v upravnem postopku, kot tudi v pritožbi zoper izpodbijano odločbo, vendar ne prvostopenjski in ne drugostopenjski organ nista tega, kdaj so KMG nastala, zaradi napačne uporabe predpisa štela za relevantno. Zato se o navedbah tožnika, da so tri KMG nastala že precej preden je bila sprejeta Uredba o PRP in za čas od leta 2015 uvedena strožja degresijska lestvica, nista izrekla oziroma teh, pravno relevantnih okoliščin niti nista ugotavljala, pa bi jih morala. Že glede na povedano je izpodbijana odločba nezakonita in jo je treba odpraviti.

17. Da gre za okoliščine, ki so relevantne za uporabo 60. člena Uredbe št. 1306/2013, ne spremeni sklicevanje prvostopenjskega organa na 12. člen Uredbe št. 809/2014. Ta (med drugim) določa, da lahko upravičenec, ki zaprosi za pomoč oziroma podporo na podlagi kateregakoli neposrednega plačila na površino ali ukrepa za razvoj podeželja, vloži samo eno zbirno vlogo na leto. Če so bila vsa KMG ustanovljena v letih, kot to trdi tožnik, in ne gre za umetno ustvarjene pogoje poslovanja, ta določba pomeni, da lahko vsako od njih vloži eno zbirno vlogo na leto. Iz nje torej ne izhaja zahteva, da morajo vsa tri vložiti eno vlogo.

18. Tega ne zapoveduje niti definicija kmeta in kmetijskega gospodarstva, kot izhaja iz Uredbe št. 1307/2013/EU, na katero se sklicuje drugostopenjski organ. Ta uredba v 4. členu določa, da se v tej uredbi uporabljajo naslednje opredelitve pojmov. „Kmet“ pomeni fizično ali pravno osebo oziroma združenje fizičnih ali pravnih oseb, ne glede na pravni status, ki je takemu združenju in njegovim članom dodeljen z nacionalno zakonodajo, katerih kmetijsko gospodarstvo je na ozemlju uporabe Pogodb, opredeljenem v členu 52 PEU v povezavi s členoma 349 in 355 PDEU, in ki opravlja kmetijsko dejavnost. „Kmetijsko gospodarstvo“ pa pomeni vse enote, ki se uporabljajo za kmetijske dejavnosti in s katerimi upravlja kmet ter se nahajajo na ozemlju iste države članice. Iz teh definicij ni mogoče povzeti pravila, da morajo KMG, ki so v skladu z nacionalno zakonodajo samostojni pravni subjekti, vendar pod enotnim upravljanjem, v zvezi z ukrepi kmetijske politike uveljavljati plačila kot ena oseba. Seveda pa troje ali več ločenih KMG ne sme poslovati zgolj zaradi ustvarjanja pogojev za pridobitev ugodnosti, saj to prepoveduje že citirani 60. člen Uredbe št. 1306/2013. 19. Glede „umetnega spreminjanja“ površine posameznih KMG, ki ne temelji na ekonomski ali drugi realni (npr. kmetijsko-gospodarski) podlagi, temveč je namenjeno izključno prilagajanju degresijski lestvici in s tem pridobivanju višjih plačil OMD, pa je Vrhovno sodišče zavzelo stališče, da tako ravnanje že očitno in na prvi pogled preprečuje doseganje cilja teh plačil. Plačilo OMD na podlagi tako spremenjene površine KMG namreč ne bi bilo več odvisno izključno od omejitev oziroma stroškov, povezanih s temi omejitvami, temveč bi takemu KMG neutemeljeno višalo prihodke. To pomeni, da prenosi parcel med različnimi KMG, za katere se ugotovi, da niso imeli ekonomske utemeljitve, lahko pomenijo objektiven element zlorabe.

20. V obravnavanem primeru pa je organ ugotovil, da je tožnik plačilo ukrepa OMD v letu 2014 uveljavljal za površino 175,90 ha, v letu 2015 za površino 163,54 ha in v letu 2019 za površino 163,99 ha, kar med strankama niti ni sporno. V letu 2019 je torej prijavil manjšo in ne večje površine svojega KMG, kar smiselno pomeni tudi nižje plačilo. Zato, kot sodi Vrhovno sodišče, ni mogoče šteti, da je ta prenos parcel zanj že sam po sebi pomenil umetno ustvarjanje pogojev iz 60. člena Uredbe št. 1306/2013. Pridobljena ugodnost bi bila namreč zanj nižja in ne višja.

21. Glede na povedano je sodišče na podlagi 4. in 2. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo organu, ki jo je izdal, v ponovni postopek, v katerem mora organ, upoštevajoč pravno mnenje sodišča, ki se tiče uporabe materialnega prava, dopolniti postopek ter ugotoviti pravno relevantne okoliščine ter o zadevi ponovno odločiti glede na rezultat postopka.

22. Ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti, v postopku pa ni sodeloval tudi stranski udeleženec z nasprotnim interesom, je sodišče na podlagi prve alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave.

**K II. točki izreka:**

23. Ker je tožnik v tem upravnem sporu uspel, mu je sodišče odmerilo stroške postopka v višini 374,70 EUR (25. člen ZUS-1 v zvezi s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožnika v upravnem sporu). Stroške mu je dolžna povrniti toženka v roku 15 dni od prejema sodbe.

1 Glej tudi sodbo v združenih zadevah C-115/16, C-118/16, C-119/16 in C-299/16.