Jedro

Iz pravnih dejstev, da je zakonodajalec v ZTuj-2 uredil opredelitev žrtve trgovine z ljudmi, da je določil, da policija bodisi na prošnjo ali po uradni dolžnosti dovoli zadrževanje za čas 90 dni žrtvi trgovine z ljudmi, da se odloči, ali bo sodelovala kot priča v kazenskem postopku zaradi kaznivega dejanja trgovine z ljudmi, da žrtvi trgovine z ljudmi policija na njeno prošnjo dovoli zadrževanje tudi v primeru, ko žrtev izkaže obstoj osebnih okoliščin, ki utemeljujejo njeno prebivanje v Sloveniji in da žrtev trgovine z ljudmi lahko poda prošnjo za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje pred potekom dovoljenega bivanja, če žrtev trgovine z ljudmi prebiva v Sloveniji na drugi podlagi, kot je dovolitev zadrževanja iz prvega odstavka 50. člena ZTuj-2, je treba izpeljati, da je v okoliščinah, kot so izkazane v konkretnem primeru, ko je policija zbrala določena dejstva o domnevnem kaznivem dejanju in je potencialno žrtev tudi zaslišala v predkazenskem postopku, ta bila dolžna, na zahtevo oziroma prošnjo tujca in ob uporabi določb ZUP ter ob izvajanju sporazuma o strokovnem sodelovanju z nevladno organizacijo s predmetnega področja, odločiti o prošnji za identifikacijo domnevne žrtve trgovine z ljudmi v (u)pravnem postopku in z (u)pravnim aktom. To interpretacijo ZTuj-2 namreč potrjujejo obveznosti Republike Slovenije na podlagi mednarodnega prava v zvezi s pravno naravo pomoči in podpore (domnevni) žrtvi trgovine z ljudmi.

Prag, ko osebi pripada pomoč in podpora v skladu z Direktivo o preprečevanju trgovine z ljudmi 2011/36 je obstoj "utemeljenega suma", da je bilo zoper osebo storjeno katero koli izmed dejanj iz členov 2 in 3 te direktive. Sodišče EU pravi, da mora organ odločati, "utemeljen sum" iz direktive pa je treba razlagati in uporabiti v smislu "utemeljenega razloga za domnevo".

Ustrezni mehanizem za zgodnje odkrivanje žrtev ter zagotavljanje pomoči in podpore žrtvam je brez dvoma identifikacijski postopek na predlog tujca ali po uradni dolžnosti.

Varstvo pred trgovino z ljudmi spada v okvir iztožljive pravice iz člena 4 EKČP. Glede statusa pravice iz 4. člena EKČP je ESČP odločilo, da so pravice iz 4. člena EKČP absolutno zavarovane.

Pravico do zaščite pred trgovino z ljudmi iz 4. člena EKČP po interpretaciji ESČP sestavljajo tri pravne komponente. Za obravnavani upravni spor je bistvena druga komponenta, to so t.i. "operativni ukrepi za zaščito žrtev in potencialnih žrtev trgovine z ljudmi." Ključen standard z vidika varstva človekove pravice iz 4. člena EKČP v zvezi s trgovino z ljudmi je, ali je v okoliščinah določenega primera mogoče ugotoviti, da je nastala pozitivna obveznost sprejetja operativnih ukrepov, ker so se državni organi zavedali ali bi se morali zavedati okoliščin, ki so vzbujale verodostojen sum, da je posameznik že bil ali pa da (je) obstaja(lo) resnično in neposredno tveganje, da bo žrtev trgovine z ljudmi ali izkoriščanja v smislu 3.a člena Palermskega protokola in 4.a člena Konvencije Sveta Evrope o boju proti trgovini z ljudmi. Če so takšne okoliščine bile znane oziroma bi organom morale biti poznane, pride do kršitve 4. člena EKČP, če organi oblasti ne sprejmejo ustreznih ukrepov v okviru svojih pooblastil, da bi posameznika odstranili iz takega položaja ali tveganja.

ESČP izpeljuje, da "upravnega priznanja statusa potencialne žrtve trgovine z ljudmi" ni mogoče razumeti tudi kot, da so (bili) elementi kaznivega dejanja trgovine z ljudmi dokazani. Dejansko (potencialne) žrtve potrebujejo podporo še preden je kaznivo dejanje trgovine z ljudmi formalno ugotovljeno; sicer bi bilo to v nasprotju s celotnim namenom zaščite žrtev v primerih trgovine z ljudmi.

V postopku identifikacije pristojni organ strokovno ni vezan na usmeritve tožilca, ampak mora biti avtonomen v strokovni oceni o obstoju oziroma nevarnosti trgovine z ljudmi.

Ker nobena izmed direktiv EU ne ureja na specifičen način pravne narave in garancij v postopku identifikacije domnevne žrtve trgovine z ljudmi in pravnih sredstev, je to vprašanje v sferi procesne avtonomije držav članic EU.

Z vidika načela enakovrednosti je relevanten pravni institut odredbe policije o prepovedi približevanja iz 60. člena Zakona o nalogah in pooblastilih policije. V tem primeru gre za formalno-pravno odločitev, ki se izda v obliki pravnega akta, ki zavezuje kršitelja in varuje žrtev. Načelo enakovrednosti govori v prid temu, da je treba tudi tretji stavek prvega odstavka v povezavi s šestim odstavkom 50. člena ZTuj-2 razlagati tako, da mora policija tudi na predlog domnevne žrtve trgovine z ljudmi ali po uradni dolžnosti izdati (u)pravni akt o tem, ali je izkazan verodostojen sum oziroma utemeljeni razlogi za domnevo, da je posameznik žrtev trgovine z ljudmi, ali pa to ni izkazano.

Kar zadeva preizkus z vidika načela učinkovitosti obravnavani primer kaže na to, da domnevna žrtev trgovine z ljudmi ne more učinkovito zavarovati sicer iztožljivih pravic do pomoči in podpore, ki posamezniku sicer lahko pripadajo na podlagi tretjega odstavka 5. člena Listine v zvezi z omenjenimi direktivami, če policija zgolj meni in v dopisu ugotovi, da ne obstaja verodostojen sum oziroma utemeljeni razlogi za domnevo, da je oseba žrtev trgovine z ljudmi. Zato je treba določbo tretjega stavka iz prvega odstavka v povezavi s šestim odstavkom 50. člena ZTuj-2 razlagati tako, da mora policija, v sodelovanju oziroma v koordinaciji s strokovnjaki s področja trgovine z ljudmi na prošnjo posameznika ali po uradni dolžnosti izdati (u)pravni akt v identifikacijskem postopku.

Izrek

I.Tožbi se ugodi tako, da se ugotovi, da je tožba zaradi molka organa utemeljena in se pristojni policijski upravi pri Ministrstvu za notranje zadeve naloži, da mora brez odlašanja oziroma najkasneje v roku 30 dni od pravnomočnosti te sodbe izdati posamični (u)pravni akt o zahtevku tožeče stranke za identifikacijo žrtve trgovine z ljudmi.

II.Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v višini 347,70 EUR v roku 15 dni od prejema te sodbe skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od dneva poteka roka za prostovoljno izpolnitev do plačila.

III.Predlog za izdajo začasne odredbe se zavrne.

Obrazložitev

1.V tej zadevi je tožeča stranka prejela dopis Generalne policijske uprave, Uprave kriminalistične policije (MNZ), ki je naslovljen: "Poziv v zvezi s kaznivim dejanjem - oškodovanec A - ODZIV; Informacija na podlagi sporazuma št. 7/25 z dne 25.3. 2026; Zapisnik o sprejemu ustne ovadbe št. 2300/4401955/2458383/4401954/2026 (4418243) z dne 26. 3. 2026 in Odziv Društva Ključ z dne 31. 3. 2026."

2.V tem dopisu Generalne policijske uprave je med drugim navedeno, da je policija v obravnavanem primeru ravnala zakonito, strokovno ter z visoko stopnjo odzivnosti, pri čemer je bila v ospredju zaščita oškodovanca in učinkovita obravnava suma kaznivega dejanja. Dopis navaja, da je po prejemu informacije policija nemudoma pristopila k organizaciji podaje kazenske ovadbe, ki je bila realizirana že naslednji dan. Takšna časovna odzivnost jasno izkazuje proaktiven pristop in prioritetno obravnavo morebitnih oblik izkoriščanja. Ob tem se je policija tudi organizacijsko prilagodila okoliščinam konkretnega primera in željam sodelujočih nevladnih organizacij, saj so bili za zagotovitev čim bolj strokovne obravnave na lokacijo v Ljubljani napoteni tudi kriminalisti iz druge organizacijske enote. V dopisu je posebej izpostavljena tudi dodatna angažiranost policije pri zagotavljanju ustrezne komunikacije z oškodovancem. Podaja izjave je tako potekala na strokoven način, ob upoštevanju vseh potrebnih procesnih standardov, policisti pa so zbrali ključne informacije in dokazila, pomembna za nadaljnji kazenski postopek. O podani kazenski ovadbi je bilo nemudoma obveščeno pristojno okrožno državno tožilstvo, ki je po temeljitem pregledu zbranih podatkov in podanih informacij usmerjalo nadaljnje postopanje ter podalo pravno kvalifikacijo kaznivega dejanja. Policija je pri tem dosledno sledila usmeritvam državnega tožilstva, ki je pristojno za odločanje o pravni opredelitvi kaznivih dejanj. V dopis je izraženo tudi obžalovanje, da oškodovanec zaradi trenutne pravne kvalifikacije kaznivega dejanja ni bil upravičen do določenih oblik pomoči, ki so sistemsko vezane na formalno opredelitev kaznivega dejanja trgovine z ljudmi. Gre za vprašanje sistemske ureditve, ki presega pristojnosti policije, kljub temu pa policija v praksi vedno stremi k temu, da se oškodovancem zagotovi čim večja stopnja zaščite in podpore v okviru razpoložljivih pravnih možnosti. Poudarjam, da policija aktivno nadaljuje z zbiranjem obvestil in dokazov ter bo izvedla vse potrebne ukrepe za temeljito in celovito preiskavo. Če se bodo v nadaljevanju postopka potrdili elementi kaznivega dejanja trgovine z ljudmi, bo policija skladno z usmeritvami pristojnega državnega tožilstva ustrezno prilagodila pravno kvalifikacijo kaznivega dejanja. Policija ostaja zavezana ničelni toleranci do vseh oblik izkoriščanja ter bo tudi v prihodnje ravnala hitro, strokovno in odločno, z namenom zaščite žrtev ter učinkovitega pregona storilcev. V odzivu je navedeno tudi, da je bila priložena informacija, ki so jo prejeli od Društva Ključ, iz katere je razvidno tudi, da ima oseba urejeno varno bivališče in zdravstveno oskrbo. Ta odziv je bil poslal Vrhovnemu državnemu tožilstvu in v vednost Društvu Ključ.

3.Tožnik je vložil tožbo na Upravno sodišče, v kateri pravi, da jo vlaga na podlagi 4. člena ZUS-1 zaradi varstva njegovih ustavnih in človekovih ter osebnostnih pravic, saj meni, da je potencialna žrtev trgovine z ljudmi, zaradi česar bi ga morala tožena stranka obravnavati kot potencialno žrtev trgovine z ljudmi, kar pa tožena stranka ni storila. Zato je bil tožnik prikrajšan za pravice, ki mu gredo po ratificirani Konvenciji Sveta Evrope o ukrepanju proti trgovini z ljudmi (v nadaljevanju: MKUTL), kot potencialni žrtvi trgovine z ljudmi. Pravi, da zoper ravnanje oz. opustitev tožene stranke ni drugega pravnega varstva, zato je tožnik prisiljen sprožiti predmetni upravni spor na podlagi 4. člena ZUS-1 in 157. člena Ustave RS.

4.Tožnik je mnenja, da je bilo z ravnanjem oziroma opustitvijo tožene stranke, ki je opustila svojo obveznost identifikacije, da tožnika identificira kot potencialno žrtev trgovine z ljudmi, poseženo v pravice iz 4. člena Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic (v nadaljevanju: EKČP) in v pravico do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave RS in pravico do osebnega dostojanstva in varnosti iz 34. člena Ustave RS.

5.Na podlagi 4. člena izvedbenega dela Zakona o ratifikaciji Konvencije Sveta Evrope o ukrepanju proti trgovini z ljudmi, ima žrtev trgovine z ljudmi, pravico do pomoči in podpore takoj, ko se upravičeno domneva, da je morda žrtev trgovine z ljudmi.

6.Mednarodna pogodba, ki je v Republiki Sloveniji neposredno uporabljiva, torej ne določa, da mora biti za identifikacijo potencialne žrtve trgovine z ljudmi podan pravni standard utemeljenosti suma ali razlogov za sum, kot je to določeno v Zakonu o kazenskem postopku, temveč organe napotuje na uporabo pravnih standardov, ki izhajajo iz relevantnega mednarodnega prava s področja boj proti trgovanju z ljudmi. Ti kot pravni standard za ugotovitev, da je oseba možna žrtev trgovine z ljudmi navajajo standard "utemeljenih razlogov za domnevo" in poudarjajo, da mora biti identifikacija neodvisna od morebitnega kazenskega postopka zoper storilca.

7.Postopek identifikacije (možnih) žrtev trgovine z ljudmi v Republiki Sloveniji ni zakonodajno urejen, pač pa ga - poleg določb neposredno uporabljivih mednarodnih pravnih aktov - ureja Priročnik o identifikaciji, pomoči in zaščiti žrtev trgovine z ljudmi (Priročnik). Skladno s Priročnikom ima žrtev pravico do pomoči in podpore takoj, ko se "upravičeno domneva, da je morda žrtev trgovine z ljudmi", postopek identifikacije pa v okviru svojih nalog opravlja tožena stranka oziroma policija.

8.Identifikacija s strani Policije je skladno s Priročnikom tako predpogoj za dostop možnih žrtev trgovine z ljudmi do pravic, ki jih zagotavlja mednarodno pravo (tj. pravic žrtev, ki izhajajo zlasti iz MKUTL) in relevantna slovenska zakonodaja in standardi. Pravice, ki so vezane na ustrezno identifikacijo žrtev, so predvsem:

-možnost vključitve v program Oskrba žrtev trgovine z ljudmi - krizna namestitev in program Oskrba žrtev trgovine z ljudmi - varna namestitev; v okviru teh dveh programov se možnim žrtvam zagotavlja pravice, ki izhajajo iz 12. in 13. člena MKUTL, tj. zlasti pravica do obdobja okrevanja in razmisleka, pravica do zagotavljanja ustrezne in varne nastanitve, psihološke in pravne pomoči in pravica do nujne medicinske pomoči;

-pravica do varne in koordinirane vrnitve v matično državo, ki jo zagotavlja 14. člen MKUTL;

-ureditev statusa prebivanja za možne žrtve, ki se v Sloveniji nahajajo nezakonito skladno s 50. členom Zakona o tujcih (ZTuj-2), ter pravice, ki izhajajo iz na ta način urejenega statusa prebivanja (tj. pravice iz 75. člena ZTuj-2 v času začasnega zadrževanja in pravice do nujnega zdravstvenega varstva, socialnih prejemkov ter prostega dostopa do trga dela v času začasnega prebivanja).

9.Tožeča stranka zatrjuje, da tožena stranka kot pristojni organ ni ukrepala zakonito in v skladu svojimi pristojnostmi ter smernicami za identifikacijo žrtev trgovine z ljudmi, s čimer je tožečo stranko prikrajšala za pravice, ki jih žrtvam trgovine z ljudmi zagotavljata mednarodno pravo in Ustava.

10.V tožbi je pojasnjeno, da je tožnik dne 26. 3. 2026 na pristojno policijsko upravo podal kazensko ovadbo, ker je menil, da so v njegovem primeru podani znaki kaznivega dejanja trgovine z ljudmi po 113. členu KZ-1. Tožnika sta na podajo ovadbe spremljala predstavnika Društva Delavska svetovalnica ter predstavnica Društva Ključ - centra za boj proti trgovanju z ljudmi, ki pri podaji ovadbe niso bili prisotni, sta pa ju policista, ki sta ovadbo sprejela, ob koncu obvestila, da bo tožnikova zadeva obravnavana kot sum storitve kaznivega dejanja po 196. členu KZ-1 in da postopanje, ki sicer velja za žrtve trgovine z ljudmi, ni potrebno.

11.Iz priložene kazenske ovadbe izhaja, da je tožnik je državljan Republike Kitajske. V Republiko Slovenijo je prispel dne 2. 2. 2026, kjer se je zaposlil pri podjetju s kitajskim imenom (gostilna in restavracija). Tožnik s pogodbo o zaposlitvi ne razpolaga, ker mu je delodajalec ni izročil. Tožnik ne razume slovenskega jezika. Prav tako ne govori angleško. V Republiko Slovenijo je prišel preko zaposlitvene agencije na Kitajskem. Stroški prihoda v Republiko Slovenijo so znašali 6.900 EUR. Tožnik ne ve, kakšna je bila njegova uradna zaposlitev, saj je vse urejala njegova delodajalka. Ko je tožnik prispel v Republiko Slovenijo, ga je na letališču čakala delodajalka in ga peljala na naslov zaposlitve, kjer je tudi prebival, in sicer na podstrešju nad restavracijo. Prostor, v katerem je bil nastanjen s še štirimi zaposlenimi, ni imel oken. Na Upravni enoti je podpisal en dokument, katerega vsebine ne pozna, v spremstvu delodajalke.

1.V času dela in bivanja pri delodajalcu, je bil tožnik stalno nadzorovan. Plačilo za opravljeno delo naj bi mu delodajalec plačeval na njegov TRR, odprt pri GB d.d., pri čemer je odprtje računa in vse postopke v tej zvezi uredil delodajalec. Tožnik dostopa do svojega TRR-ja ni imel, saj ni razpolagal s kodo PIN. Za sprotno porabo mu je delodajalec izročal gotovino "na roke". Tožnik niti ne ve, ali mu je delodajalec dejansko plačal plačo na njegov TRR, saj dostopa do računa ni imel. Delodajalec mu je prav tako naročil, da se lahko giblje samo znotraj ... in da ne sme potovati v druge kraje in da ne sme imeti stikov s Slovenci ter mora o vsakem svojem gibanju obvestiti delodajalca, s čimer mu je omejeval osebno svobodo in svobodo gibanja. Delodajalec mu je vzel dovoljenje za prebivanje in delo z razlago, da mu bo le-to vrnil po 2 letih opravljenega dela v njegovi restavraciji.

2.Okoliščine zadeve bi utemeljevale ugotovitev, da so podani elementi suma storitve kaznivega dejanja trgovine z ljudmi po 113. členu KZ-1 in s tem ugotovitev, da je tožeča stranka potencialna žrtev trgovine z ljudmi.

3.Dne 31. 3 2026 je Društvo Ključ - center za boj proti trgovanju z ljudmi, na toženo stranko naslovilo dopis, ki ga prilaga tožbi. V dopisu je opozorilo na neustreznost postopanja v primeru tožnika in je toženo stranko pozvalo, naj tožnika ustrezno identificira kot možno žrtev trgovanja z ljudmi in mu s tem zagotovi uresničevanje pravic.

4.Tožena stranka je v odgovoru na poziv Društva Ključ, ki ga prav tako prilaga tožbi, navedla, da je bil o podani kazenski ovadbi nemudoma obveščen državni tožilec, ki usmerja pregon, tožena stranka pa je njegovim usmeritvam sledila. Tožena stranka je navajala, da gre za vprašanje sistemske ureditve, ki presega pristojnost policije, kar pa po mnenju tožeče stranke ne drži.

5.Po mnenju tožeče stranke, tožena stranka v smislu identifikacije žrtve trgovine z ljudmi ni vezana na usmeritve državnega tožilstva in pravne kvalifikacije kaznivega dejanja, ampak je identifikacija samostojno opravilo, ki se opravi ločeno od pravne kvalifikacije, kot jo opredeli tožilec, ki usmerja pregon.

6.Kot je razvidno iz Priročnika o identifikaciji, pomoči in zaščiti žrtev trgovine z ljudmi, ki sloni na MKUTL (13. člen, 1. tč.), na Direktivi 2011/36/EU (11.člen) in ZTuj-2, ima žrtev pravico do pomoči in podpore takoj, ko se upravičeno domneva, da je morda žrtev trgovine z ljudmi. T. i. obdobje okrevanja in razmisleka, v času katerega možnim žrtvam trgovine z ljudmi pripadajo tudi pravice, ki jih zagotavlja 12. člen MKUTL, mora biti možnim žrtvam trgovine z ljudmi zagotovljeno nemudoma in neodvisno od morebitnega kazenskega postopka zoper storilca. Kot pravni standard, ki se zahteva za ugotovitev, da je oseba možna žrtev trgovanja z ljudmi, MKUTL navaja "utemeljene razloge za domnevo", čemur sledi tudi Priročnik o identifikaciji, pomoči in zaščiti žrtev trgovine z ljudmi, ki kot standard navaja "upravičeno domnevo". Določba 10. člena MKUTL določa celo, da se domnevni žrtvi zagotovi, da se ne odstrani iz njenega območja, dokler pooblaščeni organ ne dokončna postopka identifikacije, kot ga določa 18. člen te konvencije, in se obenem zagotovi, da ta oseba prejme pomoč in prvega in drugega odstavka 12. člena MKUTL.

