Jedro

V integralnem postopku izdaje gradbenega dovoljenja sta v en postopek združena postopek izdaje gradbenega dovoljenja in postopek presoje vplivov na okolje (to je postopek za izdajo okoljevarstvenega soglasja iz ZVO-1); v integralnem postopku se izda gradbeno dovoljenje, ki združuje odločitev o izpolnjevanju pogojev za izdajo gradbenega dovoljenja in okoljevarstvenega soglasja (prvi odstavek 50. člena GZ). GZ pa je v ZGO-1 urejena soglasja (tudi okoljevarstveno soglasje) prekvalificiral v mnenja.

Mnenje, pridobljeno za potrebe postopka izdaje gradbenega dovoljenja, ne glede na določbe drugih predpisov, ni upravni akt. Pristojni upravni organ to mnenje obravnava v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, v katerem ga je možno izpodbijati le s pravnimi sredstvi zoper gradbeno dovoljenje.

Izrek

I. Tožba se zavrže. II. Vsaka stranka sama trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Agencija RS za okolje (v nadaljevanju prvostopenjski organ, tudi ARSO) je z izpodbijanim sklepom zavrnila zahtevo tožnikov za priznanje statusa stranke oziroma stranskega udeleženca v postopku izdaje okoljevarstvenega soglasja za gradnjo državne ceste Novo mesto - priključek Maline, 3. razvojna os - južni del, prvi del: etapa 1 in 2, od priključka Novo mesto - vzhod do priključka Osredek (1. točka izreka) in odločila, da pritožba zoper ta sklep zadrži njegovo izvršitev (2. točka izreka). S 3. točko izreka izpodbijanega sklepa je ugotovila, da v tem postopku stroški niso nastali. Kot razlog za odločitev je navedla, da tožnika nista osebi iz drugega odstavka 64. člena Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1) ter da tudi nista izkazala pravnega interesa po določbah 43. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP).

2. Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju drugostopenjski organ, tudi MOP) je zavrnilo pritožbo tožnikov zoper izpodbijani sklep.

3. Tožnika se z odločitvijo prvostopenjskega organa ne strinjata in v tožbi ter v pripravljalnih vlogah navajata, da je izpodbijani sklep „selektivno montiran“, ker sta uradni osebi, ki sta vodili upravni postopek, njuno zahtevo za vstop v postopek povzeli samo delno, predlaganih dokazov pa sploh nista navedli, zato uveljavljata kršitev drugega odstavka 14., 22. in četrtega odstavka 153. člena Ustave RS ter 1. člena Protokola Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Pojasnjujeta, da imata v lasti poslovno stanovanjski objekt, ki leži na območju, na katerem bo nameravani poseg povzročal obremenitve z zbiranjem, zadrževanjem in odvajanjem dodatnih količin meteornih voda, s čimer bo ogroženo njuno zdravje, življenje in premoženje. V zvezi s tem pred Okrožnim sodiščem v Novem mestu zoper nosilca nameravanega posega A. d.d. (v temu upravnem sporu stranka z interesom) teče pravdni postopek pod opr. št. P 95/2016, v katerem je sodišče postavilo izvedenca, ki bo odgovoril na vprašanje, ali je zadrževalni bazen ZB12/2 vodotesen in ali obstoji vzročna zveza med tem in vdiranjem vode v njuno hišo. Opozarjata, da za izkazovanje pravnega interesa zadostuje verjetnost vplivov na njune pravice. Pravni interes za vstop v postopek uveljavljata ob zatrjevanju potrebe po preprečitvi dodatnega vznemirjanja in nastajanja premoženjske ter nepremoženjske škode zaradi vdorov vode. Navajata še, da so v Poročilu o vplivih na okolje (v nadaljevanju PVO) v vplivnem območju nameravanega posega tudi nepremičnine, na katerih se nahaja zadrževalni bazen ZB12/2. Sodišču zato predlagata, naj prvostopenjski sklep in drugostopenjsko odločbo odpravi ter samo odloči v zadevi. Hkrati uveljavljata povrnitev stroškov tega postopka.

4. Toženka pisnega odgovora na tožbo ni podala. Stranka z interesom A. d.d. pa je v odgovoru tožbene navedbe obrazloženo prerekala in predlagala zavrnitev tožbe.

