6. 7. 2000

S K L E P

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Kulturnega športnega društva Košaki, Maribor, ki ga zastopa Mira Potočnik- Arsevski, odvetnica v Mariboru, na seji dne 6. julija 2000

s k l e n i l o:

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 25. člena Odloka o razdelitvi Mestne občine Maribor na mestne četrti in krajevne skupnosti (Medobčinski uradni vestnik, št. 22/96) se zavrne.

O b r a z l o ž i t e v

A.

Pobudnik navaja, da je izpodbijani 25. člen Odloka o razdelitvi Mestne občine Maribor na mestne četrti in krajevne skupnosti (v nadaljevanju: Odlok), ki določa, da do konstituiranja mestnih četrti in krajevnih skupnosti na območju Mestne občine Maribor ni dopustno odtujevanje nepremičnin obstoječih krajevnih skupnosti, v nasprotju z določili 3. člena Zakona o temeljnih lastninskopravnih razmerjih (Uradni list SFRJ, št. 6/80, 20/80 in 36/90 - v nadaljevanju: ZTLR). Odlok naj bi krajevnim skupnostim omejil pravico razpolaganja z lastnim nepremičnim premoženjem, kar naj bi bilo tudi v nasprotju z Ustavo, saj sme v ustavne pravice, kar lastninska pravica je, posegati le zakonodajalec z zakoni. S tem naj bi bilo prekršeno tudi ustavno načelo, da morajo biti podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z Ustavo in zakoni (tretji odstavek 153. člena). Predlaga razveljavitev izpodbijane določbe Odloka in zadržanje njegovega izvajanja do končne odločitve.

B.

Po določbi prvega odstavka 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS) lahko vsakdo, ki izkaže svoj pravni interes, da pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti. Po drugem odstavku 24. člena ZUstS je pravni interes za vložitev pobude podan, če predpis ali splošni akt za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma pravni položaj.

Pobudnik je po sprejemu in objavi odloka (objava dne 17. 10. 1996) dne 7. 3. 1997 sklenil s Krajevno skupnostjo Košaki pogodbo, na podlagi katere je Krajevna skupnost nanj brezplačno prenesla pravico uporabe ("v uporabo in last") na določenem nepremičnem premoženju. Mestna četrt Ivan Cankar, ki je po izpodbijanem Odloku pravna naslednica Krajevne skupnosti Košaki, je vložila zoper njega tožbo za ugotovitev ničnosti sklenjene pogodbe (spor se rešuje pred Okrožnim sodiščem v Mariboru pod opr. št. II P 156/98). Mestna četrt uveljavlja ničnost pogodbe, ker je bila sklenjena v očitnem nasprotju s 25. členom Odloka.

Pobudnik ima kot pravdna stranka pravni interes na izidu spora, na katerega lahko vpliva tudi odločitev Ustavnega sodišča o očitani protiustavnosti oziroma protizakonitosti izpodbijanega člena Odloka. Zato je Ustavno sodišče pobudniku priznalo pravni interes za vložitev pobude.

Izpodbijani 25. člen Odloka je po svoji vsebini prehodnega značaja in je kot tak uvrščen med prehodne določbe. S konstituiranjem mestnih četrti in krajevnih skupnosti se je ta določba izčrpala in izgubila pravno veljavo. Ustavno sodišče v skladu z 21. členom ZUstS presoja skladnost veljavnih predpisov in drugih splošnih aktov. Pred Okrožnim sodiščem v Mariboru se pod opr. št. II P 156/98 vodi spor, ki še ni pravnomočno končan in v katerem je sodišče dolžno uporabljati tudi izpodbijane določbe 25. člena Odloka. To pomeni, da v konkretnem primeru izpodbijana določba še učinkuje in je zato Ustavno sodišče pristojno za njeno presojo.

Iz pobude izhaja, da naj bi bila neustavnost izpodbijane prehodne ureditve iz 25. člena Odloka v tem, da je bila začasna prepoved odtujevanja nepremičnin predpisana z odlokom in ne z zakonom. Zato je treba odgovoriti na vprašanje, ali gre v konkretni zadevi za urejanje pravic in obveznosti ter posegov vanje, ki so pridržani zakonodajalcu in bi torej morali biti določeni z zakonom, ali gre za vprašanja, ki jih sme lokalna skupnost urejati samostojno, s svojimi splošnimi akti (vprašanje normativne pristojnosti občin).