7.Pravne podlage zahtevajo manjši standard oziroma "utemeljene razloge za domnevo", da je oseba žrtev trgovina z ljudmi, in ne razloge za sum oziroma utemeljen sum, da je bilo storjeno kaznivo dejanje trgovine z ljudmi. Določilo 4. člena MKUTL pojem žrtve definira celo kot "vsako osebo, ki je vpletena v trgovino z ljudmi", kar še dodatno utemeljuje ločenost postopka identifikacije žrtve od morebitnega kazenskega pregona storilcev. V primerih delovnega izkoriščanja oziroma prisilnega dela se lahko upravičena domneva oziroma utemeljeni razlogi za domnevo, da je oseba žrtev trgovine z ljudmi, pokrivajo z zakonskimi znaki tako kaznivega dejanja po 113. členu KZ-1 kot kaznivega dejanja po 196.členu KZ-1. Pri trgovini z ljudmi zaradi izkoriščanja prisilnega dela gre torej za prepletanje zakonskih znakov različnih kaznivih dejanj zoper človečnost, kaznivih dejanj zoper življenje in telo, pa tudi z znaki kaznivih dejanj zoper delovno razmerje in socialno varnost. Tožena stranka bi bila zato dolžna natančno preučiti indikatorje, ki bi ji omogočali ustrezno prepoznavo oziroma identifikacijo (potencialnih) žrtev trgovine z ljudmi in se pri tem ne bi smela zanašati zgolj na pravno kvalifikacijo, kot jo opredeli tožilec, ki v konkretnem primeru usmerja pregon. To lahko namreč vodi do tega, da oseba kljub temu, da obstaja upravičena domneva, da je žrtev trgovine z ljudmi, ne prejme ustrezne pomoči države, ki ji jo je država skladno z mednarodnimi standardi in relevantno nacionalno zakonodajo dolžna zagotoviti. To se je zgodilo tudi v konkretnem primeru.

8.Nadalje tožeča stranka uveljavlja, da tožena stranka krši obveznosti, ki izhajajo iz 4. člena EKČP, ki določa, da se nikogar ne sme držati v suženjstvu ali v podložnosti ali od njega zahtevati, da opravlja prisilno delo. Že v zadevi Ranstev je Evropsko sodišče za človekove pravice (ESČP) poudarilo, da je država dolžna (1) vzpostaviti ustrezen pravni in institucionalni okvir za preprečevanje in pregon trgovine z ljudmi, (2) sprejeti operativne ukrepe za zaščito (potencialnih) žrtev in (3) izvesti učinkovito preiskavo. Vsi ukrepi, ki jih sprejme država, morajo zagotavljati praktično in dejansko zaščito (potencialnih) žrtev trgovine z ljudmi, med obveznosti države pa ESČP uvršča tudi vzpostavitev postopka identifikacije žrtev s strani ustrezno usposobljenih oseb ter zagotavljanje pomoči žrtvam pri njihovem fizičnem, psihološkem in socialnem okrevanju. Sklicuje se tudi na zadevo V.C.L. in A.N. proti Združenemu Kraljestvu (št. 77587/12 in 74603/12,16. 2. 2021, tč. 152).

9.Iz zadeve S.M. proti Hrvaški izhaja, da EKČP navedenih obveznosti državam ne nalaga zgolj v primerih trgovanja z ljudmi, temveč vse veljajo tudi v primeru pojava prisilnega dela - ne glede na obstoj preostalih elementov trgovine z ljudmi. Navedeno še utemeljuje zaključek, da vezanost identifikacije možnih žrtev in dostop do pravic na odločitev o pregonu kaznivega dejanja po določbi kazenskega zakonika, ki specifično opredeljuje kaznivo dejanje trgovine z ljudmi, ni ustrezna.

10.Iz zadeve L.E. proti Grčiji izhaja, da vezanost identifikacije na kazenski pregon lahko vodi v zamude in onemogoča pravočasno priznanje statusa žrtve. To ima neposredne negativne posledice za dostop do zaščite (npr. dovoljenje za prebivanje, zaščita pred odstranitvijo). V navedeni zadevi je ESČP tako presodilo, da je devetmesečna zamuda od podaje ovadbe do uradne identifikacije žrtve predstavljala kršitev pozitivnih obveznosti države. Čeprav torej po stališču ESČP ni samo po sebi problematično, da so organi pregona tisti, ki so pristojni za identifikacijo žrtev trgovine z ljudmi, lahko v določenih primerih vodi v kršitev 4. člena EKČP. Ravno do takšne situacije je prišlo v tožnikovi zadevi; dejstvo, da je policija sledila navodilom državnega tožilstva, ki niti še ni dokončno pravno kvalificiralo prijavljenega kaznivega dejanja, je v konkretnem primeru povzročilo popoln spregled okoliščin, ki na prvi pogled kažejo na možnost, da je bil tožnik žrtev trgovine z ljudmi. Ravnanje, ki ga je tožnik opisal v ustni ovadbi, ki jo je podal policiji, namreč glede na indikatorje trgovine z ljudmi in glede na mednarodne standarde s področja boja proti trgovini z ljudmi gotovo pomenijo podlago za zaključek, da je tožnik možna žrtev trgovine z ljudmi - ne glede na kasnejše ugotovitve v okviru kazenskega postopka.

11.Priročnik za identifikacijo žrtev tako na primer našteva indikatorje, ki omogočajo prepoznavo žrtev trgovine z ljudmi. Med temi indikatorji so:

-tako indikatorji vedenja: oseba verjame, da ne more zapustiti svojega delovnega okolja, lahko verjame, da mora delati proti svoji volji, lahko je ustrahovana z resnimi grožnjami proti sebi ali svojim bližnjim ob morebitnem pobegu ali neposlušnosti, lahko ne more razpolagati s svojimi prihodki, je nastanjena v slabih bivanjskih razmerah, lahko živi v istem gospodinjstvu kot delodajalec, nima dostopa do medicinske pomoči, ima omejene stike s socialno mrežo, se lahko z osebo, ki ji je zagotovila delo v ciljni državi, dogovori, da bo stroške potovanja povrnila z lastnim delom;

-indikatorji glede na obliko izkoriščanja: oseba nima lastnih denarnih sredstev, je nastanjena v istem objektu, kjer dela, nima odmorov, mora biti dosegljiva delodajalcu, dela v nezdravem delovnem okolju, kar vključuje slabe osvetlitev, prezračevanje in ogrevanje, ne hrani zasluženega denarja ali prosto razpolaga z njim;

-indikatorji prisilnega dela.

12.Tožnik zatrjuje, da je bilo v njegovem primeru izpolnjenih več indikatorjev, ki bi opravičevali zaključek, da gre za možno žrtev trgovanja z ljudmi, tožena stranka pa je bila z okoliščinami njegovega primera seznanjena. Ne le, da je bila tožena stranka ob seznanitvi z okoliščinami primera dolžna uvesti učinkovito kazensko preiskavo, tožniku je bila dolžna zagotoviti ustrezno zaščito in pravice. Tožnik tako zatrjuje, da je tožena stranka z opustitvijo ustrezne identifikacije tožnika kot možne žrtve trgovine z ljudmi kršila pravice, ki jih je država dolžna zagotavljati možnim žrtvam trgovine z ljudmi (v primeru tožnika zlasti pravice do varne namestitve, materialne pomoči, potrebnega zdravljenja, psihološke pomoči, svetovanja in obveščanja ter prevajalskih storitev).

13.Zaradi navedene opustitve države tožniku nastaja škoda, saj je povsem odvisen od pomoči in podpore znancev, takšna podpora pa ne more (in ne sme) nadomestiti sistemske pomoči, do katere bi bil ob ustreznem ravnanju tožene stranke tožnik upravičen. Zaradi ravnanja oziroma opustitve tožene stranke je tožnik v izjemno negotovem in ranljivem položaju; pogoji prebivanja pri znancih so negotovi, predvsem pa niso primerni za zagotavljanje varnosti žrtev trgovine z ljudmi; dostop do zdravstvenega varstva je omejen, predvsem pa ne zajema dostopa do (psihološke) podpore, ki bi jo prejel ob vključitvi v programe podpore žrtve trgovanja z ljudmi; njegov pravni status prebivanja v državi je odvisen od iskanja nove zaposlitve, ki bo nepovezana z delodajalcem, kar ga postavlja v bistveno slabši položaj kot ostale žrtve trgovine z ljudmi.

14.Tožnik tako zaključuje, da je tožena stranka s tem, ko je svojo odločitev vezala na pravno kvalifikacijo, ki jo je opravil državni tožilec, opustila svojo dolžnost ustrezne identifikacije možne žrtve trgovine z ljudmi. Kot dokaz predlaga zaslišanje tožnika, zaslišanje predstavnikov Društva Ključ, zaslišanje predstavnikov Društva Delavska svetovalnica, vpogled v priročnik za identifikacijo žrtve.

15.Podaja tudi predlog za izdajo začasne odredbe. Ker tožnik zoper ravnanje oziroma opustitev tožene stranke, da ga identificira kot potencialno žrtev trgovine z ljudmi nima drugega pravnega sredstva, pravi, da je prisiljen k vložitvi te tožbe, ki jo podaja v 30 dnevnem roku, ki teče od dneva, ko je zoper svojega delodajalca vložil kazensko ovadbo na pristojno policijsko upravo, podati tudi predlog za izdajo začasne odredbe na podlagi 3. odstavka 32. člena ZUS-1.

16.V konkretnem primeru se po mnenju tožeče stranke, ni mogoče sklicevati na okoliščino, da bo imel tožnik kot žrtev oziroma oškodovanec v potencialnem kazenskem postopku, če bo sprožen na podlagi odločitve okrožnega državnega tožilca, status oškodovanca, kjer bo lahko uveljavljal premoženjsko pravni zahtevek. To se bo praviloma zgodilo v relativno daljni prihodnosti, hkrati pa mu status oškodovanca ne bo mogel zagotoviti pravic, ki mu jih sicer zagotavljajo programi podpore, ki so na voljo žrtvam trgovanja z ljudmi (tj. program Oskrba žrtev trgovanja z ljudmi). Tožnik potrebuje pomoč, ki jo nudi program oskrbe žrtev trgovanja z ljudmi, saj je ta podpora namenjena takojšnji in neposredni stabilizaciji ter pomoči žrtvam, česar morebitni položaj oškodovanca v kazenskem postopku in možnost vložitve premoženjskopravnega zahtevka ne more nadomestiti. Pravno varstvo v okviru premoženjsko pravnega zahtevka bo lahko uveljavljal le zoper domnevnega storilca kaznivega dejanja, v obliki denarne odškodnine. Tožnik pa, kot že rečno, potrebuje takojšnjo varno namestitev, pravico do medicinske pomoči, pravico do socialne varnosti in druge pravice iz programa Oskrbe žrtve trgovine z ljudmi, kar dodatno poudarja, da je (oziroma bi morala biti) identifikacija domnevne žrtve trgovine z ljudmi neodvisna od odločitve oziroma izida kazenskega postopka.

17.Meni, da je potrebno njegovo stanje nujno začasno urediti in ugotoviti, da obstaja opravičena domneva, da je tožnik domnevna žrtev trgovine z ljudmi, kar mu bo omogočilo varno namestitev, pravico do prevajanja, pravico do nujne medicinske pomoči in druge pripadajoče pravice, ki pripadajo domnevno žrtvi iz programa "Oskrba žrtve trgovine z ljudmi". Po mnenju tožeče stranke je glede na naravo spornega razmerja izdaja začasne odredbe nujna, saj gre za trajajoče pravno razmerje, ki zahteva takojšnjo ureditev. Ni dopustno čakati na končno odločitev pristojnega tožilca. Tožeča stranka meni, da bi morala tožena stranka - analogno ravnanju v primerih suma kaznivih dejanj nasilja v družini ali nasilništva - opraviti individualno oceno ogroženosti žrtve. V teh primerih organi na podlagi takšne ocene izrekajo zaščitne ukrepe (npr. prepoved približevanja) v skladu z Zakonom o nalogah in pooblastilih policije. Enak oziroma primerljiv standard bi moral veljati tudi v primeru suma trgovine z ljudmi, kjer bi morala tožena stranka opraviti identifikacijo potencialne žrtve že na podlagi obstoja indicev, neodvisno od kazenskega postopka.

18.Glede na navedeno tožeča stranka predlaga izdajo regulacijske začasne odredbe, saj je treba tožniku nemudoma omogočiti dostop do programa pomoči, ne glede na odločitev tožilstva o pravni kvalifikaciji kaznivega dejanja ali poteku kazenskega postopka. Tožniku je treba brez odlašanja zagotoviti informiranje o njegovih pravicah ter možnost prostovoljne vključitve v program Oskrba žrtev trgovine z ljudmi, ki vključuje varno namestitev, materialno pomoč, zdravstveno oskrbo, psihološko pomoč in svetovanje.

19.Tožeča stranka v zadnjem odstavku na strani 7 tožbe pravi, da "navedbe tožene stranke iz odgovora z dne 1. 4. 2026" - gre za dopis Uprave kriminalistične policije, naslovljen na Vrhovno državno tožilstvo in poslan v vednost Društvu ključ (opomba Upravnega sodišča), da naj bi imel tožnik zagotovljeno varno bivališče in zdravstveno oskrbo, ne držijo. Tožnik je prebival pri delodajalcu, ki ga je izkoriščal, nato pa se je s pomočjo tretjih oseb umaknil na začasno bivanje k znancem, kjer še vedno prebiva brez urejenega statusa prebivališča. Takšna nastanitev ne predstavlja varnega okolja v smislu zaščite žrtve trgovine z ljudmi. Prav tako zdravstvena oskrba ni bila ustrezno zagotovljena; iz medicinske dokumentacije izhaja, da sicer niso bila ugotovljena nujna stanja za hospitalizacijo, niso pa bila izključena druga obolenja (npr. bronhitis ali druga pljučna bolezen), kar pomeni, da tožnik potrebuje nadaljnjo medicinsko obravnavo.

1.Nadalje tožeča stranka v tej zvezi na strani 8 tožbe pravi, da "iz odgovora tožene stranke z dne 1. 4. 2026, naslovljenega na Vrhovno državno tožilstvo in Društvo Ključ," izhaja, da tožena stranka kljub pozivu ni opravila identifikacije tožnika kot domnevne žrtve trgovine z ljudmi, pri čemer se opira na zmotno pravno stališče glede svojih pristojnosti. Tožeča stranka pravi, da takšno ravnanje predstavlja "opustitev dolžnega ravnanja oziroma molk organa".

2.Zato tožeča stranka predlaga, da sodišče zadevo presodi tudi z vidika 69. člena ZUS-1 in samo odloči o stvari, oziroma podrejeno naloži toženi stranki, da v roku 30 dni od izdaje sodbe izda odločbo, s katero bo odločila o statusu tožnika v skladu s smernicami iz Priročnika.

3.Predlaga izdajo začasne odredbe z naslednjo vsebino:

-Ugotovi se, da obstaja domneva, da je tožnik domnevna žrtev trgovine z ljudmi.

-Glede na ugotovitev pod tč. 1 te začasne odredbe ima tožnik pravico do vključitve v program Oskrba žrtev trgovine z ljudmi;

-Ta začasna odredba velja do končne odločitve o stvari oziroma do drugačne odločitve sodišča.

4.Predlaga tudi, da je tožena stranka dolžna tožeči stranki povrniti stroške te začasne odredbe, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po poteku paricijskega roka do plačila.

5.Predlaga tudi, da na podlagi izvedenih dokazov sodišče samo odloči v sporu polne jurisdikcije in odloči:

-Ugotovi se, da obstaja domneva, da je tožnik domnevna žrtev trgovine z ljudmi.

-Glede na ugotovitev pod tč. 1 te sodbe ima tožnik pravico do vključitve v program Oskrba žrtev trgovine z ljudmi.

-Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po poteku paricijskega roka do plačila.

6.Tožeča stranka podrejeno predlaga, da sodišče odloči, da je:

-Tožena stranka dolžna v roku 30 dni od izdaje sodbe izdati odločbo, s katero bo odločila o identifikaciji tožnika kot domnevne žrtve trgovine z ljudmi in da je tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po poteku paricijskega roka do plačila.

7.V odgovoru na tožbo in zahtevo za izdajo začasne odredbe tožena stranka ugotavlja, da je tožeča stranka vložila ugotovitveno tožbo in začasno odredbo, s katero sodišču predlaga ugotovitev, da obstaja domneva, da je tožeča stranka žrtev trgovine z ljudmi in da odloči, da ima glede na to ugotovitev pravico do vključitve v program Oskrba žrtev trgovine z ljudmi, oziroma podrejeno uveljavlja, da je tožena stranka dolžna v roku 30 dni od izdaje sodbe, izdati odločbo, s katero bo odločila o identifikaciji tožnika kot domnevne žrtve trgovine z ljudmi. Tožeča stranka dodatno sodišču še predlaga, da na podlagi izvedenih dokazov samo odloči v sporu polne jurisdikcije.

8.Tožena stranka izpostavlja, da je značilnost spora polne jurisdikcije polno pooblastilo sodišču, da presodi zakonitost upravnega akta; upravni spor polne jurisdikcije predstavlja obliko sodnega nadzora (kontrole) nad delom uprave, ki pri svojem delovanju izdaja upravne odločbe. Upravni spor polne jurisdikcije je namenjen izključno presoji upravnih aktov, ki temeljijo na subjektivnem konceptu, in za katerega je značilnost, da mora tožnik dokazati nezakonitost odločbe in prizadetost pravno varovanega interesa.

9.Kot izhaja iz tožbenih navedb pod točko II. tožeča stranka vlaga tožbo v zvezi s kazensko ovadbo, ki jo je zoper svojega delodajalca podal na pristojno policijsko upravo dne 26. 3. 2026. Tožena stranka po vpogledu v upravni spis PU KR, SKP, opozarja, da listina predstavlja kazensko ovadbo v smislu določb Zakona o kazenskem postopku (ZKP), saj gre za Zapisnik o sprejemu ustne ovadbe oziroma predloga za pregon (na podlagi 147. oz. 53. člena ZKP), z dne 26. 3. 2026, ki pa po mnenju tožene stranke nima narave upravnega akta, zato niso izpolnjeni pogoji po 4. členu ZUS-1, še manj pa po 157. členu Ustave RS. Tožena stranka meni, da upravni spor v predmetni zadevi zato ni dovoljen in naslovnemu sodišču predlaga, da tožbo, skupaj z zahtevo za izdajo začasne odredbe, zavrže kot nedopustni.

10.Če naslovno sodišče ne bo sledilo predlogu tožene stranke in bo štelo zapisnik o sprejemu ustne ovadbe oziroma predloga za pregon za upravni akt in bo zadevo vsebinsko obravnavalo, pa tožena stranka v zvezi s tožbenimi navedbami, navaja, da je v konkretnem primeru policija odreagirala na informacijo Društva Ključ. Zbiranje obvestil v predkazenskem postopku je pooblastilo policije, opredeljeno v tretjem odstavku 148. člena ZKP, ki policiji nalaga, da v primeru, ko so podani razlogi za sum, da je bilo storjeno kaznivo dejanje, katerega storilec se preganja po uradni dolžnosti, zbira obvestila, ki so pomembna za uspešno izvedbo pred kazenskega postopka.

11.Na podlagi sprejete kazenske ovadbe in zbranih obvestil, ob predhodnem posvetu s pristojnim državnim tožilstvom, je bilo ugotovljeno, da so podani razlogi za sum storitve kaznivega dejanja KZ-1 po 196. členu, zato je bila skladno z 5., 12. in 13. členom Navodila o evidentiranju kaznivih dejanj podana zaznava za navedeno kaznivo dejanje in izvedeno evidentiranje v evidenci kaznivih dejanj.

12.Na podlagi zbranih podatkov in ugotovljenih dejstev niso bili ugotovljeni konkretni indikatorji ali okoliščine, ki bi dosegali prag utemeljenih razlogov za kaznivo dejanje trgovine z ljudmi. Zato tožeča stranka v predmetni zadevi ni bila identificirana kot žrtev trgovine z ljudmi, temveč kot oškodovanec kaznivega dejanja kršitve temeljnih pravic delavcev.

13.Tožena stranka poudarja, da je takšna kazenskopravna kvalifikacija začetna in operativna, sprejeta v fazi pred kazenskega postopka, ki ga vodi policija v skladu z ZKP. Policija namreč ne vodi kazenskega postopka, temveč zbira obvestila in preverja dejstva, pri čemer kazenskopravna kvalifikacija ni dokončna. Tudi v primeru, ko je bila kvalifikacija oblikovana po posvetu z državnim tožilstvom, se ta lahko v nadaljnjem postopku spremeni, bodisi na podlagi dodatno zbranih dokazov v predkazenskem postopku, bodisi v fazi odločanja državnega tožilca ali v sodnem postopku. Dokončno pravno opredelitev kaznivega dejanja poda šele sodišče s pravnomočno sodbo. Tožena stranka izpostavlja, da je zadeva še vedno v fazi preiskave in ni zaključena, zato se vse relevantne okoliščine še naprej preverjajo, vključno z morebitnim obstojem elementov drugih kaznivih dejanj. Identifikacija žrtve trgovine z ljudmi mora biti neodvisna od morebitnega kazenskega postopka zoper storilca, kar je treba presojati tudi z vidika faze postopka in pristojnosti posameznih organov.

14.Tožena stranka dodatno pojasnjuje, da je v predmetni zadevi pristojni državni tožilec po prejemu obvestil o kaznivem dejanju podal ustne usmeritve za nadaljnje ravnanje policije v predkazenskem postopku. S tem je v skladu z Uredbo o sodelovanju državnega tožilstva, policije in drugih pristojnih državnih organov in institucij pri odkrivanju in pregonu storilcev kaznivih dejanj ter delovanju specializiranih in skupnih preiskovalnih skupin (Uradni list RS, št. 83/10, 28/21 in 87/22 - Uredba), prevzel usmerjanje tožene stranke. Uredba v 11. in 12. členu izrecno določa, da državni tožilec v pred kazenskem postopku daje obvezna navodila in predloge za zbiranje obvestil in dokazov, pri čemer so ta navodila za policijo zavezujoča. Tožena stranka je zato dolžna ravnati v skladu s podanimi usmeritvami državnega tožilca. Hkrati pa uredba določa, da je tožena stranka pri izvrševanju teh navodil strokovno avtonomna, kar pomeni, da samostojno odloča o načinu izvedbe posameznih ukrepov, izbiri kriminalistične taktike in metod dela. Ta avtonomija pa ne pomeni neodvisnega odločanja o smeri postopka ali pravni kvalifikaciji mimo usmeritev državnega tožilca. Formalni akti, ki posegajo v pravni položaj posameznika (npr. dovoljenje za začasno prebivanje žrtve trgovine z ljudmi), se izdajajo v drugih, za to pristojnih postopkih na podlagi posebnih zakonov, kot je ZTuj-2.