5. V nadaljevanju je sodišče razpisalo glavno obravnavo.

6. Po razpisu glavne obravnavane je stranka z interesom A. d.d. sodišču sporočila, da za predmetni nameravani poseg ne poteka več upravni postopek za izdajo okoljevarstvenega soglasja, ampak je prvostopenjski upravni organ le še mnenjedajalec v integralnem postopku za izdajo gradbenega dovoljenja, ki teče v skladu s 100.d členom Zakona o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospoA.tvo (v nadaljevanju ZIUZEOP). Na podlagi navedenega zakonskega člena se postopek za izdajo okoljevarstvenega soglasja po uradni dolžnosti nadaljuje kot postopek za izdajo pisnega mnenja o sprejemljivosti nameravane gradnje. Glede na to stranka z interesom meni, da tožnika ne izkazujeta več pravnega interesa za tožbo; zahteva tudi povrnitev stroškov postopka. Tudi toženka se je pisno izjavila o tem enako, da si tožnika s tožbo ne moreta več izboljšati pravnega položaja.

7. Tožnika pa sta v naknadni (drugi) pripravljalni vlogi navedbam stranke z interesom in toženke nasprotovala. Tudi na glavni obravnavi sta ostajala pri svojih navedbah v tožbi in pripravljalnih vlogah ter vztrajala, da izkazujeta pravni interes za predmetno tožbo. Navajala sta, da je ZIUZEOP začel veljati po vložitvi te tožbe, poleg tega sta udeležbo v postopku zahtevala na podlagi določb ZUP in ne na podlagi Gradbenega zakona (v nadaljevanju GZ). Ponovno sta se sklicevala na okoliščino, da se za iste nepremičnine, ki so predmet tega upravnega spora, vodi pravdni postopek v zadevi P 95/2016, in sicer zaradi ureditve odvajanja meteorne vode in plačila odškodnine. Menita, da je odločitev v navedeni pravdni zadevi predhodno vprašanje v predmetnem upravnem sporu (prvi dostavek 47. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1), zato sodišču predlagata naj postopek prekine. Menita tudi, da jima zakonodaja dovoljuje, da kot stranska udeleženca sodelujeta v postopku prvostopenjskega organa za izdajo mnenja o sprejemljivosti nameravane gradnje; njun pravni interes je, da jima država zagotovi mirno in zdravo življenje.

K točki I. izreka:

8. Tožba ni dovoljena.

9. Za začetek in tek upravnega spora morajo biti izpolnjene procesne predpostavke, ki jih ZUS-1 določa v prvem odstavku 36. člena. Na to, da so procesne predpostavke izpolnjene, mora sodišče paziti po uradni dolžnosti ves čas postopka (drugi odstavek 36. člena); če sodišče ugotovi, da katera od procesnih predpostavk ni izpolnjena, mora tožbo s sklepom zavreči. Med drugim sodišče tožbo s sklepom zavrže, če ugotovi, da upravni akt, ki se izpodbija s tožbo, očitno ne posega v tožnikovo pravico ali v njegovo neposredno, na zakon oprto osebno korist (6. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1).

10. V prvem odstavku 100.d člena ZIUZEOP, uveljavljenega z novelo ZIUZEOP - A, ki je stopila v veljavo 1. 5. 2020, je določeno, da če nosilec nameravanega posega v okolje, ki ga predstavlja objekt z vplivi na okolje, na katerega zahtevo na Agenciji Republike Slovenije za okolje že teče postopek za izdajo okoljevarstvenega soglasja za nameravani poseg, začet pred začetkom veljavnosti GZ, kot investitor vloži zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja, ki se vodi po pravilih IV. poglavja četrtega dela GZ, se postopek za izdajo okoljevarstvenega soglasja po uradni dolžnosti nadaljuje kot postopek za izdajo pisnega mnenja o sprejemljivosti nameravane gradnje z vidika njene pristojnosti, ko organ za gradbene zadeve v skladu z 52. in 107. členom GZ tako zaprosilo posreduje Agenciji Republike Slovenije za okolje.