Ustavno sodišče se je v odločbi št. U-I-348/96 z dne 27. 2. 1997 (Uradni list RS, št. 17/97 in OdlUS VI, 25) že ukvarjalo z vprašanjem normativne pristojnosti občine. V obrazložitvi je navedlo: "7.V okviru urejanja lokalnih javnih zadev (zadev, ki so po svoji naravi lokalne in se nanašajo v pretežni meri na prebivalce lokalne skupnosti) ima občina pravico izdajati predpise, s katerimi normativno ureja pravna razmerja (pravice in obveznosti pravnih subjektov). Pri tem ne sme preseči ustavnega okvira in s svojim normativnim urejanjem poseči v državne pristojnosti. Občina ima pooblastilo, da ureja lokalne javne zadeve, neposredno na podlagi določbe prvega odstavka 140. člena Ustave. Za uresničevanje tega pooblastila ne potrebuje posebnega zakonskega pooblastila. 9.Občinski predpisi morajo biti v skladu z Ustavo in zakonom. Ta skladnost ne pomeni, da mora imeti občina za normativno urejanje posameznih področij lokalnih javnih zadev izrecno zakonsko pooblastilo oziroma da bi moral zakon jasno in določno opredeliti vsebino in namen normativnega urejanja. Načelo zakonitosti delovanja organov lokalnih skupnosti nima enake vsebine kot načelo zakonitosti delovanja izvršilne veje oblasti. To izhaja iz različne vloge, ki jo imajo ti organi v sistemu oblasti. Na nekaterih področjih, ki so v manjši meri lokalnega pomena, zakonodajalec lahko določi okvire delovanja organov občine na podoben način kot določa okvire delovanja izvršilne veje oblasti; gotovo pa to ne velja za vsa področja. Načelo zakonitosti delovanja občine na področju normativnega delovanja pomeni, da občinski predpisi, ki urejajo zadeve iz izvirne pristojnosti občine, ne smejo biti v nasprotju z zakoni. Pravnih razmerij torej ne smejo urejati v nasprotju z zakonskimi določbami, v primeru, da zakonodajalec opredeli okvir pooblastila za normativno urejanje, pa ne smejo preseči tega pooblastila. V vsakem primeru posebej je potrebno z razlago zakona ugotoviti, kako široko polje normativnega odločanja je zakonodajalec prepustil občini. Kadar zakon izrecno določa izvirne pristojnosti občine oziroma pooblastila za normativno urejanje v okviru izvirnih pristojnosti na nekem področju, je potrebno z razlago ugotoviti obseg tega pooblastila, ki je lahko jasno in določno ali pa opredeljeno z generalnimi klavzulami oziroma pravno nedoločenimi pojmi. Kadar pa zakon ne določa izvirnih pristojnosti občine na določenem področju, je potrebno ugotoviti, ali je bil namen zakonodajalca izključno (izčrpno) urediti to področje ali pa je dopustil možnost, da občina dopolnilno (praeter legem) uredi to področje."

V času veljavnosti izpodbijanega 25. člena Odloka je vprašanja členitve občine na krajevne, vaške ali četrtne skupnosti urejal Zakon o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93 in nasl. - v nadaljevanju: ZLS). V 18. členu je določal, da se območje občine v skladu s statutom lahko razdeli na krajevne, vaške ali četrtne skupnosti. V krajevni, vaški ali četrtni skupnosti se v skladu s statutom in z zagotovitvijo finančnih sredstev lahko opravlja del nalog, ki jih ima po tem zakonu občina. V 19. členu pa je bilo določeno, da statut občine podrobneje določa naloge, ki jih ožji deli občine opravljajo samostojno, način njihovega financiranja, načela za organiziranost in delovanje njihovih organov ter njihov pravni status.

Državni zbor je sprejel Obvezno razlago 19. člena ZLS (Uradni list RS, št. 63/95), ki se je glasila: "Pravni status ožjih delov občine obsega njihovo pravno samostojnost in njihova pravna upravičenja oziroma pravice in pooblastila v pravnem prometu, ki jih določa statut občine in so odvisne od nalog, ki jih v skladu s statutom občine ožji deli občine opravljajo samostojno. V tem okviru je možno, da se kot pravni status določi status pravne osebe oziroma status osebe javnega prava."

9.Zakon o ustanovitvi občin ter določitvi njihovih območij (Uradni list RS, št. 60/94 - v nadaljevanju: ZUODO) je v 4. členu določal, da obstoječe krajevne skupnosti in njihovi organi nadaljujejo z delom do konstituiranja na prvih volitvah izvoljenih svetov novih vaških, krajevnih ali četrtnih skupnosti oziroma do uveljavitve občinskega statuta, če v občinskem statutu ne bo predvidena delitev občine na te skupnosti, in da premoženje in delavce obstoječih krajevnih skupnosti prevzamejo nove vaške, krajevne ali četrtne skupnosti oziroma občina v skladu z občinskim statutom.