15.Identifikacija morebitne žrtve trgovine z ljudmi je vsebinsko ločen postopek, ki temelji na standardu utemeljenih razlogov za domnevo, kot izhaja iz evropskega pravnega okvira in nacionalnih strokovnih usmeritev. Gre za zaščitno usmerjen standard, ki ni vezan na dokazne standarde kazenskega postopka in omogoča pravočasno prepoznavo ter zagotovitev pomoči potencialni žrtvi, ne glede na to ali bo kazenski postopek uveden. Glede na navedeno toženi stranki ni mogoče očitati nepravilne ali preuranjene pravne kvalifikacije niti opustitve dolžnosti identifikacije žrtve trgovine z ljudmi, saj je ravnala skladno z zakonodajo, strokovnimi usmeritvami in na podlagi konkretnih ugotovitev v zadevi, ki je še vedno v fazi preiskave.

16.Glede očitka o neizdelavi individualne ocene stopnje ogroženosti žrtve po 143.č členu ZKP tožena stranka pojasnjuje, da se ta ocena izdela le, kadar policist na podlagi konkretnih okoliščin zazna ogroženost žrtve oziroma tveganje sekundarne ali ponovne viktimizacije, zastraševanja ali maščevanja.

17.Kaznivo dejanje KZ-1 196. člen po svoji naravi sodi med kazniva dejanja, pri katerih praviloma ne prihaja do neposredne fizične ali psihične ogroženosti v smislu 143.č člena ZKP, temveč gre za kršitve pravic iz delovnega razmerja. Na podlagi individualne ocene ogroženosti se ugotavlja, koliko je žrtev izpostavljena sekundarni in ponovni viktimizaciji, ustrahovanju in maščevanju, takšna ocena pa se potem upošteva pri ugotovitvi, v kolikšni meri bi oškodovancu koristil ukrep kot so avdio-vizualno snemanje, zaslišanje s strani istih oseb oz. oseb istega spola, zaslišanje s pomočjo strokovnjaka, zaslišanje v posebej prilagojenih prostorih idr. Individualna ocena ogroženosti se glede na spremenjene okoliščine izdela, popravi, dopolni vsakič, ko nove okoliščine to zahtevajo.

18.V konkretnem primeru na podlagi doslej zbranih obvestil niso bili ugotovljeni indikatorji, ki bi kazali na povečano ogroženost tožeče stranke, zato je bila odločitev, da se individualna ocena ne izdela, strokovna, zakonita in skladna z usmeritvami. Neutemeljen je tudi očitek, da naj bi tožena stranka s tem opustila dolžnost identifikacije tožeče stranke kot potencialne žrtve trgovine z ljudmi. Gre za dva vsebinsko ločena instituta, saj individualna ocena ogroženosti po 143.č členu ZKP ni pogoj za identifikacijo žrtve trgovine z ljudmi.

19.Tožena stranka izpostavlja tudi dejstvo, da nima zakonske podlage za izdajo odločbe o identifikaciji tožnika kot žrtve trgovine z ljudmi, saj noben predpis ne določa obveznosti policije, da bi o takšni identifikaciji odločala z upravnim aktom. Kot že zgoraj navedeno, formalni akti, ki posegajo v pravni položaj posameznika (npr. dovoljenje za začasno prebivanje žrtve trgovine z ljudmi), se izdajajo v drugih, za to pristojnih postopkih na podlagi posebnih zakonov, kot je ZTuj-2.

20.Sodišče na zahtevo tožeče stranke odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe - v konkretnem primeru se sicer zastavlja vprašanje, katerega izpodbijanega akta, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožeči stranki težko popravljiva škoda. Stranka, ki zahteva izdajo začasne odredbe, mora že v sami zahtevi konkretno navesti vse okoliščine in vsa dejstva, s katerimi utemeljuje nastanek in višino oziroma obliko škode ter s stopnjo verjetnosti izkazati, da je takšna škoda zanjo težko popravljiva. Na tožeči stranki je torej tako trditveno kot dokazno breme o nujnosti zadržanja odločbe tožene stranke. Že v sami zahtevi mora konkretno navesti vse okoliščine in dejstva, s katerimi utemeljuje nastanek in obliko ter obseg škode, pojasniti, zakaj je škoda zanjo težko popravljiva, za navedeno pa tudi predložiti dokaze (tako tudi UPRS sklep IV U 174/2022-5).

21.V predlogu za izdajo začasne odredbe po mnenju tožene stranke ni izkazano niti to, da bi tožeči stranki sploh nastala kakšna škoda, kaj šele resna. Glede na ustaljeno sodno prakso pa je na tožeči stranki trditveno in dokazno breme glede nastanka težko popravljive škode. Zgolj pavšalno navajanje ne zadosti standardu verjetnosti, s katerim bi bila izkazana težko popravljiva škoda, in ki bi utemeljevala začasno odredbo. Tožeča stranka mora že v predlogu za izdajo začasne odredbe konkretno navesti vse okoliščine, s katerimi utemeljuje nastanek, obliko in obseg škode, ter pojasniti, zakaj je ta škoda zanjo težko popravljiva, za vse navedeno pa predložiti tudi dokaze. Tožeča stranka ničesar od tega ni storila. Tožeča stranka v utemeljitvi predloga za izdajo začasne odredbe zgolj navaja, da potrebuje pomoč, ki jo nudi program oskrbe žrtev trgovanja z ljudmi, ter takojšnjo varno namestitev, pravico do medicinske pomoči, pravico do socialne varnosti in druge pravice iz programa Oskrbe žrtve trgovine z ljudmi.

22.Navedbe tožeče stranke so po prepričanju tožene stranke torej zgolj hipotetične, saj niti ne zatrjuje, kaj bi se lahko zgodilo oziroma kaj bi lahko sledilo. Z ničemer pa za verjetno niti ne izkaže škodo, ki bi ji nastala, še zlasti pa tega ne izkaže z veliko verjetnostjo.

23.Tožena stranka glede na razpoložljive podatke ugotavlja, da tožeča stranka v Sloveniji biva zakonito, saj ima izdano enotno dovoljenje za prebivanje in delo, z veljavnostjo od 10. 12. 2025 do 14. 9. 2026, od 3. 2. pa do 14. 9. 2026 ima prijavljen tudi začasni naslov (in s tem tudi varno namestitev). Glede na navedbe, si je tožeča stranka uredila drugo bivališče, ni pa si uredila uradne spremembe bivališča, kar pa bi si, glede na veljavno dovoljenje, lahko sama uredila na upravni enoti. Tožena stranka izpostavlja tudi dejstvo, da je tožeča stranka sama oziroma preko svoje pooblaščenke, dne 31. 3. 2026, podala izredno odpoved pogodbe o zaposlitvi, iz katere so ji šle tudi pravice do zdravstvenega zavarovanja. Prav tako ne gre spregledati dejstva, da ima tožeča stranka, skladno s slovensko zakonodajo, po izpolnjenih zakonskih pogojih, možnost zaposlitve pri drugem delodajalcu, s čemer je tožeča stranka, glede na tožbene navedbe, očitno tudi seznanjena. Glede na vse navedeno tožena stranka naslovnemu sodišču predlaga, da tožbo in zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrže oziroma zavrne kot neutemeljeno.

24.V pripravljalni vlogi z dne 30. 4. 2026 tožeča stranka pravi, da tožena stranka zmotno interpretira navedbe tožeče stranke, da je tožbo vložila zaradi kazenske ovadbe. Po mnenju tožeče stranke je iz tožbenih navedb jasno razvidno, da je tožbo vložila iz razloga, ker nima drugega pravnega varstva zoper opustitev tožene stranke, ki ni opravila postopka identifikacije potencialne žrtve trgovine z ljudmi. Tožeča stranka je v tožbi naredila povsem jasno distinkcijo med pristojnostmi okrožnega državnega tožilstva in pristojnostmi tožene stranke, ki jih ima po zakonu.

1.V pripravljalni vlogi tožeča stranka nadalje ugotavlja, da tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da niso bili ugotovljeni indikatorji ali okoliščine, ki bi dosegali prag utemeljenih razlogov za kaznivo dejanje trgovine z ljudmi po 113. členu KZ-1, zaradi česar tožena stranka tožnika ni identificirala kot žrtev trgovine z ljudmi. Prav na slednje zmotno razlogovanje je tožeča stranka opozorila v tožbi - poudarila je, da pri identifikaciji potencialne trgovine z ljudmi ni potreben isti standard razlogov za sum ali utemeljenost suma, da je bilo storjeno kaznivo dejanje, kot pri identifikaciji potencialne žrtve trgovine z ljudmi.

2.Tožena stranka v bistvu pritrjuje tožeči stranki, da gre pri identifikaciji potencialne žrtve z trgovine z ljudmi za vsebinsko ločen postopek, kot pri kazenskem postopku in smiselno tudi potrjuje, da identifikacija temelji na evropskem pravnem okviru in nacionalnih strokovnih usmeritvah. Pri tem pa naj bi šlo za zaščitno usmerjen standard, ki ni vezan na dokazne standarde dokaznega postopka in naj bi omogočala pravočasno prepoznavo ter zagotovitev pomoči potencialni žrtvi, ne glede na to ali je kazenski postopek uveden ali ne. Tožena stranka torej pritrjuje naziranju tožeče stranke in se ne glede na usmeritve, ki jih je dolžna upoštevati, sklicuje na svojo avtonomijo, ki pa hkrati naj ne bi pomenila neodvisnega odločanja o smeri postopka ali pravni kvalifikaciji mimo usmeritev državnega tožilca. Sledenje stališče tožene stranke je nerazumljivo, protislovno in nekonsistentno, saj organ ne more biti v celoti avtonomen in hkrati odvisen od usmeritev in nanje vezan.

3.Pravnega standarda, ki ga kot aplikabilnega v postopku identifikacije potencialnih žrtev trgovine z ljudmi izpostavlja tudi tožena stranka sama, tožena stranka v konkretnem primeru ni ustrezno napolnila z vsebino. Zgolj pavšalno je navedla, da v konkretnem primeru indikatorji trgovine z ljudmi niso bili ugotovljeni, zato naj bi bila odločitev o tem, da se individualna ocena ogroženosti ne izdela, strokovna, zakonita in skladna z usmeritvami. Takšna navedba tožene stranke je pavšalna in zato neustrezna ter hkrati eden od razlogov, da je tožena stranka opustitev tožeče stranke napadla s tožbo; zoper pavšalno (ustno) navedbo o tem, da indikatorji niso podani in zato zaščitni ukrepi niso potrebni, ni na voljo drugega pravnega sredstva. Tožena stranka ni navedla meril, ki jih je uporabila pri svoji t.i. diskrecijski presoji, kar pomeni, da bi morala tožena stranka odločati v mejah svojega pooblastila in v skladu z namenom, za katerega je bilo pooblastilo dano, temveč se v odgovoru na tožbo sklicuje zgolj na odvisnost odločanja od usmeritev okrožnega državnega tožilstva, kar po mnenju tožeče stranke predstavlja kršitev načela obrazloženosti odločitve in načela zakonitosti.

4.Hkrati tožena stranka neustrezno enači postopek identifikacije žrtev trgovine z ljudmi in postopek individualne ocene ogroženosti žrtve kaznivega dejanja. Gre za dva postopka, ki terjata ocenjevanje različnih znakov in indikatorjev, ki žrtvam kaznivih dejanj omogočata dostop do različnih pravic, pa čeravno se postopka v praksi pogosto po oceni prepletata. Tožeča stranka je identifikacijo žrtve po 143.č členu ZKP v tožbi navedla le kot primerjavo ocene ogroženosti, ki jo tožena stranka sicer opravi in ni navajala, da bi morala tožena stranka ravnati po 143.č členu ZKP, kot pogoj za identifikacijo žrtve. Tak zaključek je naredila tožena stranka sama. Ne glede na navedeno pa bi tudi v konkretnem primeru bilo koristno, da bi tožena stranka s pomočjo smernic in indikatorjev ugotavljala, ali je potencialna žrtev izpostavljena sekundarni in ponovni viktimizaciji, ustrahovanju in maščevanju, kot se to ugotavlja po 143.č členu ZKP.

5.Tožena stranka navaja, da nima pravne podlage za izdajo odločbe o identifikaciji tožnika kot žrtve, kar dodatno dokazuje upravičenost te tožbe in trditev, da tožnik drugega pravnega varstva, kot se ga je poslužil, nima, sicer je prepuščen arbitrarnemu in diskrecijskemu odločanju tožene stranke o tem, ali bo opravila ustrezno identifikacijo, ločeno od usmeritev tožilstva, ali ne, kar pa ne more biti v skladu z namenom, ki je določen z evropskimi smernicami in materialno pravno podlago, ki bi jo tožena stranka morala uporabiti pri identifikaciji domnevne žrtve trgovine z ljudmi. S tem pa je tudi uresničevanje pravic, ki gredo žrtvam trgovine z ljudmi po mednarodnem pravu, odvisno od povsem arbitrarne presoje tožene stranke.

6.Tožena stranka v odgovoru na tožbo pojasnjuje, da se pravna kvalifikacija tekom kazenskega postopka spreminja, s čimer v bistvu dodatno pritrjuje stališču tožeče stranke, da morata biti postopka identifikacije žrtev trgovine z ljudmi in kazenski postopek zoper storilca vsebinsko ločena, čeprav v trenutnem sistemu pomoči žrtvam trgovine z ljudmi oba izvajajo organi pregona. Obveznost sprejetja zaščitnih ukrepov za (potencialno) žrtev tako ne sme biti odvisna od kazenskega pregona, temveč nastane, čim so pristojni seznanjeni (ali bi morali biti seznanjeni) z zadostnimi informacijami - s tem se tudi po sodni praksi Evropskega sodišča za človekove pravice sprožijo pozitivne obveznosti države iz 4. člena EKČP, med katere spadata tako sprejem operativnih zaščitnih ukrepov za domnevne žrtve, kot izvedba učinkovite preiskave. Tožeča stranka vztraja, da je bila tožena stranka v trenutku podaje ustne ovadbe s strani tožeče stranke seznanjena z zadostnimi informacijami za identifikacijo potencialne žrtve trgovine z ljudmi, pa tudi za sprožitev učinkovite preiskave suma trgovanja z ljudmi. Povedano drugače, tožena stranka je razpolagala z vsemi informacijami, ki bi morale sprožiti tako sprejem operativnih ukrepov za zaščito žrtve kot za uvedbo učinkovite preiskave, o dodatnih okoliščinah, ki zgolj potrjujejo navedbe tožeče stranke, pa je bila obveščena tudi naknadno s strani Društva Ključ - centra za boj proti trgovanju z ljudmi. Slednje je toženi stranki trikrat posredovalo dodatne informacije, ki bi se morale nahajati v upravnem spisu in bi morale podkrepiti zaključek, da indikatorji trgovine z ljudmi v konkretnem primeru obstajajo, tožeča stranka pa potrebuje ustrezno zaščito.

7.Tožeča stranka opozarja, da je tožena stranka sama navajala, da nima zakonske podlage, da bi v konkretnem primeru izdala akt oziroma odločbo, čeprav gre za odločanje o vprašanju pravne koristi in pravnem položaju in v tej zvezi pripadajočega varstva tožnika v okviru pomoči, ki ga zagotavlja država potencialni žrtvi trgovine z ljudmi. Tožeča stranka je zato predlagala izdajo regulacijske začasne odredbe.

8.Navedba, da ni izkazano, da bi tožeči stranki sploh nastala kakšna škoda, kaj šele resna, so zmotne. Tožeča stranka je v tožbi jasno navedla, da je sicer trenutno pri znancih, kar pa je negotovo, kjer še vedno prebiva brez urejenega statusa prebivališča. Takšna nastanitev ne predstavlja varnega okolja v smislu zaščite žrtve trgovine z ljudmi, saj dejansko obstaja velika verjetnost, da bo ponovno izpostavljena viktimizaciji in maščevanju, čeprav naj bi bila prav naloga tožene stranke, po njenih lastnih navedbah usmerjena, v zaščito usmerjen standard, ki ni vezan na dokazne standarde dokaznega postopka in naj bi omogočala pravočasno prepoznavo ter zagotovitev pomoči potencialni žrtvi, ne glede na to ali je kazenski postopek uveden ali ne.

9.Tožeča stranka je z vložitvijo kazenske ovadbe, kjer je opisala ravnanje svojega delodajalca, zadostila pravnem standardu verjetnosti, da bo zaradi opustitve tožene stranke, lahko deležna nepopravljive škode, ki se bo pokazala v izgubi statusa legalnega prebivanja, v izgubi do nujne medicinske pomoči itd. Tožena stranka navaja, da je tožeča stranka navajala zgolj hipotetične primere, ni pa izkazala nastanka škode, ki bi ji nastala, kar je znova nerazumljivo, saj je predlog tožeče stranke za izdajo začasne odredbe usmerjen prav v preprečitev nastanka potencialne škode, ki se kaže v izgubi navedene pomoči, ki pripada domnevni žrtvi trgovine z ljudmi, ki se je znašla v drugi državi, kjer ne pozna jezika, ne ljudi in brez finančnih sredstev, da bi si lahko zagotovila plačljivo pomoč.

10.Obrazložitev k prvi točki izreka:

11.Tožba zaradi molka organa v postopku identifikacije domnevne žrtve trgovine z ljudmi je utemeljena.

12.Po določbi prvega in drugega odstavka 40. člena ZUS-1 Upravno sodišče izpodbijani akt oziroma dejanje v mejah tožbenega predloga, ni pa vezano na tožbene razloge. V primerih iz drugega odstavka 30. člena tega zakona, ko se s tožbo zahteva odločitev o pravici, je sodišče vezano na tožbeni zahtevek. Oba skupaj, prvi in drugi odstavek 40. člen ZUS-1, se torej nanašata na (ne)vezanost sodišča na tožbeni predlog in na razloge oziroma na zahtevek o tem, katere pravice - oziroma njihovo varstvo - tožnik uveljavlja v tožbi.

13.Z razliko od tega pa glede pravnega vprašanja o tem, kako ravna sodišče v t.i. predhodnem preizkusu tožbe, ko ugotavlja na podlagi dejstev in pravnega zahtevka, ki so navedeni v tožbi, ali stranka sploh ima dostop do sodišča v upravnem sporu oziroma na kateri pravni podlagi ga ima, zakonodajalec Republike Slovenije ni predpisal posebnih pravil. Zato sodišče v okviru predhodnega preizkusa tožbe o tem, ali ima stranka sploh dostop do sodnega varstva v upravnem sporu in na kateri podlagi ga ima v situaciji, ko na primer stranka, kot to velja tudi v obravnavanem primeru, primarno predlaga sodno varstvo na podlagi 4. člena ZUS-1, podredno pa predlaga tožbo na podlagi molka organa, sodišče upošteva navedbe v tožbi, dejstva iz listin v spisu, načelo iura novit curia in tudi načelo oziroma standarde o izogibanju pretiranega formalizma,² ki veljajo v sodni praksi Evropskega sodišča za človekove pravice (ESČP).³ Standardi izogibanja pretiranemu formalizmu so v funkciji tega, da ima stranka učinkovit dostop do sodnega varstva iz 23. člena Ustave oziroma člena 6(1) Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju: EKČP) v odvisnosti tudi od tega, za katero konkretno pravico gre.

14.Za obravnavani spor, ker gre za izvajanje prava EU v smislu člena 52(1) Listine EU o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina), je pomembno, da po interpretaciji Sodišča EU določilo člena 47(1) in (2) Listine ustreza določilu člena 6(1) EKČP.⁴ Uporaba standarda izogibanja pretiranemu formalizmu v t.i. predhodnem preizkusu tožbe je še posebej pomembna v primerih, ko gre za nov tip (upravnega) spora in ko med strankama ni jasno, ali ima posameznik dostop do sodnega varstva v upravnem sporu in če ga ima, na kateri podlagi ga ima. Tak je tudi obravnavani primer. Sodišču ni poznano, da bi bil pred to zadevo podoben spor zaradi (ne)identifikacije domnevne žrtve trgovine z ljudmi že evidentiran na Upravnem sodišču bodisi kot že rešen spor, bodisi kot spor, ki še teče.