11. V obravnavani zadevi ni sporno, da je stranka z interesom v tem upravnem sporu, A. d.d., kot nosilec nameravanega posega v okolje, vložil pri prvostopenjskem organu zahtevo za izdajo okoljevarstvenega soglasja za nameravani poseg pred začetkom uporabe GZ (to je pred 1. 6. 2018); iz (javno objavljenega v skladu z drugim odstavkom 58. člena ZVO-1) Javnega naznanila št. 35402-20/2018 z dne 24. 4. 2019, na katerega se sklicujeta tudi tožnika v zahtevi za vstop v postopek, izhaja, da je bil postopek začet z zahtevo A. d.d., vloženo 28. 3. 2018; enako izhaja iz pripravljalne vloge A. d.d. z dne 11. 9. 2020, v katero je bil opravljen vpogled na glavni obravnavi. Na glavni obravnavi je bilo z vpogledom v pripravljalno vlogo A. z dne 11. 9. 2020 in dopis prvostopenjskega organa (ARSO) z dne 18. 8. 2019 (pravilno: 2020 - op. sodišča) (priloga C 4) ugotovljeno tudi, da je A. d.d. dne 14. 5. 2020 na MOP vložil vlogo za izdajo gradbenega dovoljenja v integralnem postopku, in da je bil prvostopenjski organ (ARSO) s strani MOP z dopisom o tem obveščen 27. 7. 2020. 12. Opisano procesno dejansko stanje pa glede na citirano določbo prvega odstavka 100.d člena ZIUZEOP ter 52. in 107. člen GZ1 pomeni, da se od 27. 7. 2020 pred prvostopenjskim organom na podlagi zahteve A. d.d. ne vodi več postopek za izdajo okoljevarstvenega soglasja (ki se je po začetku uporabe GZ na podlagi četrtega odstavka 106. člena GZ lahko končal po določbah ZVO-1), ampak postopek za izdajo pisnega mnenja o sprejemljivosti nameravane gradnje.

13. V integralnem postopku izdaje gradbenega dovoljenja sta (namreč) v en postopek združena postopek izdaje gradbenega dovoljenja in postopek presoje vplivov na okolje (to je postopek za izdajo okoljevarstvenega soglasja iz ZVO-1); v integralnem postopku se izda gradbeno dovoljenje, ki združuje odločitev o izpolnjevanju pogojev za izdajo gradbenega dovoljenja in okoljevarstvenega soglasja (prvi odstavek 50. člena GZ). GZ pa je v ZGO-1 urejena soglasja (tudi okoljevarstveno soglasje)2 prekvalificiral v mnenja - tako obrazložitev k 31. členu Predloga GZ v Poročevalcu z dne 19. 5. 20173. Iz obrazložitve navedene določbe v Poročevalcu izhaja še, da je edini akt pred vložitvijo zahteve za pridobitev gradbenega dovoljenja in pred zaključkom projektiranja za potrebe pridobitve gradbenega dovoljenja, ki ima zavezujočo vlogo, predodločba iz 34. člena GZ. Mnenje, pridobljeno za potrebe postopka izdaje gradbenega dovoljenja, pa ne glede na določbe drugih predpisov, ni upravni akt. Pristojni upravni organ to mnenje obravnava v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, v katerem ga je možno izpodbijati le s pravnimi sredstvi zoper gradbeno dovoljenje.

14. To mnenje za upravni organ, ki odloča o zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja, tudi ni zavezujoče, saj če meni, da to ni jasno, usklajeno ali nima ustrezne pravne podlage, lahko v skladu s tretjim odstavkom 40. člena GZ v postopku izdaje gradbenega dovoljenja razpiše ustno obravnavo z namenom uskladitve ali spremembe mnenja. Če uskladitev ali sprememba mnenja nista doseženi, lahko odloči sam po opravljenem ugotovitvenem postopku. Enako izhaja iz določb četrtega odstavka 209. člena ZUP, v skladu s katerimi se sme odločba (v tem primeru gradbeno dovoljenje) izdati šele potem, ko upravni organ dobi mnenje mnenjedajalca, vendar na to mnenje ni vezan, razen, če je s posebnim predpisom to izrecno določeno.4

15. Glede na navedeno postopek izdaje mnenja o sprejemljivosti nameravane gradnje ni upravni postopek, ki bi se zaključil z vsebinsko odločitvijo o materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi na področju upravnega prava, zato si tožnika s sodelovanjem v njem kot stranska udeleženca, kar po zakonu tudi ni mogoče, ker ne gre za samostojen upravni postopek, ne bi mogla varovati svojega pravnega položaja. Mnenja namreč ne bi mogla samostojno izpodbijati s pravnimi sredstvi (pritožbo v upravnem postopku, tožbo v upravnem sporu).