10.Iz citiranih določb ZLS je povsem nedvoumno razvidno, da je temeljna samoupravna lokalna skupnost občina in da je občina izvirni naslovnik (nosilec) vseh pravic in obveznosti lokalne skupnosti. Ožji deli občine, če so s statutom občine ustanovljeni, imajo le tiste pravice in v takem obsegu, kot jih nanje prenese občina. Iz tega izhaja, da je urejanje vseh vprašanj, ki zadevajo obstoj, delovanje in pravni status ožjega dela občine, v občinski pristojnosti. Občina s statutom ustanovi ožji del občine, opredeli njegove naloge, določi njegov pravni status, ukine že ustanovljeni ožji del ali spremeni njegove naloge in njegov pravni status (18. in 19. člen ter obvezna razlaga 19. člena). Tega ne spreminja niti ureditev členitve občine, kot je bila uvedena z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 70/97 - v nadaljevanju: ZLS-E; 3., 4. in 5. člen), ki je uredila tudi "glavne statusno-pravne značilnosti ožjih delov občin s pravno subjektiviteto", kot je to zahtevala odločba Ustavnega sodišča št. U-I-274/95 z dne 12. 7. 1996 (Uradni list RS, št. 39/96 in OdlUS V, 119). Tudi veljavna ureditev prepušča urejanje navedenih vprašanj statutu občine. Ustanavljanje vaških, krajevnih ali četrtnih skupnosti in določanje njihovega pravnega statusa je v normativni pristojnosti občine.

11.Tako je Mestni svet Mestne občine Maribor, skladno z 18. členom ZLS, s 3. členom ZUODNO ter s 129. členom Statuta Mestne občine Maribor (Medobčinski uradni vestnik, št. 27/95 - v nadaljevanju: Statut), sprejel Odlok, s katerim je razdelil Mestno občino Maribor na mestne četrti in krajevne skupnosti.

Odlok, ki je bil po določbi 6. člena Statuta, sprejet z dvotretjinsko večino vseh članov mestnega sveta, torej, z enako večino kot se sprejema statut, je v 5. členu ustanovil nove mestne četrti in določil njihov obseg. Tako je v tretji točki prvega odstavka določil, da nova Mestna četrt Ivan Cankar obsega območja dosedanjih Krajevnih skupnosti: Ivan Cankar, Boris Kidrič, Anton Aškerc, Heroja Toneta Tomšiča, Krčevina, Počehova in Košaki. V določbah od 12. do 17. člena je opredelil premoženje novih četrtnih skupnosti, ki obsega premoženje, ki je bilo v upravljanju bivših krajevnih skupnosti in premoženje, ki je bilo ustvarjeno s sredstvi krajevnih samoprispevkov, ter pravice in omejitve v zvezi z upravljanjem tega premoženja. Tako je zlasti 15. člen določil več omejitev glede razpolaganja z nepremičnim premoženjem mestnih oziroma četrtnih skupnosti.

12.Izpodbijani člen Odloka je začasno do konstituiranja novih mestnih četrti oziroma krajevnih skupnosti omejil obstoječim krajevnim skupnostim pravico razpolaganja z njihovim nepremičnim premoženjem. Določil je začasno prepoved odtujevanja nepremičnin, za sklepanje najemnih oziroma zakupnih pogodb na nepremičninah pa je določil predhodno soglasje občine. Namen take prehodne ureditve je zavarovanje obstoječega premoženja krajevnih skupnosti, ki so s sprejemom izpodbijanega odloka oziroma s konstituiranjem novih krajevnih in četrtnih skupnosti prenehale obstajati. Novoustanovljene mestne četrti in krajevne skupnosti so, kot pravne naslednice obstoječih krajevnih skupnosti, v celoti prevzele njihovo premoženje in delavce, kar je skladno z drugim odstavkom 4. člena ZUODNO. Izpodbijani člen Odloka ureja torej pravico razpolaganja z nepremičnim premoženjem obstoječih krajevnih skupnosti za čas od nastopa njegove veljavnosti do konstituiranja novih mestnih četrti in krajevnih skupnosti.To pomeni določanje obsega pravic, ki jih krajevne skupnosti še imajo v času do njihovega dejanskega prenehanja (do konstituiranja novih). Določanje obsega pravic in njihovih omejitev, pa čeprav le za določen (prehoden) čas, je v pristojnosti občinskega sveta. Podobne omejitve je Odlok določil tudi v 15. členu in veljajo za vse novoustanovljene mestne četrti in krajevne skupnosti. Prehodna ureditev izpodbijanega 25. člena Odloka ni v nasprotju s 3. členom ZTRL, niti s tretjim odstavkom 153. člena Ustave. Prav tako ne gre za vprašanja oziroma posege v zasebno lastnino, ki bi smeli in morali biti urejeni samo z zakonom, kot to zatrjuje pobudnik.

13.Iz navedenih razlogov je pobuda očitno neutemeljena, zato jo je bilo treba zavrniti. O predlogu za začasno zadržanje Ustavno sodišče ni sklepalo, ker je pobudo zavrnilo.

C.

14.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi 25. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Franc Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam- Lukić. Sklep je sprejelo soglasno.

P r e d s e d n i k Franc Testen