15.To pomeni, da še posebej, ko gre za vprašanje (ne)sprejema tožbe za varstvo človekovih pravic v upravnem sporu, torej ne samo, ko gre za vprašanje obravnave zahtevka za varstvo človekovih pravic, ko je tožba že sprejeta v obravnavo, Upravno sodišče po vzoru ESČP upošteva, da mora biti pravica do dostopa do sodišča "praktična in učinkovita", ne pa zgolj "teoretična ali iluzorna";⁵ če ne gre za absolutno pravico, morebitne omejitve te pravice ne smejo omejevati dostopa na tak način ali v takšni meri, da bi bilo s tem ogroženo samo bistvo pravice, poleg tega omejitev ni združljiva s členom 6(1) EKČP oziroma 47. člena Listine, če ne zasleduje legitimnega cilja in če ni razumnega razmerja sorazmernosti med uporabljenimi sredstvi in ​​ciljem, ki ga je treba doseči.⁶ Spoštovanje formaliziranih pravil postopka je sicer pomembno, saj lahko omeji diskrecijsko pravico, zagotovi enakost orožij, prepreči arbitrarnost, zagotovi učinkovito rešitev spora in sojenje v razumnem roku ter zagotovi pravno varnost in spoštovanje sodišča.⁷ Vendar pa je pretirani formalizem lahko v nasprotju z zahtevo po zagotavljanju praktične in učinkovite pravice do dostopa do sodišča v skladu s členom 6(1) EKČP oziroma 47. člena Listine. To se običajno zgodi v primerih preveč stroge (tehnicistične) uporabe procesnega pravila, s spremljajočim prevelikim tveganjem, da bi bila kršena pravica tožeče stranke do učinkovitega sodnega varstva;⁸ presoja (ne)sprejema pravnega sredstva zaradi pretiranega formalizma v odločitvah domačih sodišč je v postopku pred ESČP običajno rezultat preučitve primera kot celote, ob upoštevanju posebnih okoliščin konkretnega primera; pri tej oceni ESČP pogosto poudarja vprašanji pravne varnosti in pravilnega vodenja sodnega postopka. Ki sta dva osrednja elementa za razlikovanje med pretiranim formalizmom in sprejemljivo uporabo procesnih formalnosti; v tej zvezi v sodni praksi ESČP posebej velja, da je pravica do dostopa do sodišča kršena, kadar pravila ne služijo več ciljem pravne varnosti in pravilnega delovanja sodišča ter predstavljajo nekakšno oviro, ki stranki preprečuje, da bi pristojno sodišče odločilo o njeni zadevi po vsebini.⁹

16.Upoštevajoč navedene standarde je sodišče v okviru predhodnega preizkusa tožbe ugotovilo, da ni potrebno kakor koli pozivati tožečo stranko, da dopolni, ali da popravi ali da dodatno pojasni, na kateri pravni podlagi uveljavlja, da sodišče sprejme tožbo v obravnavo. Sodišče je na namreč na podlagi navedb v tožbi lahko dovolj zanesljivo zaključilo, da tožnik uveljavlja sodno varstvo bodisi po 4. členu ZUS-1, bodisi oziroma podredno uveljavlja tožbo zaradi molka organa in to v obravnavanem primeru ni nesprejemljivo s procesnega vidika.

17.a.) Subsidiarnost tožbe zaradi varstva ustavnih pravic na podlagi 4. člena ZUS-1

18.Sodišče mora pri odločanju o tožbi in predlogu za izdajo začasne odredbe najprej presoditi, ali so izpolnjene procesne predpostavke za sprejem tožbe v obravnavo in na kateri pravni podlagi ima tožeča stranka dostop do sodnega varstva v upravnem sporu upoštevajoč vsebino tožbe. Če procesne predpostavke za sprejem tožbe v obravnavo niso izkazane, potem sodišče tudi ne more po vsebini odločati o utemeljenosti zahteve za izdajo začasne odredbe in mora tožbo in zahtevo za izdajo začasne odredbe zavreči kot nedopustni.

19.Tožeča stranka je tožbo koncipirala (primarno) kot tožbo za varstvo pravic na podlagi prvega odstavka 4. člena ZUS-1, podredno pa kot tožbo zaradi molka organa. Pravi, da nima na razpolago drugega pravnega sredstva, zato tožbo vlaga na podlagi prvega odstavka 4. člena ZUS-1, a jo kljub temu vlaga tudi kot tožbo zaradi molka organa. Tožena stranka v odgovoru na tožbo oporeka, da ima tožeča stranka v tem primeru dostop do sodnega varstva v upravnem sporu, kar vključuje njene argumente, da tožena stranka v tej zadevi ni bila dolžna izdati upravnega akta o (ne)identifikaciji (domnevne) žrtve trgovine z ljudmi.

20.Po določbi prvega odstavka 4. člena ZUS-1 v upravnem sporu odloča sodišče tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo."

21.Zadnji del citiranega določila pomeni, da tožba zaradi varstva človekovih pravic na podlagi prvega odstavka 4. člena ZUS-1 pride v poštev kot subsidiarni upravni spor pod pogojem, da stranka za njen zahtevek nima na voljo drugega sodnega varstva pravic, bodisi pred drugim sodiščem, ali na podlagi drugega pravnega instituta po ZUS-1, ki mora biti učinkovito pravno sredstvo glede na konkreten zahtevek za varstvo pravic, ki ga stranka uveljavlja. Takšno drugo sodno varstvo mora biti učinkovito po vsebini in ne zgolj formalno.

1.Upravno sodišče mora zato v okviru procesnih predpostavka za tožbo na podlagi 4. člena ZUS-1 najprej preveriti, ali je možno oziroma je treba tožbo sprejeti v obravnavo kot tožbo zaradi molka organa. Če je za konkretno vrsto spora možna tožba zaradi molka organa in je to pravno sredstvo učinkovito za varstvo pravic, ki jih uveljavlja tožeča stranka, potem tožba na podlagi 4. člena ZUS-1 ne pride v poštev.

2.V izvezi s tem sodišče najprej ugotovlja, da tožena stranka nima prav, ko med drugim izhaja (tudi) iz tega, da tožeča stranka vlaga tožbo v zvezi s kazensko ovadbo, ki jo je zoper svojega delodajalca podal tožnik na pristojno policijsko upravo dne 26. 3. 2026 in da zapisnik o sprejemu ustne ovadbe oziroma predloga za pregon (na podlagi 147. oz. 53. člena ZKP) z dne 26. 3. 2026 nima narave upravnega akta, zato niso izpolnjeni pogoji po 4. členu ZUS-1, še manj pa po 157. členu Ustave RS.

3.Dovolj očitno je, da tožeča stranka ne vlaga tožbe zoper zapisnik o sprejemu ustne ovadbe; dejstvo, da tožbo vlaga v "zvezi z ovadbo", pa še ne pomeni, da tožba na podlagi 4. člena ZUS-1 ali zaradi molka organ ni dopustna.

4.Ko je razvidno iz razdelka b.) obrazložitve te sodbe, je sodišče ugotovilo, da so izpolnjene procesne predpostavke za tožbo zaradi molka organa in je zato sodišče sprejelo tožbo v obravnavo kot tožbo zaradi molka organa po 28. členu ZUS-1. Zato v konkretni zadevi ne gre za subsidiarni upravni spor na podlagi prvega odstavka 4. člena ZUS-1. V konkretnem primeru lahko sodišče tudi ob obravnavi tožbe zaradi moka organa zagotavlja varstvo pravic iz mednarodnih obveznosti Republike Slovenije, ki jih uveljavlja tožeča stranka.

5.b.) Presoja procesnih predpostavk za tožbo zaradi molka organa

6.Med strankama ni sporno, da je Društvo Ključ dne 25. 3. 2026 v skladu s sporazumom o sodelovanju policiji posredovalo komunikacijo tožnika z delavsko svetovalnico in zaprosilo za termin za srečanje s kriminalistom. Isti dan je uprava kriminalistične policije reagirala z dopisom z dne 25. 3. 2026 št. 2312-62/2026/29 (2203-06) in je zadevo odstopila pristojni kriminalistični policiji. Pristojna policijska uprava (sektor kriminalistične policije) je dne 26. 3. 2026 na zapisnik sprejela ustno ovadbo tožnika oziroma predlog za pregon, ki ga je tožnik podal ob prisotnosti tolmačke za kitajski jezik.

7.Iz dopisa policijska postaje z dne 27. 3. 2026 in uradnega zaznamka policijske uprave o usmerjanju državne tožilke z dne 26. 3. 2026 izhaja, da je je bila o ugotovitvah obveščena državna tožilka, ki je dala usmeritve, da se dejanje obravnava kot kaznivo dejanje kršitve temeljnih pravic delavcev po 196/I KZ-1B in ne kot dejanje trgovine z ljudmi. Nadalje je iz podatkov v spisu razvidno, da naj bi po pooblastilu tožnika (pooblastilo je v spisu izkazano) Društvo delavska svetovalnica dne 26. 3. 2026 poslalo poziv delodajalki tožnika k izpolnitvi obveznosti in da odpravi kršitev. Iz izredne odpovedi pogodbe o zaposlitvi z dne 31. 3. 2026 izhaja, da je bila ta vložena, ker delodajalka ni reagirala na omenjeni poziv Društva delavska svetovalnica z dne 26. 3. 2026.

8.Iz podatkov v spisu izhaja tudi, da je Društvo Ključ po predsednici tega društva Vrhovnemu državnemu tožilstvu in Specializiranemu državnemu tožilstvu poslalo poziv v zvezi s kaznivim dejanjem - oškodovanec A z dne 31. 3. 2026, v katerem je Društvo Ključ med drugim v zadnjem odstavku navedlo, da ocenjujejo, da gre za ravnanje, ki bistveno presega intenziteto kršitev, ki jih zajemajo kazniva dejanja s področja delovnih razmerij, okoliščine pa utemeljujejo zaključek, da gre za sum storitve kaznivega dejanja trgovine z ljudmi in da bi to nedvomno utemeljevalo identifikacijo možne žrtve trgovine z ljudmi ter s tem zagotovitev dostopa do ustreznih pravic podpore in pomoči, ki jih je skladno z mednarodnimi standardi možnim žrtvam treba nujno zagotavljati. Skladno s tem je društvo pristojne pozvalo, naj oškodovančevo prijavo ustrezno obravnavajo in mu tako zagotovijo dostop do vseh pravic in podpore.

9.Med strankama nadalje ni sporno, da je tožena stranka, to je Generalna policijska uprava (Uprava kriminalistične policije), ki spada pod MNZ, na poziv predsednice Društva Ključ reagiralo z "odzivom" z dne 1. 4. 2026, št. 2312-62/2026/31 (2203-01). Iz tega odziva med drugim izhaja, da je policija sledila usmeritvam državnega tožilstva, ki je pristojno za odločanje o pravni opredelitvi kaznivih dejanj. V odzivu je tudi navedeno, da zaradi trenutne pravne kvalifikacije kaznivega dejanja tujec ni bil upravičen do določenih oblik pomoči, ki so "sistemsko vezane na formalno opredelitev kaznivega dejanja trgovine z ljudmi. Gre za vprašanje sistemske ureditve, ki presega pristojnosti policije kljub temu pa policija v praksi vedno stremi k temu, da se oškodovancem zagotovi čim večja stopnja zaščite in podpore v okviru razpoložljivih možnosti." Ta odziv je bi poslan tudi Društvu Ključ.

10.Med strankama torej ni sporno, kar izhaja tudi iz odgovora na tožbo, da je tožena stranka prejela poziv zastopnika tujca, to je Društva Ključ z dne 31. 3. 2026 o tem, da je potrebna identifikacija možne žrtve trgovine z ljudmi zaradi pridobitve določenih pravic in podpore, in tudi ni sporno, da je tožena stranka zastopniku tožnika odgovorila z "odzivom" z dne 1. 4. 2026 in ne z izdajo nekega formalnega (u)pravnega akta, in vsekakor ni odločila na podlagi 129. člena ZUP, da zahtevek oziroma prošnja tožnika ni sprejemljiva iz določenega razloga iz tega določila, ali v smislu člena 207. ZUP, po katerem se z odločbo odloči o zahtevku stranke. Tudi v primeru, če organ meni, da se prošnja ali zahtevek ne nanaša na upravno zadevo, ali če stranka ne uveljavlja kakšne svoje pravice, ali če ne more biti stranka, in ne samo, če meni, da zahtevek ni utemeljen, mora organ o zahtevku odločiti z upravnim aktom. Tožena stranka v konkretni zadevi ni izdala nobenega upravnega akta, ampak se je odzvala s pisnim odzivom, ki ni bil izdan v obliki (u)pravnega akta oziroma ob upoštevanju upravnega postopka. S tega vidika oziroma v tem okviru ne glede na to, kaj je tujec v postopku zahteval oziroma katero pravico je uveljavljal, gre torej za molk organa prve stopnje, to je policije.

11.Po določbi tretjega odstavka 86. člena ZTuj-2 je policija pristojna med drugim tudi za ukrepe in odločitve v zvezi s tujci na meji ali v državi, "ki jih določa zakon." Med take ukrepe in odločitve v zvezi s tujci v državi bi lahko spadala tudi odločitev o identifikaciji domnevne žrtve trgovine z ljudmi, če bi zakon to določal. Vendar v tem primeru ne bi šlo za enostopenjski upravni postopek, kajti ministrstvo za notranje zadeve odloča o pritožbah zoper odločbe izdane na prvi stopnji, kadar je tako določeno z zakonom in prvi odstavek 87. člena ZTuj-2 določa, da o pritožbah zoper odločbe policije iz tretjega odstavka 86. člena ZTuj-2, odloča Ministrstvo za notranje zadeve. Iz odgovora na tožbo tožene stranke pa izhaja, da tožena stranka po vloženi tožbi v upravnem sporu vztraja, da organ ni dolžan izdati odločbe o identifikaciji domnevne žrtve trgovine z ljudmi. Tudi drugostopenjski organ torej ni izdal odločbe oziroma vztraja, da v tej zadevi organ ni dolžan izdati (u)pravnega akta v zvezi z zahtevkom tujca, da se ga identificira kot domnevno žrtev trgovine z ljudmi.

12.Zato mora sodišče v nadaljevanju presoditi, ali ZTuj-2 določa, da o ukrepu oziroma odločitvi v zvezi s tujcem na ozemlju Republike Slovenije, ki pomeni (ne)identifikacijo domnevne žrtve trgovine z ljudmi, odloča policija. Če je to v ZTuj-2 določeno, potem mora sodišče presoditi še obstoj drugih procesnih predpostavk za tožbo zaradi molka organa na podlagi določbe 28. člena ZUS-1 v zvezi z roki za sprejem tožbe zaradi molka organa.

13.Ker je sodišče ob obravnavi procesnih predpostavk za sprejem tožbe in za odločanje o predlogu za izdajo začasne odredbe ter ob upoštevanju subsidiarnosti sodnega varstva po 4. členu ZUS-1, na kar se tožeča stranka opira primarno, prišlo do zaključka, ki v celoti pokriva podredni argument tožeče stranke, da ima dostop do sodnega varstva na podlagi tožbe zaradi molka organa, je sodišče hkrati odločalo o tožbi in predlogu za izdajo začasne odredbe.

14.b./1)Obravnava morebitne pravne podlage za izdajo (u)pravnega akta o (ne)identifikaciji domnevne žrtve trgovine z ljudmi v ZTuj-2 in/ali Zakonu o kazenskem postopku (ZKP)

15.V okviru (prve) procesne predpostavke za sprejem tožbe v obravnavo mora sodišče preveriti, ali ima tožena stranka, to je Ministrstvo za notranje zadeve, pravno obveznost, da v (u)pravnem postopku odloči o zahtevku posameznika, naj mu pristojni organ prizna nekakšen status domnevne žrtve trgovine z ljudmi, kar je tudi bistvo vsega tega spora.

16.Sodišče ugotavlja, da ima tožena stranka prav, ko zagovarja, da določba 143.č člena ZKP ni pravna podlaga za obveznost tožene stranke, da z (u)pravnim aktom odloča o tem, ali določena oseba izpolnjuje kriterije za domnevo, da je žrtev trgovine z ljudmi. Policija ima sicer pristojnost, da v predkazenskem oziroma kazenskem postopku zaradi ugotovitve obstoja posebnih potreb po zaščiti že ob prvem stiku z oškodovancem, če je to mogoče, oceni stopnjo oškodovančeve izpostavljenosti sekundarni in ponovni viktimizaciji, ustrahovanju in maščevanju (individualna ocena). To je sicer do neke primerljivo z zahtevkom za priznanje (domnevne) žrtve trgovine z ljudmi, saj je v tem kontekstu trgovina z ljudmi omenjena tudi v drugem odstavku tega istega člena. Vendar pa iz četrtega odstavka tega istega člena izhaja, da se individualna ocena oškodovanca upošteva pri točno določenih odločitvah ali ukrepih v (pred)kazenskem postopku, med katerimi pa niso vključene tudi določene posebne (socialne) pravice za zaščito žrtve trgovine z ljudmi oziroma operativni ukrepi za pomoč in podporo, na primer do pomoči, kot je dostop do nujne medicinske pomoči, prevajalskih storitev, varna namestitev, zagotavljanja obdobja okrevanja in razmisleka, dovoljenja za bivanje, odškodnine, prepoved kaznovanja; to pa so v določenem delu tudi pravice, ki jih uveljavlja tožnik v tem postopku. Po drugi strani niti tožeča stranke ne zagovarja stališča, da bi bil 143.č člen ZKP podlaga za obveznost, da bi tožena stranka v tej zadevi morala odločiti o tem, da je tožnik žrtev trgovine z ljudmi; slednje sicer niti ni bistveno za pravilno interpretacijo prava.

17.Tožena stranka se brani, da je odločanje oziroma individualna ocena o tem, da je neka oseba žrtev trgovine z ljudmi, stvar drugih postopkov po ZTuj-2, pri čemer pa zagovarja stališče, da tožena stranka po ZTuj-2 nima pristojnosti odločati o idenitifkaciji (domnevne) žrtve trgovine z ljudmi z (u)pravnim aktom.

18.Sodišče ugotavlja, da ZTuj-2 ureja tudi področje "trgovine z ljudmi", a poleg trgovine z ljudmi ureja tudi okoliščine "nezakonitega zaposlovanja." Iz 23. točke 2. člena ZTuj-2 med drugim izhaja, da je žrtev trgovine z ljudmi tujec, ki ni državljan EU, in je bil tudi zaradi prisilnega dela ali njemu podobnega razmerja, prevzet, nastanjen, prepeljan, prodan, ali je bilo z njim kako drugače razpolagano. ZTuj-2- torej vsebuje definicijo žrtve trgovine z ljudmi, kar kaže na to, da je za zakonodajalca bila pomembna (nekakšna) identifikacija žrtve trgovine z ljudmi.

19.V 28. točki 2. člena ZTuj-2 pa je opredeljeno "nezakonito zaposlovanje" in sicer je žrtev nezakonitega zaposlovanja tujec, ki ni državljan EU, in v Sloveniji prebiva nezakonito in je zaposlen, ali opravlja delo v izkoriščevalskih delovnih pogojih, kot jih določa zakon, ki ureja preprečevanje zaposlovanja in dela na črno.

20.V navezavi na omenjeni dve določili je za obravnavano pravno vprašanje naslednja ključna določba 50. člena ZTuj-2, ki ima naslov: "Žrtve trgovine z ljudmi, žrtve nezakonitega zaposlovanja in žrtve družinskega nasilja". Iz prvega in drugega stavka prvega odstavka tega določila izhaja, da "žrtvi trgovine z ljudmi, ki v Republiki Sloveniji prebiva nezakonito, policija na njeno prošnjo ali po uradni dolžnosti dovoli zadrževanje za čas 90 dni, da se odloči", ali bo sodelovala kot priča v kazenskem postopku zaradi kaznivega dejanja trgovine z ljudmi. Za enako časovno obdobje "policija na njeno prošnjo ali po uradni dolžnosti dovoli zadrževanje tudi žrtvi nezakonitega zaposlovanja, da se odloči," ali bo sodelovala kot priča v kazenskem postopku zoper delodajalca zaradi kaznivega dejanja nezakonite zaposlitve ali če je zoper delodajalca vložila tožbo za uveljavljanje pravic iz delovnega razmerja.

21.Navedena prvi in drugi stavek prvega odstavka 50. člena ZTuj-2 pomenita, da ima žrtev trgovine z ljudmi ali žrtev nezakonitega zaposlovanja pravico, da od policije uveljavlja izdajo upravnega akta o dovolitvi zadrževanja za čas 90 dni, ki se lahko podaljša, in v katerem se tujec lahko odloči, ali bo ali pa ne bo sodeloval kot priča v kazenskem postopku zoper delodajalca zaradi kaznivega dejanja nezakonite zaposlitve ali če je zoper delodajalca vložil tožbo za uveljavljanje pravic iz delovnega razmerja. Namen prvega in drugega stavka iz prvega odstavka 50. člena ZTuj-2 je torej, da se žrtev trgovine z ljudmi ne odstrani iz države, ampak da se ji omogoči, da, če se tako odloči, sodeluje kot priča v kazenskem postopku zoper delodajalca, ali če je zoper delodajalca vložila tožbo za uveljavljanje pravic iz delovnega razmerja, da v takem postopku sodeluje. V tem primeru gre za institut "dovolitve zadrževanja", o čemer odloča policija na prošnjo ali po uradni dolžnosti. Po teh dveh določilih je namen posebne zaščite žrtve trgovine z ljudmi in žrtve nezakonitega zaposlovanja tudi oziroma zlasti v tem, da se preko instituta dovolitve zadrževanja omogoči oziroma olajša morebitno sodelovanje žrtve v kazenskem postopku ali v drugem postopku za uveljavljanje pravic iz delovnega razmerja. V tej zvezi so socialne pravice, ki izhajajo iz statusa dovolitve zadrževanja, (tudi ali pa zlasti) v funkciji spodbujanja tujca, da sodeluje v kazenskem postopku oziroma v postopku uveljavljanja pravic iz delovnega razmerja.

22.Za zaščito žrtev trgovine z ljudmi, ne pa tudi žrtve nezakonitega zaposlovanja, pa je posebej pomemben tretji stavek v prvem odstavku 50. člena ZTuj-2. Po tej določbi žrtvi trgovine z ljudmi, ki v Republiki Sloveniji prebiva nezakonito, policija na njeno prošnjo "dovoli zadrževanje" za čas 90 dni tudi v primeru, "ko žrtev izkaže obstoj osebnih okoliščin, ki utemeljujejo njeno prebivanje v Republiki Sloveniji." Ta določba, ki ureja posebno pravico tujca, ki nezakonito biva v Sloveniji, in je žrtev trgovine z ljudmi, niti ni vezana na t.i. razmislek, ali bo tujec sodeloval kot priča v kazenskem postopku. Ne glede na njegovo ali njeno sodelovanje v kazenskem postopku, če izkaže obstoj posebnih okoliščin, ki utemeljujejo njegovo prebivanje v Sloveniji, mu mora policija dovoliti zadrževanje za čas 90 dni, ki pa se lahko iz utemeljenih razlogov podaljša za čas do 90 dni.

