Jedro

Kadar država pooblasti za izvajanje svojih nalog organe lokalnih skupnosti, s tem nanje prenese le izvajalsko delo, ne pa tudi svoje odškodninske odgovornosti za pravilno opravljeno delo.

Obrazložitev

Revizija se zavrne.

OBRAZLOŽITEV:

1. Sodišče prve stopnje je odločilo, da ni pristojno za odločanje o delu tožbe, ki se nanaša na ugotovitev ničnosti dela odločbe Republike Slovenije, Občine Novo mesto, št. 320-011/85 z dne 28. 4. 1992, zato je tožbo v tem delu zavrglo (1. točka izreka). Tožbeni zahtevek, s katerim je tožnica zahtevala, da ji toženka povrne škodo v višini 7.000.000 SIT z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 1. 10. 2005 do plačila, je zavrnilo (2. točka izreka) in tožnici naložilo povrnitev toženkinih pravdnih stroškov (3. točka izreka).

2. Sodišče druge stopnje je pritožbo tožnice zavrnilo in sodbo sodišča prve stopnje potrdilo v izpodbijani 2. in 3. točki izreka.

3.

Zoper to odločitev je tožnica vložila revizijo zaradi bistvene kršitve določb pravdnega postopka in zmotne uporabe materialnega prava. Predlaga, da Vrhovno sodišče reviziji ugodi, izpodbijano odločitev razveljavi in zadevo vrne sodišču druge stopnje v novo sojenje, podrejeno pa, da razveljavi tudi sodbo sodišča prve stopnje in zadevo vrne v novo sojenje sodišču prve stopnje. Nepravilno je stališče nižjih sodišč, da Zakon o prevzemu državnih funkcij ne določa odgovornosti bivših občin in da je pristojnost s področja Zakona o kmetijskih zemljiščih prešla na državo. Zakon je namreč stopil v veljavo 1. 6. 1995, zato država ne more odgovarjati za odločitve, ki so jih občine sprejele pred sprejemom zakona. Organi občin so državne funkcije, ki so jih opravljali za državo do 31. 12. 1994, opravljali na podlagi takrat veljavnih predpisov, zato ni logično, da bi za njihove napake nosila odgovornost država. Sicer pa je z zakonom prešel na državo del funkcij, ni pa prevzela odškodninske odgovornosti. Ker zakon redkokdaj velja za nazaj, retroaktivna veljavnost zakona pa mora biti izrecno določena, bi morala biti odškodninska odgovornost države za nezakonite odločbe prejšnjih občin izrecno predpisana z zakonom. Zato stališče drugostopenjskega sodišča, da za upravne naloge po Zakonu o kmetijskih zemljiščih odgovarja država, velja samo vnaprej. Ravnanje nižjih sodišč predstavlja kršitev materialnega prava in Ustave RS, saj za škodo odgovarja tisti, ki jo povzroči, in ne tretji.

4. Sodišče je revizijo vročilo Vrhovnemu državnemu tožilstvu Republike Slovenije in nasprotni stranki (375. Zakona o pravdnem postopku, Uradni list RS, št. 73/07 – ZPP-UPB3, v nadaljevanju ZPP), ki nanjo ni odgovorila.

5. Revizija ni utemeljena.

6. Vrhovno sodišče na bistvene kršitve določb pravdnega postopka ne pazi po uradni dolžnosti (371. člen ZPP). To pomeni, da mora revident ta revizijski razlog vsebinsko opredeliti in obrazložiti, česar pa tožnica ni storila, saj ni navedla, katero procesno kršitev uveljavlja, niti ni kršitve mogoče razbrati iz njenih navedb. Tak na načelni ravni uveljavljan revizijski razlog zato ni mogoče upoštevati.