16. Po povedanem si tožnika tako ne moreta z uspehom prizadevati za vstop v postopek izdaje okoljevarstvenega soglasja, ker takega postopka prvostopenjski organ več ne vodi (na podlagi prvega odstavka 100.d člena ZIUZEOP je bil prekvalificiran v postopek za izdajo mnenja o sprejemljivosti nameravane gradnje), in tudi ne v postopek za izdajo mnenja o sprejemljivosti nameravane gradnje, kakor sta tožnika uveljavljala podrejeno, ker po pozitivno pravni ureditvi ne gre za samostojen upravni postopek, v katerem bi tožnika lahko varovala svoje pravice oziroma pravni interes, ampak del integralnega postopka, v katerem na pravno urejen način sodeluje več organov. Glede na to tudi očitno ne izkazujeta pravnega interesa za tožbo zoper izpodbijani sklep, s katerim jima je bila zavrnjena udeležba v postopku za izdajo okoljevarstvenega soglasja (ko je ta še tekel).

17. Glede na že povedano, da se v integralnem postopku izda gradbeno dovoljenje, ki združuje odločitev o izpolnjevanju pogojev za izdajo gradbenega dovoljenja in okoljevarstvenega soglasja (prvi odstavek 50. člena GZ), GZ v 54. členu določa, da so stranski udeleženci v integralnem postopku tudi lastnik nepremičnine in oseba s stalnim prebivališčem na vplivnem območju, prikazanem v PVO, in druga oseba, če izkaže, da bi nameravana gradnja zaradi predvidenih obremenitev okolja med gradnjo in po njej lahko vplivala na njene pravice in pravne koristi. Kar pomeni, da si tožnika zaradi predvidenih obremenitev okolja med gradnjo in po njej lahko varujeta svoj pravni položaj v integralnem postopku za izdajo gradbenega dovoljenja, vodenem na zahtevo A. d.d. pred MOP.

18. Sodišče še dodaja, da gre ob dejstvih in okoliščinah, navedenih v 11. točki obrazložitve tega sklepa, na podlagi prvega odstavka 100.d člena ZIUZEOP za prekvalifikacijo postopka za izdajo okoljevarstvenega soglasja v postopek za izdajo pisnega mnenja o sprejemljivosti nameravane gradnje s pravnim učinkom po samem zakonu; na prekvalifikacijo postopka (tako) nima vpliva okoliščina, da sta tožnika vložila tako zahtevo za vstop v postopek izdaje okoljevarstvenega soglasja kot predmetno tožbo pred uveljavitvijo novele ZIUZEOP-A, ter sta tožnika v zmoti, če menita drugače. 19. Glede na navedeno izpodbijani sklep očitno ne posega v pravico tožnikov ali v njuno neposredno, na zakon oprto osebno korist. Na to, da so procesne predpostavke izpolnjene, mora sodišče paziti po uradni dolžnosti ves čas postopka (drugi odstavek 36. člena), kar pomeni, da mora paziti tudi na to, da pravovarstvena potreba obstaja ves čas postopka. V obravnavanem primeru tožnika poseg v svoj pravni položaj ves čas postopka sicer zatrjujeta, vendar vsebina izpodbijanega sklepa, s katerim jima je zavrnjena udeležba v postopku, ki ga organ več ne vodi, očitno ne daje podlage za take trditve. Zato je sodišče njuno tožbo na podlagi 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo.

K točki II. izreka:

20. Kadar sodišče tožbo zavrže, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).

1 V 52. členu GZ je urejen postopek, po katerem upravni organ za gradbene zadeve v integralnem postopku izdaje gradbenega dovoljenja pridobiva pisna mnenja o sprejemljivosti nameravane gradnje s strani pristojnih mnenjedajalcev; v drugem odstavku 107. člena GZ pa je določeno, da je do uskladitve ZVO-1 s tem zakonom ARSO obvezni mnenjedajalec glede emisij v tla, vode, zrak, hrupa, svetlobnega onesnaževanja ter elektromagnetnega sevanja in ravnanja. 2 Glej drugi odstavek 63. člena ZVO-1. 3 Določbe, ki veljajo za postopek izdaje gradbenega dovoljenja, veljajo, razen naštetih izjem, tudi za integralni postopek izdaje gradbenega dovoljenja (prvi in drugi odstavek 50. člena GZ). 4 Tako tudi Kerševan, Androjna v Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, GV Založba, Ljubljana 2017, stran 316.