Z vidika pravice do pomoči in podpore gre torej pravni koncept tretjega stavka iz prvega odstavka 50. člena ZTuj-2 dlje od prvega stavka tega določila, kajti dovolitev zadrževanja zaradi okoliščine, da gre za žrtev trgovine z ljudmi (ali za žrtev družinskega nasilja), in iz tega izvirajoče socialne oziroma zaščitne pravice niso vezane na t.i. razmislek o tem, ali bo tujec sodeloval v kazenskem postopku oziroma ali bo s tožbo uveljavljal pravice v sodnem postopku. Za pridobitev socialnih pravic oziroma posebne oblike zaščite žrtve trgovine z ljudmi (in žrtve družinskega nasilja) namreč zadošča, da tak tujec ali tujka izkaže "obstoj osebnih okoliščin", ki utemeljujejo njegovo oziroma njeno prebivanje v Sloveniji. Ta možnost, ugodnost oziroma pravica po ZTuj-2 ne velja za žrtev nezakonitega zaposlovanja, vendar se predmetni spor nanaša oziroma ga uokvirja tožbeni ugovor, da bi tožena stranka morala odločiti o tem, da je tožnik domnevna žrtev trgovine z ljudmi.

Obema posameznikoma - tako žrtvi trgovine z ljudmi kot tudi žrtvi nezakonitega zaposlovanja, ki jim lahko pripada obdobje 90 dni za razmislek o sodelovanju v sodnih postopkih, kot tudi žrtvam trgovine z ljudmi, za katere ni relevanten njihov razmislek o (ne)sodelovanju v sodnih postopkih, ki pa morajo zato izkazati obstoj osebnih okoliščin, ki utemeljujejo njihovo bivanje v Sloveniji ZTuj-2 - pripada določen okvir (socialnih) zaščitnih pravic. Po določbi tretjega odstavka 50. člena ZTuj-2 v času dovoljenega zadrževanja ima "žrtev trgovine z ljudmi" pravice, ki so po tem zakonu zagotovljene tujcem z dovoljenim začasnim zadrževanjem in pravico do brezplačnega prevajanja in tolmačenja. Policija in nevladne organizacije jih morajo seznaniti z možnostjo in pogoji za pridobitev dovoljenja za prebivanje. Žrtvam iz obeh omenjenih skupin je mogoče ne glede na druge pogoje v ZTuj-2 izdati "dovoljenje za začasno prebivanje", torej tudi žrtvi trgovine z ljudmi, ki izkaže obstoj osebnih okoliščin, ki utemeljujejo njeno prebivanje v Sloveniji ne glede na njen razmislek o (ne)sodelovanju v sodnih postopkih (prvi stavek četrtega odstavka v zvezi s petim odstavkom 50. člena ZTuj-2). Prošnjo za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje mora žrtev trgovine z ljudmi vložiti pri pristojnem organu v Republiki Sloveniji pred pretekom roka, do katerega ji je dovoljeno zadrževanje v Republiki Sloveniji, "oziroma pred pretekom dovoljenega prebivanja, če žrtev trgovine z ljudmi v Republiki Sloveniji prebiva zakonito na drugi podlagi." O pravočasno vloženi prošnji pristojni organ žrtvi trgovine z ljudmi izda potrdilo, ki velja kot dovoljenje za začasno prebivanje do dokončne odločitve o prošnji (šesti odstavek 50. člena ZTuj-2). Del sedmega odstavka 50. člena ZTuj-2 tudi določa, da se dovoljenje za začasno prebivanje žrtvi trgovine z ljudmi v primeru obstoja osebnih okoliščin, ki utemeljujejo njeno prebivanje v Republiki Sloveniji, izda za čas trajanja teh okoliščin, vendar ne dlje kot za eno leto, in se lahko na njeno prošnjo podaljšuje z veljavnostjo do enega leta.

S tem, ko žrtev trgovine z ljudmi pridobi dovoljenje za začasno prebivanje ali potrdilo o pravočasno vloženi prošnji za podaljšanje dovoljenja za začasno prebivanje in nima sredstev za preživljanje, ji pripada drug obseg pravic in sicer pravica do nujnega zdravstvenega varstva v skladu z zakonom, ki ureja zdravstveno varstvo in zdravstveno zavarovanje, in do izplačila socialno varstvenih prejemkov v višini in na način, kot jih za izplačilo socialno varstvenih prejemkov določa zakona, ki ureja socialno varstvene prejemke. Sredstva za izplačilo socialno varstvenih prejemkov zagotavlja in izplačuje ministrstvo, pristojno za socialne zadeve. V času veljavnosti dovoljenja za začasno prebivanje se žrtev trgovine z ljudmi lahko zaposli ali opravlja delo v Republiki Sloveniji pod pogoji, določenimi v zakonu, ki ureja zaposlovanje in delo tujcev (osmi odstavek 50. člena ZTuj-2).

Iz teh določb izhaja, da zakonodajalec sicer ni izrecno uredil postopka ugotavljanja in (u)pravnega odločanja o tem, ali oseba izpolnjuje kriterije za to, da se jo šteje kot (domnevno) žrtev trgovine z ljudmi oziroma ZTuj-2 izrecno ne ureja postopka t. i. "identifikacije" žrtve trgovine z ljudmi kot (u)pravnega odločanja. Običajno bi sicer veljalo, da organ izda dovoljenje za zadrževanje, ali pa dovoljenje za bivanje ali pa potrdilo o pravočasno vloženi prošnji za podaljšanje dovoljenja za začasno prebivanje v upravnem postopku z upravnim aktom, a da ob tem morebiti ni nemogoče, kar zagovarja tožena stranka, da ne bi zakonodajalec predpisal, da če niso izkazani znaki, da gre za (domnevno) žrtev trgovine z ljudmi, potem organu ni treba odločiti v zadevi z upravnim aktom, četudi posameznik to uveljavlja. Vendar bi se v tem slednjem primeru postavila pod vprašaj učinkovitost operacionalizacije citiranih določb, ki urejajo pomoč in podporo žrtvi trgovine z ljudmi v praksi. Zato je pomembno vprašanje tudi, kakšna je narava te pomoči in podpore, ki naj bi izvirala iz "statusa" (domnevne) žrtve trgovine z ljudmi.

Upravno sodišče prav zaradi tega zadnjega vprašanja oziroma odgovora na to vprašanje, ki ga sodišče izpeljuje v razdelkih od b./2 do b./6 te sodbe meni, da je mogoče oziroma je treba iz pravnih dejstev, da je zakonodajalec uredil opredelitev žrtve trgovine z ljudmi v 23. točki 2. člena ZTuj-2, da je v prvem stavku prvega odstavka 50. člena ZTuj-2 določil, da policija bodisi na prošnjo ali po uradni dolžnosti dovoli zadrževanje za čas 90 dni žrtvi trgovine z ljudmi, da se odloči, ali bo sodelovala kot priča v kazenskem postopku zaradi kaznivega dejanja trgovine z ljudmi, da je zakonodajalec nadalje določil, da žrtvi trgovine z ljudmi policija na njeno prošnjo dovoli zadrževanje tudi v primeru, ko žrtev izkaže obstoj osebnih okoliščin, ki utemeljujejo njeno prebivanje v Sloveniji (tretji stavek v prvem odstavku 50. člena ZTuj-2) in da žrtev trgovine z ljudmi lahko poda prošnjo za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje pred potekom dovoljenega bivanja, če žrtev trgovine z ljudmi prebiva v Sloveniji na drugi podlagi, kot je dovolitev zadrževanja iz prvega odstavka 50 člena ZTuj-2 (šesti odstavek 50. člena ZTuj-2), izpeljati, da je v okoliščinah, kot so izkazane v konkretnem primeru, ko je policija zbrala določena dejstva o domnevnem kaznivem dejanju in je potencialno žrtev tudi zaslišala v predkazenskem postopku, policija bila dolžna, na zahtevo oziroma prošnjo tujca in ob uporabi določb ZUP ter ob izvajanju sporazuma o strokovnem sodelovanju z nevladno organizacijo s predmetnega področja, ki ga omenja tožeča stranka v tožbi, odločiti o prošnji za identifikacijo domnevne žrtve trgovine z ljudmi v (u)pravnem postopku in z (u)pravnim aktom. To interpretacijo ZTuj-2 namreč potrjujejo obveznosti Republike Slovenije na podlagi mednarodnega prava v zvezi s pravno naravo pomoči in podpore (domnevni) žrtvi trgovine z ljudmi, ki jih sodišče obravnava v naslednjih razdelkih te sodbe.

b./2) Obravnava sekundarnega prava EU v povezavi z interpretacijami tega prava s strani Sodišča EU z vidika morebitne pravne podlage za izdajo (u)pravnega akta o (ne)identifikaciji žrtve trgovine z ljudmi

V prejšnjem razdelku opisano slab(š)o normiranost pravnih sredstev v zvezi z zaščito žrtve trgovine z ljudmi v ZTuj-2 je treba obravnavati ob upoštevanju metod razlage in načel uporabe prava EU in člena 3a. Ustave RS. Na podlagi določbe prvega odstavka 3.a člena Ustave je Slovenija z mednarodno pogodbo, ki jo je ratificiral državni zbor, prenesla izvrševanje dela suverenih pravic na Evropsko unijo, ki temelji na spoštovanju človekovih pravic in temeljnih svoboščin, demokracije in načel pravne države in po tretjem odstavku tega člena se pravni akti in odločitve, sprejeti v okviru EU, na katero je Slovenija prenesla izvrševanje dela suverenih pravic, v Sloveniji uporabljajo v skladu s pravno ureditvijo EU. V tej zvezi je bistveno načelo lojalnega sodelovanja oziroma "effet utile" ter tudi načelo primarnosti (supremacije) prava EU v razmerju do nacionalne zakonodaje in enotne razlage prava EU, kot to izhaja iz dolgoletne prakse Sodišča EU. Ta načela med drugim pomenijo, da morata tako upravni organ kot tudi sodišče razlagati nacionalno pravo v skladu s pravom Unije in z ustaljeno sodno prakso Sodišča EU in paziti, da se ne opreta na tako razlago besedila sekundarne zakonodaje, ki bi bila v nasprotju s temeljnimi pravicami, ki jih varuje pravni red Unije, ali z drugimi splošnimi načeli prava Unije. Tako je treba besedilo sekundarne zakonodaje, kadar je to mogoče, razlagati tako, da je združljivo z določbami Pogodb in splošnimi načeli prava Unije. Če morebiti zakonskim določbam ni mogoče dati pravu EU skladne razlage, Upravno sodišče ne sme prekiniti postopka in vložiti zahteve za presojo zakona z vidika določila člena 3.a Ustave, ker to ne bi bila učinkovita in lojalna uporaba prava EU, ampak mora Upravno sodišče ravnati, kot je odločilo Sodišče EU na primer v azilni zadevi Torubarov. Po stališču Sodišča EU v zadevi Torubarov je vsaka določba nacionalnega pravnega reda ali vsaka zakonodajna, upravna ali sodna praksa, katere učinek bi bil zmanjšanje učinkovitosti prava Unije s tem, da bi se sodišču, pristojnemu za uporabo tega prava, odrekla možnost, da ob tej uporabi stori vse potrebno, da se ne uporabijo nacionalne zakonske določbe, ki morda ovirajo polni učinek predpisov Unije, ki imajo neposredni učinek nezdružljiva z zahtevami same narave prava Unije. To na primer pomeni, da mora upravni organ ali nacionalno sodišče v skladu z načelom lojalnega sodelovanja iz člena 4(3) Pogodbe EU po potrebi ravnati tako, da sporne nacionalne ureditve ali sodne prakse ne uporabi. To velja tudi za organ izvršilne veje oblasti. V skladu z ustaljeno sodno prakso so učinki načela primarnosti prava Unije zavezujoči "za vse organe države članice", torej tudi za toženo stranko. Z razliko od situacije, ko ne gre za izvajanje prava EU, in ko je upravni organ vezan na zakon in ga ne sme ignorirati, če je ta v nasprotju z EKČP ali Ustavo, ko gre za izvajanje prava EU, mora tudi upravni organ ignorirati zakonsko določbo, če je ta v nasprotju z določbo prava EU, ki ima neposreden učinek, in daje tožniku določeno pravico .

Vendar v konkretnem primeru ne gre za to, da bi tožena stranka ali sodišče morala ignorirati kakšno določbo v ZTuj-2, saj je določilo 50. člena ZTuj-2 mogoče in treba razlagati v skladu s (sekundarnim in) primarnim pravom EU, kot bo razvidno iz razdelka b./6 te sodbe.

V predmetni zadevi so relevantni naslednji sekundarni pravni viri prava EU, ki se v določenem (sicer omejenem) delu navezujejo na ključno interpretativno vprašanje tega spora, ali iz določila 50. člena ZTuj-2 izhaja obveznost, da policija z (u)pravnim aktom odloči o zahtevku stranke, da se ji prizna status (domnevne) žrtve trgovine z ljudmi:

- Direktiva Sveta 2004/81/ES z dne 29. aprila 2004 o dovoljenju za prebivanje, izdanem prebivalcem tretjih držav, ki so žrtve nedovoljene trgovine z ljudmi ali so bili predmet dejanj omogočanja priseljevanja, ki sodelujejo s pravosodnimi organi. Ta ureja pomoč in oskrbo državljanov, ki so zajeti s to direktivo ter merila oziroma pogoje za izdajo dovoljenja za bivanje in določa, da države članice o takih prošnjah odločajo na podlagi nacionalnega prava o tujcih, in ki se uporablja tudi, če je tujec na ozemlje države stopil ilegalno.

- Direktiva 2011/36/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. 4. 2011 o preprečevanju trgovine z ljudmi in boju proti njej ter zaščiti njenih žrtev in o nadomestitvi Okvirnega sklepa Sveta 2002/629/PNZ. Ta poleg opredelitve kaznivih dejanj in kazni na področju trgovine z ljudmi ureja tudi "zaščito žrtev trgovine z ljudmi" oziroma je namen te direktive tudi varstvo pravic žrtev. Ta direktiva ureja tudi druge pravice žrtev trgovine z ljudmi glede na pravice iz Direktiva o pomoči in pogojih za dovoljenje za bivanje žrtvi trgovine z ljudmi 2004/81, kot je na primer pravica do nevračanja, zaščita pred pregonom ali kaznovanjem za kriminalno dejavnost, do pravnega svetovanja za uveljavljanje odškodnine. Sodišče EU se je že izreklo o določbah od 12 do 16 člena Direktive o preprečevanju trgovine z ljudmi 2011/36, ki se sicer nanašajo na zaščito žrtev trgovine z ljudmi v kazenskih preiskavah in postopkih. Vendar, ker so te določbe glede na stopnjo določnosti primerljive z določbo 11. člena te iste direktive, ki ureja pomoč in podporo žrtvam trgovine z ljudmi, tudi za pravice v zvezi s pomočjo in podporo žrtvam trgovine z ljudmi velja, da je ta določba precej jasna in določna in zato ne pušča veliko svobode državam članicam, kljub temu da gre za minimalne standarde oziroma da je v letu 2021 šlo še za minimalno stopnjo harmonizacije.

- Direktiva 2012/29/EU Evropskega Parlamenta in Sveta z dne 25. oktobra 2012 o določitvi minimalnih standardov na področju pravic, podpore in zaščite žrtev kaznivih dejanj ter o nadomestitvi Okvirnega sklepa Sveta 2001/220/PNZ, ki ureja institut individualne ocene za ugotovitev potreb po zaščiti žrtve kaznivega dejanja, med katerimi je tudi trgovina z ljudmi.

- Direktiva (EU) 2024/1712 Evropskega Parlamenta in Sveta z dne 13. junija 2024 o spremembi Direktive 2011/36/EU o preprečevanju trgovine z ljudmi in boju proti njej ter zaščiti njenih žrtev, ki že velja, države pa morajo uskladiti svoje zakone s to direktivo do 15. 7. 2026, nove akcijski načrti za boj proti trgovini z ljudmi v skladu s to direktivo, ki lahko vključujejo ukrepe za "okrepitev" zgodnje identifikacije žrtev trgovine z ljudmi, pa morajo biti sprejeti do 15. 7. 2028.

Za obravnavani problem oziroma interpretacijo ZTuj-2 glede vprašanja, ali mora policija odločati o zahtevku tujca za identifikacijo žrtve trgovine z ljudmi z (u)pravnim aktom v (u)pravnem postopku so pomembna zlasti naslednja določila:

Določilo 5. člena Direktive o pomoči in pogojih za dovoljenje za bivanje žrtvi trgovine z ljudmi 2004/81 določa, da kadar pristojni organ meni, da lahko tujec spada v obseg te direktive, zadevno osebo obvesti o možnostih, ki jih ta direktiva ponuja, države članice pa lahko sklenejo tudi, da lahko te informacije posreduje tudi nevladna organizacija ali združenje, ki ga zadevna država članica imenuje posebej v ta namen. Zadevnemu državljanu tretje države država članica zagotovi rok za razmislek, med katerim lahko okreva in se reši vpliva storilcev kršitve, tako da se lahko utemeljeno odloči, ali bo sodeloval s pristojnimi organi in v tem času ima tujec dostop do "oskrbe" v skladu s 7. členom Direktive o pomoči in pogojih za dovoljenje za bivanje žrtvi trgovine z ljudmi 2004/81. Gre za oskrbo, če gre za tujca brez ustreznih sredstev, ki nudi življenjski standard, ki mu zagotovi preživljanje, dostop do nujne zdravniške oskrbe, lahko tudi psihološka pomoč, prevajanje in tolmačenje. Države članice z ustreznimi ukrepi poskrbijo, da sta žrtvam zagotovljena pomoč in podpora pred in med kazenskim postopkom ter ustrezno obdobje po zaključku kazenskega postopka, da se jim omogoči uveljavljanje pravic iz Okvirnega sklepa 2001/220/PNZ ter iz te direktive.

To pomeni, da pravice do pomoči in podpore ne pripadajo zgolj "žrtvam kaznivih dejanj" trgovine z ljudmi, ampak te pravice pripadajo "žrtvam trgovine z ljudmi" tudi pred uvedbo kazenskega postopka. To potrjujeta uvodna izjava št. 18 in člen 11(2) Direktive o preprečevanju trgovine z ljudmi 2011/36, po katerih je treba žrtvam trgovine z ljudmi omogočiti "učinkovito uveljavljanje njihovih pravic." Zato bi jim bilo treba zagotoviti pomoč in podporo pred in med kazenskim postopkom ter ustrezno obdobje po njem. Države članice bi morale zagotoviti sredstva za pomoč in podporo žrtvam ter njihovo zaščito. Pomoč in podpora bi morali vključevati najmanj minimalen niz ukrepov, ki so potrebni, da se žrtvi omogoči, da si opomore in ubeži pred trgovci z ljudmi. "Pri izvajanju takih ukrepov v praksi bi bilo treba na podlagi posameznih ocen, izvedenih v skladu z nacionalnimi postopki, upoštevati okoliščine, kulturno ozadje in potrebe zadevnih oseb." Osebi bi bilo treba nuditi pomoč in podporo "takoj, ko obstaja utemeljen sum," da je žrtev trgovine z ljudmi, in ne glede na to, ali želi pričati ali ne. Če žrtev v zadevni državi članici ne prebiva zakonito, bi bilo treba brez pogojno zagotoviti pomoč in podporo, vsaj v obdobju za razmislek. "Če žrtev po zaključku postopka identifikacije" ali poteku obdobja za razmislek "ni spoznana za upravičeno" do dovoljenja za prebivanje ali sicer nima pravice do zakonitega prebivanja v državi članici ali če je žrtev zapustila ozemlje te države članice, ji zadevna država članica ni dolžna še naprej zagotavljati pomoči in podpore na podlagi te direktive.

Iz besedila teh določil izhaja, da je prag, ko osebi pripada pomoč in podpora v skladu z Direktivo o preprečevanju trgovine z ljudmi 2011/36 obstoj "utemeljenega suma", da je bilo zoper osebo storjeno katero koli izmed dejanj iz členov 2 in 3 te direktive. Med dejanji (naklepnimi) iz členov 2 in 3 Direktive o preprečevanju trgovine z ljudmi 2011/36 pa je tudi izkoriščanje prisilnega dela in podobne prakse služabništva. Določba člena 11(4) pravi: "Države članice sprejmejo ustrezne ukrepe, s katerimi zagotovijo vzpostavitev ustreznih mehanizmov, ki so namenjeni zgodnjemu odkrivanju žrtev ter pomoči in podpori žrtvam, v sodelovanju z ustreznimi organizacijami za podporo žrtvam." Konkretne pravice pomoči in podpore, ki pripadajo tujcu, za katerega se utemeljeno sumi, da je žrtev trgovine z ljudmi v smislu Direktive o preprečevanju trgovine z ljudmi 2011/36, so opredeljene v členu 11(5).