7. Glede vsebinske odločitve se sodišče v celoti pridružuje razlogom drugostopenjskega sodišča o pomanjkanju pasivne legitimacije, za razumevanje zadeve in v odgovor na revizijske očitke pa pojasnjuje naslednje. Tožnica je podlago odškodninske terjatve utemeljevala z nepravilnim ravnanjem Občine Novo mesto ob izdaji odločbe št. ..., ki je bila izdana 28. 4. 1992, ko sta že veljala Ustava Republike Slovenije (URS) in tudi Ustavni zakon za izvedbo Ustave Republike Slovenije (UZIU)(2). Ustava je v 138. členu občinam določila novo funkcijo: uresničevanje lokalne samouprave, delovno področje samoupravnih lokalnih skupnosti pa je (bilo) določeno v 140. členu. Občina je postala po določbah URS »le« samoupravna lokalna skupnost, v njeni pristojnosti pa zadeve, ki: (1) so po svoji naravi lokalne, (2) so primerne za to, da jih občina samostojno ureja in (3) zadevajo samo prebivalce občine. Prenos izvajanja državnih funkcij z nekdanjih občin (družbenopolitičnih skupnosti, DPS) na državo in njene organe je zahteval določen čas, zato je ustavodajalec v 5. členu UZIU določil, da vse dokler država ne prevzame državnih funkcij, te opravljajo občine oziroma njeni organi. Te določbe same že povedo, da občina, čeprav še ni bila organizirana kot lokalna samoupravna skupnost, v tem prehodnem obdobju izvršuje dve vrsti nalog: tiste iz 140. člena URS in tudi tiste, ki so »izvorno« funkcije države in so jih občine (DPS) izvajale kot podaljšana roka države. Ni več mogoče govoriti, da je občina opravljala upravne naloge »v svojem imenu in na svoj račun«, ampak je to počela v imenu države, z njenim v Ustavi zapisanim pooblastilom(3). Občine so te naloge nato opravljale skladno s 101. členom Zakona o upravi (objavljen 27. 10. 1994), ki je bil sicer razveljavljen z odločbo Ustavnega sodišča, ta razveljavitev pa je začela učinkovati 1. 6. 1995. Istega dne je začel veljati Zakon o prevzemu državnih funkcij (Ur. l. RS, št. 29/95, v nadaljevanju ZPDF), ki so jih do 31. 12. 1994 opravljali organi občin. ZPDF je v 3. členu (točka III./1.) določil, da upravne naloge, ki so določene kot pristojnosti občinskih organov v Zakonu o kmetijskih zemljiščih (Ur. l. SRS, št. 1/97 s spremembami, ZKZ) opravljajo upravne enote. To pomeni, da upravne naloge iz ZKZ vključno z izdajo upravnih odločb v postopku komasacije po svojem pomenu spadajo med naloge, katere izvajanje je v pristojnosti države(4). Država, ki je naloge prevzela, pa tudi odgovarja za morebitno nezakonito delo svojih delavcev. Prevzela je namreč tiste funkcije, ki so »izvorno« njene, le v času pred organiziranjem upravnih enot so jih izvajale občine kot podaljšana roka države. Res je sicer, kar trdi revizija, da je treba pravna razmerja presojati po predpisih, ki so veljali v času njihovega nastanka, vendar je res tudi, da je zatrjevano odškodninsko razmerje nastalo v času, ko občina ni bila več originarni nosilec izvajanja upravnih nalog, ampak je bila le »pomočnik« države, saj je opravljala upravne naloge zanjo. Zato tudi ni mogla biti odškodninsko odgovorna za morebitne nezakonitosti pri izvajanju teh nalog, ker je (bila) za zakonito, kvalitetno in pravilno izvajanje odgovorna država. Sedanja občina je pravni naslednik nekdanje občine le toliko, kolikor še naprej izvaja tiste naloge lokalne samouprave, ki so v njeni pristojnosti. Ker revizija ni utemeljena, jo je Vrhovno sodišče zavrnilo (378. člen ZPP). Izrek o zavrnitvi zahteve za povrnitev stroškov revizijskega postopka je zajet v izreku o zavrnitvi revizije (prvi odstavek 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 154. člena ZPP).

Op. št. (1): Gre za odločbo občine, sprejeto na podlagi Zakona o kmetijskih zemljiščih v postopku komasacije, s katero je tožnica prejela v last in posest nepremičnine v vl. št. 546 k.o. Globodol (gospodarsko poslopje in njivo).

Op. št. (2): Oba sta bila objavljena v Ur. l. RS, št. 33/91-1 z dne 28. 12. 1991 in sta začela veljati z njuno razglasitvijo.

Op. št. (3): Tako odločba II Ips 80/2000 z dne 7. 12. 2000. Op. št. (4): O tem se je izreklo tudi Ustavno sodišče v odločbi U-I-98/95 z dne 11. 7. 1996, v kateri je ugotovilo, da točka III/1 (ZKZ) člena 3 ZPDF, ki so jih do 31. 12. 1994 opravljali organi občin, ni v neskladju z ustavo, v obrazložitvi pa pojasnilo, da so na podlagi ZPDF upravne enote prevzele tudi naslednji upravni nalogi iz ZKZ: odločanje o uvedbi komasacije (člen 81/3) in odločanje o novi razdelitvi zemljišč v postopku komasacije (člen 95/1).