Ob tem je treba upoštevati tudi interpretacije Sodišča EU, da omenjene pravice podpore in zaščite pripadajo tako tujcem, ki so prišli legalno, kot tistim, ki so nelegalno na ozemlju države članice. Pripadajo jim tudi med rokom za razmislek, da okrevajo in se rešijo vpliva storilcev, torej med čakanjem na sklep pristojnih organov iz člena 6(2) Direktive o pomoči in pogojih za dovoljenje za bivanje žrtvi trgovine z ljudmi 2004/81 in ni treba, da je dokazano, da je bil tujec žrtev takšne kršitve. Omenjeni rok za premislek je treba priznati vsakemu državljanu tretje države "takoj, ko ima zadevna država članica utemeljene razloge za domnevo, da ta državljan morda je žrtev ali je bil žrtev kršitev, povezanih z trgovino z ljudmi, kar nujno velja, kadar ta državljan pred enim od organov, ki mora odločiti o njegovem položaju, z zadostno verjetnostjo trdi, da je ali da je bil žrtev takega ravnanja." Sodišče EU torej pravi, da mora organ odločati in po interpretaciji Sodišča EU je treba "utemeljen sum" iz direktive razlagati in uporabiti v smislu "utemeljenega razloga za domnevo".

V kakšni obliki oziroma po kakšnem postopku mora pristojni organ odločiti, ali je izkazana domneva, da je tujec žrtev kršitve povezane s trgovino z ljudmi, se Sodišče EU ni opredelilo oziroma o tem ni dobilo predhodnega vprašanja, da to ne bi bilo postavljeno zgolj hipotetično. Sodišče sicer dvakrat citira besedilo iz direktive in navaja: "med čakanjem na sklep pristojnih organov;" a se v zvezi s tem Sodišče EU ne izreče bolj specifično, da gre tudi za čakanje na "sklep" o identifikaciji domnevne žrtve trgovine z ljudmi. Po drugi strani pa je Sodišče EU jasno navedlo, da morajo v skladu s členom 5 Direktive o pomoči in pogojih za dovoljenje za bivanje žrtvi trgovine z ljudmi 2004/81 pristojni organi zadevne države članice žrtev trgovine z ljudmi predhodno obvestiti o možnostih, ki jih ta direktiva ponuja. Med temi možnostmi ni le upravičenost do tega roka za premislek, temveč tudi možnost prejeti ukrepe za pomoč in podporo iz člena 7 Direktive 2004/81 ter, pod nekaterimi pogoji, možnost, da se jim izda dovoljenje za začasno prebivanje v skladu s členom 8 te direktive, ki mora v skladu z uvodno izjavo 9 te direktive za žrtev pomeniti "dovolj veliko spodbudo" za sodelovanje s pristojnimi organi. Tudi med trajanjem roka za razmislek mora država zagotoviti upravičenost do zaščitnih ukrepov iz 7. člena Direktive o pomoči in pogojih za dovoljenje za bivanje žrtvi trgovine z ljudmi 2004/81, kajti pravice iz 7. člena Direktive o pomoči in pogojih za dovoljenje za bivanje žrtvi trgovine z ljudmi 2004/81 gredo tujcu v neodvisnosti od izdaje dovoljenja za bivanje.

Ustrezni mehanizem za zgodnje odkrivanje žrtev ter zagotavljanje pomoči in podpore žrtvam je torej brez dvoma identifikacijski postopek na predlog tujca ali po uradni dolžnosti. Za obravnavani spor je pomembno tudi, da Direktiva o preprečevanju trgovine z ljudmi 2011/36 spoštuje temeljne pravice in upošteva načela, uveljavljena zlasti z Listino med drugim tudi človekovo dostojanstvo in prepoved trgovine z ljudmi in da je namen te direktive zlasti zagotovitev spoštovanja navedenih pravic in načel v celoti ter jo je treba ustrezno izvajati.

Iz Direktive o minimalnih standardih na področju pravic, podpore in zaščite žrtev kaznivih dejanj 2012/29 nadalje izhaja, da države članice zagotovijo, da se žrtve v skladu z nacionalnimi postopki pravočasno in individualno ocenijo, da bi ugotovili posebne potrebe po zaščiti in določili, ali in v kolikšni meri bi žrtve zaradi njihove velike izpostavljenosti sekundarni in ponovni viktimizaciji, ustrahovanju in maščevanju v okviru kazenskega postopka lahko uveljavljale posebne ukrepe iz členov 23 in 24. V okviru individualne ocene se posebna pozornost nameni žrtvam, ki so utrpele znatno škodo zaradi resnosti kaznivega dejanja; v zvezi s tem se ustrezno upoštevajo med drugim tudi žrtve trgovine z ljudmi. Določilo 22. člena te direktive ureja tudi elemente, ki jih je treba upoštevati pri individualni oceni, in če se elementi, ki so podlaga za individualno oceno, bistveno spremenijo; države članice zagotovijo, da se oceno med potekom kazenskega postopka posodablja.

Za interpretacijo prava v tem primeru glede postopka odločanja o identifikaciji žrtve trgovine z ljudmi ni brez pomena dejstvo, da je bila Direktiva 2024/1712 sprejeta iz razloga, ker je Komisija EU ugotovila, da je treba spremeniti Direktivo o preprečevanju trgovine z ljudmi 2011/36 zaradi pomanjkljivosti med drugim tudi v nacionalnih sistemih za zgodnje odkrivanje in identifikacijo žrtev trgovine z ljudmi ter o specializirani pomoči in podpori zanje. Ob tem je pomembno, da Direktiva 2024/1712 v kontekstu "izboljšanja" pomoči in podpore ter okrepitve varnosti žrtev trgovine z ljudmi omenja tako "identificirane" kot tudi "domnevne žrtve". Glede "okrepitve" nacionalnih zmogljivosti zgodnjega odkrivanja in identifikacije žrtev in njihove napotitve na ustrezne službe je v uvodnih izjavah navedeno, da je treba z zakoni in drugimi predpisi vzpostaviti en ali več mehanizmov za napotitev v državah članicah. Mehanizem za napotitev bi moral biti pregleden, dostopen in harmoniziran okvir, ki bi olajšal zgodnje odkrivanje in identifikacijo žrtev trgovine, pomoč in podporo zanje ter njihovo napotitev na odgovorne nacionalne organizacije in organe. V takem okviru bi morali biti opredeljeni sodelujoči pristojni organi, organizacije civilne družbe in druge zainteresirane strani ter določene njihove odgovornosti, vključno s postopki in načini komunikacije. Navedeni mehanizmi za napotitev so lahko v obliki uveljavljenih postopkov, smernic, dogovorov o sodelovanju ali protokolov. Mehanizem za napotitev bi bilo treba uporabljati za vse žrtve in vse oblike kaznivih dejanj trgovine z ljudmi, pri tem pa je treba upoštevati individualno ranljivost vsake žrtve. Države članice se spodbuja, da imajo samo en mehanizem za napotitev, kadar jim to dopušča organiziranost javne uprave. Direktiva 2024/1712 je relevantna za obravnavi primer tudi iz razloga, ker uvodna izjava št. 27 vsebuje nekatere kriterije za identifikacijo žrtve oziroma okoliščine, ki se nanašajo na same žrtve, kot so:  slabo znanje nacionalnega ali regionalnega jezika, očitni znaki duševne ali telesne škode ali strahu oziroma nepoznavanje mest ali krajev, v katerih se nahajajo ali so se nahajale. Kot okoliščine, ki se nanašajo na pogoje, pod katerimi je bilo treba opravljati storitve, bi se lahko upoštevali življenjski standard in delovni pogoji osebe, ki je opravljala storitve, ter stanje prostorov, v katerih jih je opravljala. Znake nadzora trgovca z ljudmi nad žrtvami je mogoče ugotoviti, če obstajajo očitni ukrepi zunanjega nadzora nad osebami, ki opravljajo storitve, če je omejena njihova svoboda gibanja ali če osebe, ki opravljajo storitve, nimajo svojih nacionalnih osebnih izkaznic ali potnih listov.

Po Direktivi 2024/1712 se člen 11(b), četrti in peti odstavek nadomestita z določbo, da države članice sprejmejo potrebne ukrepe, da z zakoni in drugimi predpisi vzpostavijo enega ali več mehanizmov za zgodnje odkrivanje in identifikacijo žrtev ter pomoč in podporo identificiranim in domnevnim žrtvam v sodelovanju z ustreznimi podpornimi organizacijami, ter imenujejo kontaktno točko za čezmejno napotitev žrtev. Naloge mehanizmov za napotitev, ki delujejo v skladu s tem odstavkom, so med drugim vsaj naslednje: določitev minimalnih standardov za odkrivanje in zgodnjo identifikacijo žrtev ter prilagoditev postopkov za taka odkrivanja in identifikacije različnih oblik izkoriščanja, zajetih v tej direktivi ter napotitev žrtve k najustreznejši podpori in pomoči. Direktiva 2024/1712 se nanaša tako na domnevne kot tudi identificirane žrtve.

Iz teh določb sekundarnega prava EU izhaja, da je vprašanje, kako je postopek identifikacije v procesnem in formalnem smislu urejen v državi članici EU, prepuščeno procesni avtonomiji držav članic EU, kar bo sodišče obravnavalo v razdelku b/5 te sodbe.

Ker se je Sodišče EU že opredelilo do tega, da je treba na širšem področju trgovine z ljudmi direktive razlagati in uporabljati v skladu s Protokolom za preprečevaje, zatiranje in kaznovanje trgovine z ljudmi, zlasti ženskami in otroki, ki dopolnjujejo Konvencijo ZN proti mednarodnemu organiziranemu kriminalu, ta protokol Upravno sodišče obravnava v naslednjem razdelku te sodbe.

b./3) Obravnava Palermskega protokola z vidika vprašanja morebitne pravne podlage za izdajo (u)pravnega akta o (ne)identifikaciji žrtve trgovine z ljudmi

Namen Palermskega protokola ni samo preprečevanje in zatiranje trgovine z ljudmi, ampak tudi zaščita in pomoč "žrtvam take trgovine" ob popolnem spoštovanju njihovih človekovih pravic.

Pravna opredelitev trgovine z ljudmi je v členu 3(a) Palermskega protokola.

Opredelitev trgovine z ljudmi v določilu člena 3a Palermskega protokola je naslednja: "trgovina z ljudmi pomeni novačenje, prevoz, premestitev, dajanje zatočišča ali sprejemanje oseb zaradi izkoriščanja z grožnjo, uporabo sile ali drugimi oblikami prisile, ugrabitvijo, goljufijo, prevaro, zlorabo pooblastil ali ranljivosti ali dajanjem ali prejemanjem plačil ali koristi, da se doseže soglasje osebe, ki ima nadzor nad drugo osebo. Izkoriščanje vključuje vsaj izkoriščanje prostitucije ali drugih oblik spolne zlorabe oseb, njihovo prisilno delo ali storitve, suženjstvo ali podobna stanja, služabništvo ali odstranitev organov".

Opredelitev žrtve trgovine z ljudmi iz 23. točke 2. člena ZTuj-2 je zaradi določbe 8. člena Ustave treba kolikor je to mogoče razlagati in uporabljati v skladu z opredelitvijo trgovine z ljudmi iz člena 3a Palermskega protokola, ki je z interpretacijo ESČP, ki jo bo Upravno sodišče obravnavalo v razdelku b./5 te sodbe, postala relevantna z vidika pravice iz 4. člena EKČP. Vendar je pri opredelitvi žrtve trgovine z ljudmi treba upoštevati, da je opredelitev trgovine z ljudmi v členu 3a Palermskega protokola postavljena tudi za potrebe kazenskih postopkov, torej za potrebe pregona in kaznovanja storilcev in ne samo za potrebe zaščite oziroma zagotavljanja t.i. operativnih ukrepov za zaščito domnevne žrtve trgovine z ljudmi. Kot bo natančneje razvidno iz razdelkov b./4 in b./5 te sodbe, gre za dve različni in medsebojno ločeni pravni in dejanski naravi postopkov - eden, ki je namenjen zagotavljanju t.i. operativnih ukrepov pomoči za domnevno žrtev trgovine z ljudmi, ki ima lahko upravno oziroma administrativno naravo, in drugi postopek, kjer gre za pregon, ugotavljanje kazenske odgovornosti storilca, ki je sicer tudi sestavni del pravice žrtve iz 4. člena EKČP, a ima slednji postopek kazensko-pravno naravo.

Določba člen 6(3) Palermskega protokola za pomoč in podporo, ki ni vezana na (pred)kazenski postopek, med drugim določa tudi, da pogodbenica "v ustreznih primerih" in ob sodelovanju nevladnih organizacij in drugih oblik civilne družbe "preuči ukrepe" za zagotavljanje fizičnega, psihičnega okrevanja žrtev trgovine z ljudmi in njihove ponovne vključitve v družbo, zlasti pa o zagotovitvi: ustrezne namestitve; svetovanja in obveščanja zlasti o njihovih zakonitih pravicah v jeziku, ki ga žrtve trgovine z ljudmi razumejo; zdravstvene, psihološke in materialne pomoči in možnostih za zaposlitev, izobraževanje in usposabljanje. Določilo člena 7(1) Palermskega protokola določa, da poleg ukrepov iz 6. člena tega protokola država pogodbenica preuči "sprejetje zakonodajnih in drugih ustreznih ukrepov," ki žrtvam trgovine z ljudmi v ustreznih primerih dovoljujejo začasno ali stalno ostati na njenem ozemlju.

Palermski protokol torej ne vsebuje določbe, ki bi izrecno zahtevala, da mora biti identifikacijski postopek izpeljan in zaključen s formalno-pravno odločitvijo pristojnega organa, zoper katero je možno sodno varstvo pravic.

b./4)Obravnava Konvencije Sveta Evrope o ukrepanju proti trgovini z ljudmi z vidika morebitne pravne podlage za izdajo (u)pravnega akta o (ne)identifikaciji žrtve trgovine z ljudmi

Ratificirane in objavljene mednarodne pogodbe se v Republiki Sloveniji uporabljajo neposredno. Zakoni in drugi predpisi morajo biti v skladu z mednarodnimi pogodbami, ki obvezujejo Slovenijo (8. člen Ustave). Za obravnavano zadevo je relevanten Zakon o ratifikaciji Konvencije Sveta Evrope o ukrepanju proti trgovini z ljudmi.

MKUTL se uporablja za vse oblike trgovine z ljudmi (2. člen (MKUTL), kar vključuje prisilno delo ali storitve, suženjstvo ali podobna stanja, služabništvo (Člen 4(a) MKUTL). Pogodbenice MKUTL pri razvijanju in izvajanju politik za preprečevanje trgovine z ljudmi in programov za osebe, ranljive za trgovino z ljudmi, spodbujajo pristop, ki temelji na človekovih pravicah (člen 5(3) MKUTL).

V poglavju III, ki nosi naslov: Ukrepi za varstvo in spodbujanje uresničevanja pravic žrtev ob zagotavljanju enakosti spolov, je določba 10. člena, ki nosi naslov: "Identifikacija žrtev". Po določbi člena 10(1) in (2) pogodbenica svojim pooblaščenim organom zagotovi osebje, ki je usposobljeno in kvalificirano za preprečevanje in boj proti trgovini z ljudmi, identificiranje žrtev in pomoč žrtvam, vključno z otroki, in zagotovi, da različni organi sodelujejo med seboj, pa tudi z ustreznimi podpornimi organizacijami, da se žrtve lahko identificirajo v postopku, v katerem se ustrezno upošteva poseben položaj žensk in otrok, ki so žrtve, in jim v ustreznih primerih izda dovoljenje za prebivanje v skladu s pogoji iz 14. člena te konvencije. Pogodbenica sprejme potrebne zakonodajne ali druge ukrepe za identifikacijo žrtev po potrebi v sodelovanju z drugimi pogodbenicami in ustreznimi podpornimi organizacijami. Pogodbenica zagotovi, da se oseba, za katero pooblaščeni organi utemeljeno sumijo, da je bila žrtev trgovine z ljudmi, ne odstrani z njenega območja, dokler pooblaščeni organ ne dokonča postopka identifikacije žrtve kaznivega dejanja, kot ga določa 18. člen te konvencije, in obenem zagotovi, da ta oseba prejme pomoč iz prvega in drugega odstavka 12. člena.

Pojasnjevalno poročilo (Explanatory Report) MKUTL glede identifikacijskega postopka iz določila 10. člena MKUTL pravi, da je identifikacija žrtve oziroma domnevne žrtve ključna, četudi zahteva natančno oceno, saj napačna identifikacija domnevne žrtve pripelje do tega, da domnevna žrtev ostane brez "temeljnih pravic". Med pristojnimi organi za identifikacijo so navedeni subjekti, ki pridejo v stik z žrtvami: policija, delovni inšpektorji, (ob)mejni organi, veleposlaništva in konzulati. Pristojni organi morajo biti usposobljeni za identifikacijo in za napotitev žrtev organizacijam in službam, ki zagotavljajo zaščito. Domnevnim žrtvam morajo biti določene pravice zagotovljene že med potekom identifikacijskega postopka, dokler se "z zaključkom postopka identifikacije dokončno ne ugotovi, ali je oseba žrtev trgovine z ljudmi ali ne." Identifikacijski postopek iz 10. člena MKUTL je neodvisen od kazenskega postopka zoper domnevnega storilca trgovine z ljudmi.

Pravice žrtve po MKUTL so opredeljene v 11. členu (varstvo zasebnega življenja), 12. členu (pomoč žrtvam), 13. členu (obdobje okrevanja in razmisleka), 14. členu (dovoljenje za prebivanje), 15. členu (odškodnina in pravna sredstva), 16. členu (vrnitev v matično državo in vrnitev žrtev), posebne pravice pa so v nadaljevanju MKUTL opredeljene za tiste, ki sodelujejo s pravosodnimi organi.

Po določbi člena 40(3) in (4) MKUTL pogodbenice, ki so članice Evropske unije, v svojih medsebojnih odnosih uporabljajo predpise Skupnosti in Evropske unije, če obstajajo predpisi Skupnosti in Evropske unije, ki urejajo posamezno področje in veljajo v posameznem primeru, ne glede na cilj in namen te konvencije in na njeno polno uporabo pri drugih pogodbenicah. MKUTL z nobeno določbo ne posega v pravice, obveznosti in odgovornosti države ali posameznikov po mednarodnem pravu.

Iz vsega navedenega sledi, da se MKUTL in tudi Pojasnjevalno poročilo izrecno ne opredeljujeta do tega, da mora biti identifikacijski postopek voden kot upravni postopek, ki se konča z izdajo upravnega akta.

b/5)Obravnava pravice iz 4. člena EKČP z vidika morebitne pravne podlage za izdajo (u)pravnega akta o (ne)identifikaciji žrtve trgovine z ljudmi

EKČP nima konkretne določbe, ki bi urejala pravico posameznika do zaščite v primeru, da je (morebiti) žrtev trgovine z ljudmi. Določilo 4. člena EKČP namreč pravi: Nikogar se ne sme držati v suženjstvu ali v podložnosti (prvi odstavek). Od nikogar se ne sme zahtevati, naj opravlja prisilno ali obvezno delo (drugi odstavek). Tretji odstavek 4. člena EKČP pa pravi, da pojem prisilno ali obvezno delo v zvezi s tem členom ne vključuje: dela, ki se zahteva pri rednem prestajanju zapora v skladu z določbami 5. člena EKČP ali med pogojnim odpustom s prestajanja zaporne kazni; katerekoli službe vojaške narave, službe, ki jo zahtevajo namesto obveznega služenja vojske v državah, v katerih je ugovor vesti dopusten; službe, ki je komu dodeljena ob nevarnosti ali ob nesreči, ko je ogroženo življenje ljudi ali blaginja skupnosti; del ali služb, ki so sestavni del običajnih državljanskih dolžnosti.

Kljub temu, da 4. člen EKČP ne omenja trgovine z ljudmi, je Evropsko sodišče za človekove pravice (ESČP) na podlagi metod razlage iz Dunajske konvencije o pogodbenem pravu, ob upoštevanju načela, da je potrebno pravice iz EKČP interpretirani tako, da so določbe iz EKČP notranje konsistentne in skladne, da jih je treba interpretirati neizolirano od ostalega mednarodnega prava in ob izvajanju doktrine EKČP kot t.i. "živega instrumenta" (dinamična, progresivna oziroma evolutivna razlaga), kar pomeni, da je treba določbe o človekovih pravicah razlagati ob upoštevanju aktualnih okoliščin, tako da so pravice zaščitene praktično in učinkovito in v skladu z namenom 4. člena EKČP, v zadevi Rantsev iz leta 2010 izpeljalo naslednje stališče, po katerem varstvo pred trgovino z ljudmi spada v okvir iztožljive pravice iz člena 4 EKČP.

ESČP izpeljuje, da trgovina z ljudmi po svoji naravi in ​​cilju izkoriščanja temelji na izvajanju moči, ki se navezuje na koncept lastninske pravice. Z ljudmi se ravna kot z blagom, ki ga je mogoče kupovati in prodajati ter ga podvreči prisilnemu delu, pogosto za malo ali nič plačila, običajno v spolni industriji, pa tudi drugje. To vključuje skrbno spremljanje dejavnosti žrtev, katerih gibanje je pogosto omejeno. Vključuje uporabo nasilja in groženj zoper žrtve, ki živijo in delajo v slabih razmerah. Pojasnjevalno poročilo, ki spremlja Konvencijo Sveta Evrope o boju proti trgovini z ljudmi, jo opisuje kot sodobno obliko "stare svetovne trgovine s sužnji". Ni dvoma, da trgovina z ljudmi ogroža človekovo dostojanstvo in temeljne svoboščine žrtev in je ni mogoče šteti za združljivo z demokratično družbo in vrednotami, opredeljenimi v EKČP. V zadevi Rantsev je ESČP zato še izpeljalo, da ni treba ugotavljati, ali ravnanje, glede katerega se pritožuje pritožnik, predstavlja "suženjstvo", "služabništvo" ali "prisilno in obvezno delo". Namesto tega ESČP sklepa, da sama trgovina z ljudmi v smislu 3.a člena Palermskega protokola in 4.(a) člena Konvencije Sveta Evrope o boju proti trgovini z ljudmi spada na področje uporabe 4. člena EKČP. To dejstvo je ključno za interpretacijo obravnavanega pravnega vprašanja v tem upravnem sporu.

Glede statusa pravice iz 4. člena EKČP je ESČP odločilo, da so pravice iz 4. člena EKČP absolutno zavarovane in da v te pravice ni dovoljeno posegati niti na podlagi člena 15(2) EKČP med vojno ali ob kaki drugi ogrožujoči splošni nevarnosti. V tej zvezi je pomembno, da tudi, če gre zgolj za ugotavljanje posega v pravico do prepovedi prisilnega ali obveznega dela iz člena 4(2) EKČP, ki nima nobene zvezi s trgovino z ljudmi, ESČP v praksi nadziranja postopkov odločanja v državah podpisnica EKČP ne daje pomembne teže morebitni začetni privolitvi posameznika v neko delovno-pravno razmerje. V zadevi V.C.L. and A.N v the United Kingdom ESČP pravi, da kadar delodajalec zlorablja svojo moč ali izkorišča ranljivost svojih delavcev, da bi jih izkoriščal, potem morebitna začetna privolitev žrtve ni dovolj za zavrnitev opredelitve, da gre za prisilno delo.

Pravico do zaščite pred trgovino z ljudmi iz 4. člena EKČP po interpretaciji ESČP sestavljajo tri pravne komponente in sicer: (prvič) zakonodajna in upravna ureditev v državi za prepoved in kaznovanje storilcev trgovine z ljudmi, kar vključuje varovalke v pravu o gospodarskih družbah, da svobodna gospodarska pobuda ni pretveza za izvajanje trgovine z ljudmi; (drugič) obveznost v določenih zadevah zagotavljati praktično in učinkovito zaščito pravic žrtev in potencialnih žrtev trgovine z ljudmi; (tretjič) procesna obveznost preiskovati okoliščine potencialne trgovine z ljudmi, kajti le kombinacija vseh treh komponent skupaj zagotavlja učinkovit boj proti trgovini z ljudmi. Za obravnavani upravni spor je bistvena druga komponenta, to so t.i. "operativni ukrepi za zaščito žrtev in potencialnih žrtev trgovine z ljudmi." Prva in druga komponenta pravice iz 4. člena EKČP sta substantivni, med tem ko je tretja komponenta samo procesne narave.

Ključen standard z vidika varstva človekove pravice iz 4. člena EKČP v zvezi s trgovino z ljudmi je, ali je v okoliščinah določenega primera mogoče ugotoviti, da je nastala pozitivna obveznost sprejetja operativnih ukrepov, ker so se državni organi zavedali ali bi se morali zavedati okoliščin, ki so vzbujale verodostojen sum (ang.: "credible suspicion"), da je posameznik že bil ali pa da (je) obstaja(lo) resnično in neposredno tveganje, da bo žrtev trgovine z ljudmi ali izkoriščanja v smislu 3.a člena Palermskega protokola in 4.a člena Konvencije Sveta Evrope o boju proti trgovini z ljudmi. Z vidika sodne prakse ESČP, če so takšne okoliščine bile znane oziroma bi organom morale biti poznane, pride do kršitve 4. člena EKČP, če organi oblasti ne sprejmejo ustreznih ukrepov v okviru svojih pooblastil, da bi posameznika odstranili iz takega položaja ali tveganja. Vendar pa je treba obveznost sprejetja operativnih ukrepov razlagati tako, da organom ne nalaga nemogočega ali nesorazmernega bremena. Dokaj obsežna sodna praksa ESČP kaže, da pasivnost policije glede zaščite potencialne žrtve trgovine z ljudmi, kljub (po)znanim okoliščinam v danem primeru vodi do kršitve 4. člena EKČP.

V zadevi C.V. v the United Kingdom ESČP izpostavlja, da je "služabništvo" specifično kaznivo dejanje, na katerega se je osredotočila preiskava v postopku pred organi Združenega kraljestva, vendar se to dejanje, ki se razlikuje od trgovine z ljudmi in izkoriščanja ter vključuje kompleksen niz dinamik, ki vključujejo tako očitne kot bolj subtilne oblike prisile, da bi se posameznika prisililo k ubogljivosti. Zato je potrebna temeljita preiskava pritožb glede takšnega ravnanja, ki zahteva razumevanje številnih subtilnih načinov, kako lahko posameznik pade pod nadzor drugega. V zadevi Chowdury and others v Greece se je ESČP še v okviru obravnave splošnih načel opredelilo do vprašanja morebitne svobodne izbire oziroma "svobodne volje" posameznika, tudi v kontekstu trgovine z ljudmi. Iz te sodbe tudi izhaja, da preozka interpretacija trgovine z ljudmi in njeno (skoraj) enačenje s služabništvom lahko pripelje do kršitve 4. člena EKČP in da zaščitni operativni ukrepi vključujejo "olajšanje identifikacije" žrtev s strani usposobljenih oseb in pomoč žrtvam pri njihovem fizičnem, psihičnem in socialnem okrevanju.

Sodba ESČP v zadevi S.M. v Croatia je v navedenemu dodala povzetek dotedanje sodne prakse, da med tipične znake trgovine z ljudmi spadajo: ravnanje z ljudmi kot blagom, strog nadzor, omejevanje gibanja, uporaba nasilja in groženj, slabi življenjski in delovni pogoji ter majhno ali nič plačila. Izkoriščanje preko dela je ena od oblik izkoriščanja, ki jih zajema opredelitev trgovine z ljudmi, in to poudarja neločljivo povezavo med prisilnim ali obveznim delom in trgovino z ljudmi. Ti indikatorji (kriteriji) so razvidni tudi iz kasnejše zadeve Zoletic and others v Azerbaijan.

ESČP je v zadevi S.M. tudi dodalo, da med Palermskim protokolom in Konvencijo ZN o boju proti trgovini z ljudmi (Anti-Trafficking Convention) obstaja očitna razlika glede področja uporabe, pri čemer se slednja uporablja za vse oblike trgovine z ljudmi, bodisi nacionalne bodisi nadnacionalne, ne glede na to, ali so povezane z organiziranim kriminalom ali ne, medtem ko se prva nanaša na nadnacionalno trgovino, v katero je vpletena organizirana kriminalna združba. Vendar pa ESČP ugotavlja, da z vidika 4. člena EKČP pojem trgovine z ljudmi zajema trgovino z ljudmi, bodisi nacionalno bodisi nadnacionalno, ne glede na to, ali je povezana z organiziranim kriminalom ali ne, kolikor so prisotni sestavni elementi mednarodne opredelitve trgovine z ljudmi v skladu s Konvencijo ZN o boju proti trgovini z ljudmi in Palermskim protokolom. Za obravnavani spor je še posebej pomembno, da ESČP izpeljuje tudi, da "upravnega priznanja statusa potencialne žrtve trgovine z ljudmi" ni mogoče razumeti tudi kot, da so (bili) elementi kaznivega dejanja trgovine z ljudmi dokazani. Takšna "posebna obravnava potencialne žrtve trgovine z ljudmi" ne predpostavlja nujno uradne potrditve, da je bilo kaznivo dejanje storjeno, ampak je lahko taka ugotovitev neodvisna od dolžnosti pravosodnih organov, da preiščejo zadevo s kazensko-pravnega vidika. Dejansko (potencialne) žrtve potrebujejo podporo še preden je kaznivo dejanje trgovine z ljudmi formalno ugotovljeno; sicer bi bilo to v nasprotju s celotnim namenom zaščite žrtev v primerih trgovine z ljudmi. Na vprašanje, ali so izkazani elementi kaznivega dejanja, je treba odgovoriti v nadaljnjem kazenskem postopku, pri čemer storilca varuje domneva nedolžnosti. V tej konkretni zadevi je namreč Urad varuha človekovih pravic na Hrvaškem izdal upravno potrditev statusa žrtve trgovine z ljudmi. Element zaščite žrtve trgovine z ljudmi namreč nastopi s trenutkom, ko je izkazan zahtevek žrtve, ki ni očitno neutemeljen z vidika prepovedi trgovine z ljudmi, ne pa šele z zaključkom kazenskega postopka zoper storilca.

V kasnejši zadevi V.C.L. and A.N. v the United Kingdom, na katero se sklicuje tudi tožeča stranka v tožbi, je šlo ESČP še korak dlje od ločevanja med postopkom identifikacije domnevne žrtve trgovine z ljudmi in (pred)kazenskega postopka. Ta primer zato še bolj pojasnjuje, da v postopku identifikacije pristojni organ strokovno ni vezan na usmeritve tožilca, ampak mora biti avtonomen v strokovni oceni o obstoju oziroma nevarnosti trgovine z ljudmi. ESČP nanreč pravi, da glede na to, da lahko "status" posameznika kot žrtve trgovine z ljudmi vpliva na to, ali obstajajo zadostni dokazi za pregon storilca in ali je to v javnem interesu, bi morala biti vsaka odločitev o tem, ali se bo preganjal storilec za kaznivo dejanje trgovine z ljudmi ali ne, - kolikor je to mogoče - sprejeta šele po tem, ko usposobljena oseba opravi oceno trgovine z ljudmi. Ko usposobljena oseba opravi oceno trgovine z ljudmi, mora vsaka nadaljnja odločitev tožilstva upoštevati to oceno v tem smislu, da tožilec razumljivo sicer ni vezan na strokovne ugotovitve o identifikaciji žrtve, a mora tožilec imeti jasne razloge, ki morajo biti skladni z definicijo trgovine z ljudmi iz Palermskega protokola, da odstopi od strokovne ocene v okviru identifikacije žrtve. Tožena stranka torej z vidika pravice iz 4. člena EKČP nima prav, ko pravi, da policija v identifikacijskem postopku sledi usmeritvam tožilstva.

Zadeva V.C.L. and A.N. je pomembna tudi zaradi tega, ker ESČP v tej sodbi poudarjeno navaja, da operativni ukrepi za zaščito žrtve vključujejo ukrepe za krepitev koordinacije na nacionalni ravni med različnimi organi za boj proti trgovini z ljudmi in za odvračanje povpraševanja po vseh oblikah izkoriščanja oseb. Zaščitni ukrepi vključujejo olajšanje identifikacije žrtev s strani strokovno usposobljenih oseb in pomoč žrtvam pri njihovem fizičnem, psihičnem in socialnem okrevanju.⁸⁹ Dolžnost sprejetja operativnih ukrepov v skladu s 4. členom EKČP ima dva glavna cilja: zaščititi žrtev trgovine z ljudmi pred nadaljnjo škodo in olajšati njeno okrevanje.⁹⁰ Enako kot v hrvaški zadevi S.M je tudi v tej zadevi V.C.L. in A.N. angleški pristojni organ izdal formalni pravni akt (odločitev) o identifikaciji domnevne žrtve trgovine z ljudmi.⁹¹ To je ključnega pomena tudi iz razloga, ker je treba okoliščino, da je bil posameznik žrtev trgovine z ljudmi upoštevati v morebitnem postopku ugotavljanja kazenske odgovornosti tega posameznika za kaznivo dejanje storjeno v navezavi na to sporno razmerje.⁹²

Iz ustaljene sodne prakse ESČP tudi izhaja, da je zahteva po čim hitrejšem ukrepanju oziroma razumni ekspeditivnosti implicitna v vseh primerih trgovine z ljudmi, tako da je treba preiskavo, kadar obstaja možnost odstranitve posameznika iz škodljivega položaja, izvesti kot nujno.⁹³ Ker so ta standard ESČP nanaša na tretjo komponento pravice iz 4. člena EKČP, ki je relevantna za kazenski postopek, Upravno sodišče na podlagi tega izpeljuje, da ne more veljati drugače, za drugo komponento pravice iz 4. člena EKČP, to je za sprejem operativnih ukrepov za zaščito potencialne žrtve.

Iz vsega navedenega Upravno sodišče lahko naredi sklep, da iz sodne prakse ESČP izhaja, da če država podpisnica EKČP nima urejenega pravnega postopka za identifikacijo domnevne žrtve trgovine z ljudmi na način, da se tak postopek konča s formalnim (u)pravnim aktom, to ne bi že samo po sebi (avtomatično) pomenilo kršitev 4. člena EKČP, ne glede na druge okoliščine posamičnega primera. Vendar pa iz sodne prakse ESČP izhaja, da so t.i. operativni zaščitni ukrepi za domnevno žrtev trgovine z ljudmi druga komponenta od treh, ki sestavljajo pravico iz 4. člena EKČP, ta pa je iztožljiva pravica.

Določilo 4. člena EKČP tudi ne ureja konkretnih operativnih zaščitnih ukrepov za domnevno žrtev trgovine z ljudmi, ampak te konkretne pravice izhajajo iz 11. do 16. člena MKUTL. Izhajajo pa konkretne pravice za zaščito domnevne žrtve trgovine z ljudmi tudi iz sekundarnega prava EU, ki pa tudi ne ureja pravne narave identifikacijskega postopka. To pomeni, da mora sodišče v naslednjem razdelku sodbe ugotoviti, kakšen vpliv ima sodna praksa ESČP na interpretacijo pravne narave identifikacijskega postopka (domnevne) žrtve trgovine z ljudmi z vidika prava EU.

b/6) Obravnava pravne podlage za izdajo (u)pravnega akta o (ne)identifikaciji žrtve trgovine z ljudmi z vidika 5. člena in 47. člen Listine EU o temeljnih pravicah in procesne avtonomije držav članic EU

Listina EU o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina) vsebuje konkretno določbo o prepovedi trgovine z ljudmi kot temeljni človekovih pravici.⁹⁴ Trgovina z ljudmi je tudi tisto (redko) področje materialnega kazenskega prava, ki spada v okvir prava EU; vendar spada pravno področje trgovine z ljudmi v okvir prava EU tudi zaradi ureditve pravic do pomoči in podpore (domnevnim) žrtvam trgovine z ljudmi.⁹⁵

Z vidika varstva pravic do pomoči in podpore domnevne žrtve trgovine z ljudmi je pomembno določilo člena 6(3) PEU iz primarnega prava EU, ki pravi, da so temeljne pravice, kakor jih zagotavlja EKČP in kakor izhajajo iz skupnega ustavnega izročila držav članic, kot splošna načela del prava EU. Po določbi člena 52(3) Listine, ki je tudi del primarnega prava EU, kolikor ta Listina vsebuje pravice, ki ustrezajo pravicam, zagotovljenim z EKČP, sta vsebina in obseg teh pravic enaka kot vsebina in obseg pravic, ki ju določa navedena konvencija. Ta določba ne preprečuje širšega varstva po pravu Unije. Po Stališču Sodišča EU je namen člena 52(3) Listine zagotoviti potrebno usklajenost med Listino in EKČP, ne da bi to škodilo avtonomiji prava Unije in Sodišča Evropske unije.⁹⁶

To pomeni, da mora obseg in vsebina določbe tretjega odstavka 5. člena Listine ustrezati obsegu in vsebini določbi 4. člena EKČP oziroma je zaščita žrtve trgovine z ljudmi po 4. členu EKČP, ki jo je Upravno sodišče obravnavalo v prejšnjem razdelku sodbe, vsaj tisti minimum obsega in vsebine te pravice, ki ga mora zagotavljati tudi tretji odstavek 5. člena Listine.

Ker nobena izmed direktiv omenjenih v razdelku b/3 te sodbe ne ureja na specifičen način pravne narave in garancij v postopku identifikacije domnevne žrtve trgovine z ljudmi in pravnih sredstev, je to vprašanje v sferi procesne avtonomije držav članic EU. Procesna avtonomija države članice EU pa ni absolutna. Vezana je na spoštovanje dveh načel, ki sta sestavna dela pravice do učinkovitega pravnega sredstva oziroma sodnega varstva iz 47. člena Listine. Gre za načeli enakovrednosti in učinkovitosti.

Z vidika načela enakovrednosti to pomeni, da mora Upravno sodišče v tem sporu preveriti, da pravila v položaju, kot je obravnavani, in je zajet s pravom Unije, niso manj ugodna od pravil v podobnih položajih, za katere velja nacionalno pravo in kjer ne gre za izvajanje prava EU. Z vidika načela učinkovitosti pa je potrebno opraviti preizkus, da pravilo iz "domačega" prava v praksi ne onemogoča ali čezmerno ne otežuje uveljavljanja pravic, ki jih priznava pravo Unije.⁹⁷ Pogoja (oziroma načeli) enakovrednosti in učinkovitosti sta postavljena kumulativno.

V okviru načela enakovrednosti Sodišče EU pravi, da je treba ob upoštevanju preverjanj, ki jih mora opraviti nacionalno sodišče, ugotoviti, da ni razvidno, da bi za podobne položaje veljala nacionalna postopkovna pravila, ki so ugodnejša od tistih, ki so bila določena za izvajanje direktive EU.⁹⁸ Enakovrednost pravnih sredstev v zadevah, kjer gre morda za trgovino z ljudmi in s tem za izvajanje prava EU, in v "domačih" zadevah, kjer ne gre za izvajanje prava EU, je treba presojati po predmetu, podlagi in bistvenih elementih ureditve pravnih sredstev.⁹⁹ V zvezi s tovrstnim primerjanjem pravnih sredstev Sodišče EU opozarja, da "mora nacionalno sodišče vsak primer, v katerem se zastavi vprašanje, ali je neka nacionalna procesna določba v zvezi s pravnimi sredstvi, ki temeljijo na pravu Unije, manj ugodna od določb v zvezi s primerljivimi pravnimi sredstvi po nacionalnem pravu, preizkusiti ob upoštevanju položaja zadevnih pravil v celotnem postopku, poteka tega postopka in posebnosti teh pravil pred različnimi nacionalnimi sodišči."¹⁰⁰

Sodišče lahko pritrdi tožeči stranki, da je z vidika načela enakovrednosti relevanten pravni institut odredbe policije o prepovedi približevanja iz 60. člena Zakona o nalogah in pooblastilih policije,¹⁰¹ ker če gre za nasilje v družini brez elementov trgovine z ljudmi, potem takšna zadeva s področja kaznovalnega prava in zaščite žrtve ne spada v okvir prava EU.¹⁰² Po določilu 60. člena ZNPPol, če je podan utemeljen sum, da je oseba storila kaznivo dejanje ali prekršek z znaki nasilja ali je bila zalotena pri takem kaznivem dejanju ali prekršku, in obstajajo razlogi za sum, da bo ogrozila življenje, osebno varnost ali svobodo osebe ali da bo huje ogrozila zdravje osebe, s katero je ali je bila v bližnjem razmerju v smislu določb kazenskega zakonika in zakona, ki ureja preprečevanje nasilja v družini, kar policisti ugotovijo zlasti na podlagi dotedanjega grdega ravnanja kršitelja, iz okoliščin, ki jih neposredno zaznajo ob prihodu na kraj dogodka, zbranih obvestil od žrtev ali prič, podatkov centra za socialno delo, humanitarnih in nevladnih organizacij, "smejo policisti odrediti prepoved približevanja določenemu kraju oziroma osebi", ki je kršitelj namerno ne sme prekršiti.

Gre torej za formalno-pravno odločitev, ki se izda v obliki pravnega akta, ki zavezuje kršitelja in varuje žrtev. Načelo enakovrednosti torej govori v prid temu, da je treba tudi tretji stavek prvega odstavka v povezavi s šestim odstavkom 50. člena ZTuj-2 razlagati tako, da mora policija tudi na predlog domnevne žrtve trgovine z ljudmi ali po uradni dolžnosti izdati (u)pravni akt o tem, ali je izkazan verodostojen sum oziroma utemeljeni razlogi za domnevo, da je posameznik žrtev trgovine z ljudmi, ali pa to ni izkazano.

Kar pa zadeva preizkus z vidika načela učinkovitosti, pa mora Upravno sodišče odgovoriti na vprašanje, ali sporna pravila iz 50. člena ZTuj-2 in 143.č člena ZKP onemogočajo ali čezmerno otežujejo "uveljavljanje pravic, ki jih priznava pravo Unije" domnevni žrtvi trgovine z ljudmi, če se jih razlaga tako, da policija nima pooblastila, da na predlog oškodovanca ali po uradni dolžnosti izda (u)pravni akt o (ne)priznanju domnevne žrtve trgovine z ljudmi, če (ni)so za to izkazani zadostni in verodostojni elementi o možni trgovini z ljudmi.

Brez dvoma že obravnavani primer kaže na to, da domnevna žrtev trgovine z ljudmi ne more učinkovito zavarovati sicer iztožljivih pravic do pomoči in podpore, ki posamezniku sicer lahko pripadajo na podlagi tretjega odstavka 5. člena Listine v zvezi z omenjenimi direktivami, če policija zgolj meni in v dopisu ugotovi, da ne obstaja verodostojen sum oziroma utemeljeni razlogi za domnevo, da je oseba žrtev trgovine z ljudmi. V takem primeru posameznik ne bi imel dostopa do učinkovitega sodnega varstva pravic pred neodvisnim in nepristranskim sodiščem in je s tem izkazano preveliko tveganje za arbitrarno ravnanje organa oziroma za neučinkovito uresničevanje in varstvo pravic, ki posamezniku sicer, če so izpolnjeni določeni pogoji, pripada na podlagi prava EU (in po EKČP). Zato je treba določbo tretjega stavka iz prvega odstavka v povezavi s šestim odstavkom 50. člena ZTuj-2 razlagati tako, da mora policija, v sodelovanju oziroma v koordinaciji s strokovnjaki s področja trgovine z ljudmi na prošnjo posameznika ali po uradni dolžnosti izdati (u)pravni akt v identifikacijskem postopku. Tudi iz 60. člena ZNPpol izhaja, da mora biti pravno varstvo v primeru izdaje pravnega akta o prepovedi približevanja učinkovito in stranka mora imeti dostop do sodnega varstva.¹⁰³

V podporo tej interpretaciji govorijo tudi druge določbe ZNPPol. Po določbi člena 3(1) je "policijska naloga" je tista naloga, ki je predpisana s tem ali drugim zakonom in se opravlja z uporabo policijskih pooblastil ali z drugimi uradnimi dejanji. Po določbi člena 3(2) ZNPPol pa je "policijsko pooblastilo" z zakonom določen ukrep, ki policistom omogoča opravljanje policijskih nalog in s katerim se praviloma posega v človekove pravice ali temeljne svoboščine ali druge pravice. Ob smiselni razlagi in uporabi člena 3(2) ZNPPol gre v primerih odločanja o izkazani domnevi, da gre za žrtev trgovine z ljudmi za "policijsko pooblastilo", ki ima za konkreten primer podlago v omenjenih določbah tretjega stavka prvega odstavka v zvezi s šestim odstavkom 50. člena ZTuj-2 v navezavi na določbe sekundarnega in primarnega prava EU. Sicer je pravni koncept ZNPPol celo takšen, da za "policijske naloge" velja t.i. "generalna policijska klavzula".¹⁰⁴ Za institut "policijskega pooblastila" je ta klavzula sicer ožja v tem smislu, da je v zadnji alineji 33. člena ZNPPol, po tem, ko je v tem določilu taksativno naštetih 28 policijskih pooblastil navedeno tudi, da smejo policijski pri opravljanju policijskih nalog "izvajati druga policijska pooblastila, določena z zakonom." Takšno drugo policijsko pooblastilo pa je za obravnavani primer določilo tretjega stavka v prvem odstavku v zvezi s šestim odstavkom 50. člena ZTuj-2, kot je ta določilo interpretiralo Upravno sodišče v tej sodbi ob upoštevannu mednarodnih obveznosti Republike Slovenije na podorčju varstva človekovih pravic. ZTuj-2 v povezavi z ZNPPol je torej mogoče - na opisani način - razlagati tako, da so določbe ZTuj-2 in ZNPPol skladne s pravom EU in 4. členom EKČP ter z drugimi v tej sodbi omenjenimi mednarodnimi pogodbami.

Iz tega sledi, da je policija imela v konkretnem primeru obveznost, da bi na prošnjo tožeče stranke ugotavljala dejstva in z obrazloženim (u)pravnim aktom odločila o tem, ali je tožeča stranka domnevna žrtev trgovine z ljudmi. Ker zakonodajalec ni predvidel drugega sodnega varstva zoper tak akt policije, je treba tožbo tožeče stranke preveriti še z vidika preostalih pogojev za molk organa po 28. členu ZUS-1.

b./7) Presoja procesnih predpostavk glede rokov za molk organa iz 28. člena ZUS-1 ter odločitev sodišča na podlagi prvega odstavka 69. člena ZUS-1

Po določbi četrtega odstavka 28. člena ZUS-1, če organ prve stopnje, zoper katerega odločbo je dopustna pritožba, ne izda odločbe o zahtevi v dveh mesecih ali pa v krajšem, s posebnim predpisom določenem roku, ima stranka pravico obrniti se s svojo zahtevo na organ druge stopnje, ki je v tem primeru pristojen za odločanje. Zoper odločbo organa druge stopnje sme stranka sprožiti upravni spor; če so izpolnjeni pogoji iz drugega odstavka tega člena, pa sme sprožiti upravni spor tudi, kadar ta organ ne izda odločbe. V obravnavani zadevi ne organ prve stopnje, to je policija, in ne organ druge stopnje, to je Ministrstvo za notranje zadeve nista izdala (u)pravnega akta oziroma je drugostopenjski organ v odgovoru na tožbo vztrajal, da organ ni dolžan izdati odločbe v tej zadevi. Ker je krajši, s posebnim predpisom določen rok v tem primeru treba upoštevati določbe direktive EU v navezavi na sodno prakso ESČP, iz katerih izhaja, da je v izogib čezmernemu oviranju ali praktičnemu onemogočanju uveljavljanja varstva pravic do pomoči in podpore, treba postopati brez odlašanja, kajti sicer ta pravica izgubi vsak smisel,¹⁰⁵ je sodišče upoštevalo, da so tudi pogoji v zvezi z roki za tožbo zaradi molka organa v konkretnem primeru izkazani, saj tudi drugostopenjski organ izdaji kakršnega koli pravnega akta o (ne)identifikaciji domnevne žrtve trgovine z ljudmi nasprotuje. Zato je tožba zaradi molka organ utemeljena.

Sodišče je zato v izreku v skladu z določbo prvega odstavka 69. člena ZUS-1 ugotovilo, da je tožba zaradi molka organa upravičena in ji je s sodbo ugodilo ter je naložilo pristojnemu organu, da mora odločiti o prošnji tožeče stranke za priznanje domnevne žrtve trgovine z ljudmi. Glede na navedbe v tožbi in izmenjavo dejstev v odgovoru na tožbo in v pripravljalni vlogi sodišču v postopku niso bila predložena takšna dejstva, ki bi prima facie izkazovala takšno neposredno ogroženost tožeče stranke, da bi bilo nujno, da sodišče na podlagi tožbe zaradi molka organa presodi v zadevi v sporu polne jurisdikcije za zaščito pravice tožeče stranke iz tretjega odstavka 5. člena Listine. V postopku izdaje (u)pravnega akta bo tožena stranka morala upoštevati kriterije in standarde za prepoznavo domnevne žrtve trgovine z ljudmi, ki jih je sodišče obravnavalo v tej sodbi, deloma iz pravnih virov, deloma iz sodne prakse in deloma iz strokovnih priporočil o tem:

-ali je bil tujec, ki ni državljan EU, zaradi prisilnega dela ali njemu podobnega razmerja prevzet, prepeljan, ali je bilo z njim kako drugače razpolagano (23. točka 2. člena ZTUj-2);

-ali okoliščine primera ustrezajo opredelitvi trgovine z ljudmi v členu 3(a) Palermskega protokola;

-ali so v konkretnem primeru podani kakšni elementi oziroma znaki trgovine z ljudmi iz odstavkov 281-282 sodbe ESČP v zadevi Rantsev v Cyprus and Russia oziroma mutatis mutandis iz odstavkov 291 in 294-296 sodbe S.M v Croatia ali iz odstavkov 158-167 sodbe v zadevi Zoleric abd others v Azerbaijan (glej odstavke 125 in 130-131 v razdelku b/3 te sodbe);

-ali so v konkretnem primeru podane okoliščine oziroma kriterije, ki se nanašajo na same žrtve za njihovo identifikacijo iz uvodne izjave št. 27 Direktive 2024/1712;

-kako je treba obravnavati okoliščine v zvezi z morebitno začetno privolitvijo žrtve,

pri čemer je treba, kot že rečeno, upoštevati, da kadar delodajalec zlorablja svojo moč ali izkorišča ranljivost svojih delavcev, da bi jih izkoriščal, potem morebitna začetna privolitev žrtve ni dovolj za zavrnitev opredelitve, da gre za prisilno delo.

-da ni bistveno, ali tujec biva zakonito ali nezakonito na ozemlju Slovenije;

-ali je izkazan "utemeljen sum", da je bilo zoper tujca storjeno katero koli izmed dejanj iz členov 2 in 3 Direktive o preprečevanju trgovine z ljudmi 2011/36,

kar je potrebno razlagati in uporabljati v smislu "utemeljenih razlogov za domnevo"

oz. v smislu "verodostojnega suma" da je posameznik bil ali da obstaja resnično in neposredno tveganje, da bo žrtev trgovine z ljudmi;

-kako so v sekundarnem pravu EU opredeljena dejanja trgovine z ljudmi in ranljivost

-kar obravnava Priročnik o identifikaciji, pomoči in zaščiti žrtev trgovine z ljudmi Medsektorske delovne skupine za boj proti trgovini z ljudmi, ki je nastal na podlagi Poročila GRETE o izvajanju Konvencije Sveta Evrope o ukrepanju proti trgovini z ljudmi v Sloveniji;

-kar v zvezi s tem priporoča Koordinator za boj proti trgovini z ljudmi glede najboljših praks s področja preprečevanja trgovine z ljudmi in boja proti njej.

Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, ker je bilo v tej zadevi sporno le pravno vprašanje, ali je policija dolžna izdati (u)pravni akt na podlagi zahteve tujca za njegovo ali njeno identifikacijo kot žrtev trgovine z ljudmi in če so ostale procesne predpostavke za tožbo zaradi molka organa izpolnjene. Tožena stranka je kot dokaz predlagala samo vpogled v upravni spis. Tožeča stranka je sicer predlagala zaslišanje tožeče stranke in prič iz društva Ključ in društva Delavska delavnica. Vendar sodišče lahko mutatis mutandis, kot je predpisano v drugem odstavku 59. člena ZUS-1, odloči brez glavne obravnave tudi v sporu zaradi molka organa, če je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov treba tožbi ugoditi. Poleg tega, da je, kot že rečeno, tožba zaradi molka utemeljena, je tožena stranka v zagovarjanju molka organa napačno uporabila določbo prvega in šestega odstavka 50. člena ZTuj-2 v zvezi s tretjim odstavkom 5. člena Listine v povezavi z določbo 207. člena ZUP. Zato sodišče ni podaljševalo sodnega postopka, ki je bil sprožen zaradi molka organa z razpisom glavne obravnave. Pri tem je sodišče upoštevalo tudi interpretacijo Sodišča EU glede neposrednega učinka določbe člena 47(1) in (2) Listine, po kateri zaslišanje tožnika ni potrebno, če sodišče oceni, da lahko presojo opravi zgolj na podlagi podatkov iz spisa,

ter kriterije za pravico do ustnega zaslišanja na glavni obravnavi iz sodne prakse ESČP.

Za obravnavo tožbe zaradi molka organa so bila relevantna samo pravna vprašanja in sodišču ni bilo treba preverjati verodostojnosti tožnikovih navedb.

Obrazložitev k drugi točki izreka:

Po določbi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1, če je sodišče ugodilo tožbi se tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s pravilnikom, ki ga izda minister, pristojen za pravosodje Prisojeni znesek plača toženec. Zadeva je bila rešena na seji, tožečo stranko pa je v postopku zastopala odvetnica, zaradi česar se tožeči stranki priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu). Tako obračunani stroški se povišajo za 22% DDV, torej za 62,70 EUR. Glede na navedeno je tožeča stranka upravičena do denarnega zneska v višini 347,70 EUR iz naslova stroškov postopka. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo. Plačana sodna taksa se v skladu s 37. členom Zakona o sodnih taksah stranki, ki v sporu uspe, vrne po uradni dolžnosti, ne da bi se posebej odločalo o njenem vračilu.

Obrazložitev k tretji točki izreka:

Po določbi tretjega odstavka 32. člena ZUS-1 tožnik lahko "iz razlogov" iz drugega odstavka predlaga tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno. Ker je sodišče tožbi zaradi molka organa ugodilo, kot izhaja iz prve točke izreka te sodbe, zoper sodbo iz prve točke izreka pa pritožba ni dovoljena in je sodba v prvi točki izreka postala pravnomočna z izdajo in vročitvijo strankama, je predlog za izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na izkazane konkretne okoliščine tega spornega pravnega razmerja v času vložitve pripravljalne vloge tožeče stranke pri tem trajajočem pravnem razmerju postal nepotreben oziroma je neutemeljen. Tožeča stranka namreč ni izkazala verjetnosti, da bi tožeči stranki nastala težko popravljiva škoda, če sodišče ne bi izdalo začasne odredbe ob tem, da je ugodilo tožbi zaradi molka organa in toženi stranki naložilo, da v ponovnem postopku in brez odlašanja odloči s (u)pravnim aktom o zahtevku tožeče stranke v v zvezi z identifikacijo domnevne žrtve trgovine z ljudmi. Sodišče se je namreč že v okviru presoje utemeljenosti tožbe zaradi molka organa in potrebnega obsega in vsebine sodnega varstva opredelilo do tega, da niso izkazane okoliščine za sojenje v sporu polne jurisdikcije. Na tej podlagi je sodišče predlog za izdajo začasne odredbe zavrnilo kot neutemeljen (tretji in peti odstavek 32. člena ZUS-1).

-------------------------------

Ibid. odst. 281-282.

Ibid.odst. 283.

Glej na primer: Graziani-Weiss v Austria, App. no. 31950/06, 18. 10. 2011, odst. 40; Adigüzel c. Turquie, App. no. 7442/08, 6. 2. 2018, odst. 30-35.

V.C.L. and A.N. V the United Kingdom, App. no. 77587/12 and 74603/12, 16. 2. 2021, odst. 149.

Rantsev v Cyprus and Russia, App. no. 25965/04, 7. 1. 2010, odst. 284-285; glej tudi: S.M. v Croatia, App. no. 60561/14, 25. 6. 2020, odst. 306. V okoliščinah slovenskega pravnega reda je tretja komponenta pravice iz 4. člena EKČP relevantna za kazenski postopek (glej ibid. odst. 308-320).

Rantsev v Cyprus and Russia, App. no. 25965/04, 7. 1. 2010, odst. 286.

Zoletiv and others v Azerbaijan, App. no. 20116/12, 7. 10. 2021, odst. 182.

Rantsev v Cyprus and Russia, App. no. 25965/04, 7. 1. 2010, odst. 286; B.B. v Slovakia, App. no. 48587/21, 24. 10. 2024, odst. 79.

Rantsev v Cyprus and Russia, App. no. 25965/04, 7. 1. 2010, odst. 287.

Ibid. oglej. odst. 297-298. Glej tudi: C.V. v the United Kingdom, App. no. 4239/08, 13. 11. 2012, odst. 67-68; Chowdury and others v Greece, App. no. 21884/15, 30. 3. 2017, odst. 114-15.

C.V. v the United Kingdom, App. no. 4239/08, 13. 11. 2012, odst. 80.

Chowdury and others v Greece, app. no. 21884/15, 30. 3. 2017, odst. 90, 94-97. Za ilustracijo o tem, kdaj gre po mnenju ESČP za "očitno" trgovino z ljudmi zaradi bivanjskih in delovnih pogojev sezonskega delavca glej: ibid. odst. 94-100.

Glej ibid. odst. 100, 128.

Ibid. odst. 110. O razlikah med služabništvom, suženjstvom in prisilnim delom glej: S.M. v Croatia, App. no. 60561/14, 25. 6. 2020, odst. 279-285.

Ibid. para. 291.

App. no. 20116/12, 7. 10. 2021, odst. 158-167.

S.M. v Croatia, App. no. 60561/14, 25. 6. 2020, 294-296. Zadeva S.M. v Croatia se sicer nanaša na trgovino z ljudmi na področju prostitucije in ima zato za omenjeno področje določene posebnosti glede na trgovino z ljudmi v zvezi z zaposlovanjem na trgu dela na splošno. Za opredelitev prisilnega in obveznega dela glej sodbo ESČP v zadevi Zoletic and others v Azerbaijan, App. no. 20116/12, 7. 10. 2021, odst. 147-155.

Ibid. odst. 322; glej tudi: B.B. v Slovakia, App. no. 48587/21, 24. 10. 2024, odst. 86.

S.M. V Croatia, App. no. 60561/14, 25. 6. 2020, odst. 323.

Ibid. odst. 325. Za primer, ko je izkazan t.i. "arguable claim" oziroma zahtevek glede prepovedi trgovine z ljudmi, ki ni očitno neutemeljen, glej tudi: Zoletic and others v Azerbaijan, App. no. 20116/12, 7. 10. 2021, odst. 158-169.

V.C.L. and A.N. V the United Kingdom, App. no. 77587/12 and 74603/12, 16. 2. 2021, odst. 161-162.

Ibid. odst. 153.

Ibid. odst. 159

Ibid. odst. 166, 168, 181, 197. 206.

Ibid. odst. 196.

Glej: Rantsev v Cyprus and Russia, App. no. 25965/04, 7. 1. 2010, odst. 288; L.E. c Grèce, Req. no. 71545/12, 21. 1. 2016, odst. 68; C.N. v the United Kingdom, App. no. App. no. 4239/08, 13. 11. 2012 odst. 69; B.B. v Slovakia, App. no. 48587/21, 24. 10. 2024, odst. 80; V.C.L. and A.N. V the United Kingdom, App. no. 77587/12 and 74603/12, 16. 2. 2021, odst. 160.

Določba 5. člena Listine, ki nosi naslov "prepoved suženjstva in prisilnega dela v tretjem odstavku pravi: "Trgovina z ljudmi je prepovedana".

Gre na primer za določila členov 1., 5., 6(1) in (2), 7, 11(1) Direktive o pomoči in pogojih za dovoljenje za bivanje žrtvi trgovine z ljudmi 2004/81, določila členov 1., 2(1), 8., 11(2), 12., 17, 22(1), (3) in (7) Direktive o preprečevanju trgovine z ljudmi 2011/36 v povezavi z Direktivo 2024/1712; določili členov 1(1) in 22(1) Direktive o minimalnih standardih na področju pravic, podpore in zaščite žrtev kaznivih dejanj 2012/29.

J.N., C-601/15 PPU, 15. 2. 2016, odst. 47.

E.N., S.S., J.Y., C-556/21, 30. 3. 2023, odst. 31.

LH, C-564/18, 19. 3. 2020, odst. 63-64; PG, C-406/18, 19. 3. 2020, odst. 26-27; JP, C-651/19, 9. 9. 2020, odst. 36.

JP, C-651/19, 9. 9. 2020, odst. 38.

Ibid. odst. 39.

Uradni list RS, št. 22/25; v nadaljevanju: ZNPPol.

Ureditev individualne ocene po 143.č členu ZKP, ki nujno ne spada vedno v okvir prava EU, ni primerna za obravnavani preizkus z vidika spoštovanja načela enakovrednosti, ker je ta določba del obravnavanega problema, to je slabe normiranosti zakonodaje, ko gre za pravice do pomoči in podpore žrtvi trgovine z ljudmi. Nadalje, postopkovna ureditev, na primer, ugotavljanja posebne ranljivosti prosilca za mednarodno zaščito v Zakonu o mednarodni zaščiti je del prava EU, zato tudi ta primerjava ne pride v poštev. Kljub temu zgolj za ilustracijo problema velja navesti, da po določbi 22. člena Direktive o sprejemu prosilcev za mednarodno zaščito 2013/33 države članice ocenijo, ali ima prosilec glede sprejema posebne potrebe zaradi ranljivosti, med katerimi je na primer uvrščena tudi okoliščina žrtve trgovine z ljudmi (člen 21(1) Direktive o sprejemu 2013/33). Države članice tudi navedejo naravo takih potreb. Ta ocena se začne pripravljati v razumnem obdobju potem, ko je bila podana prošnja za mednarodno zaščito, ter jo je mogoče vključiti v obstoječe nacionalne postopke. Države članice zagotovijo, da se te posebne potrebe glede sprejema v skladu z določbami te direktive obravnavajo tudi, če se pokažejo v poznejši fazi azilnega postopka. Po zgolj besedilu te direktive omenjene ocene ni treba opraviti v obliki upravnega postopka (člen 22(1) in (2) Direktive o sprejemu 2013/33). Tudi tu gre torej za procesno avtonomijo držav članic EU.

Po drugem odstavku 60. člena ZNPPol prepoved približevanja policist odredi tako, da kršitelju, na katerega se ukrep nanaša, v policijskem postopku z njim takoj izreče ustno odredbo, naknadno pa mu v roku, ki ne sme biti daljši od šestih ur, vroči še pisno odredbo o odrejenem ukrepu. Odredba je po uradni dolžnosti poslana v sodno presojo (odločba preiskovalnega sodnika). Po četrtem odstavku 60. člena ZNPPol preiskovalni sodnik odloči o ukrepu v roku, ki ne sme biti daljši od 24 ur. Če prepoved približevanja določenemu kraju oziroma osebi preiskovalni sodnik potrdi, lahko ukrep izreče za čas do 15 dni, pri čemer mora upoštevati začetek veljave ukrepa, ko ga je izrekla policija. Zoper odločbo preiskovalnega sodnika je v treh dneh dovoljena pritožba na zunaj-obravnavni senat okrožnega sodišča, ki o pritožbi odloči v treh dneh od prejema pritožbe. Pritožba zoper odločbo preiskovalnega sodnika ne zadrži izvršitve.

Za policijske naloge generalna policijska klavzula pomeni, da mora policija v okviru predpisov tudi brez stvarne pristojnosti, določene v tem ali drugih zakonih, ukreniti vse, kar je potrebno, da od skupnosti ali posameznika odvrne nevarnost ali prepreči ravnanja, ki ogrožajo varnost ali javni red (prvi odstavek 10. člena ZNPPol) in da morajo pri opravljanju policijskih nalog policisti spoštovati in varovati pravico do življenja, človekovo osebnost in dostojanstvo ter druge človekove pravice in temeljne svoboščine. (prvi odstavek 13. člena ZNPPol).

Rantsev v Cyprus and Russia, App. no. 25965/04, 7. 1. 2010, odst. 288; L.E. c Grèce, Req. no. 71545/12, 21. 1. 2016, odst. 68; C.N. v the United Kingdom, App. no. App. no. 4239/08, 13. 11. 2012 odst. 69; B.B. v Slovakia, App. no. 48587/21, 24. 10. 2024, odst. 80; V.C.L. and A.N. V the United Kingdom, App. no. 77587/12 and 74603/12, 16. 2. 2021, odst. 160.Glej v zvezi s tem tudi uvodni del sodbe o standardih izogibanja pretiranemu formalizmu v zvezi s 6. členom EKČP oziroma 47. členom Listine.

Člen 2(4) Direktive o preprečevanju trgovine z ljudmi 2011/36.

V.C.L. and A.N. V the United Kingdom, App. no. 77587/12 and 74603/12, 16. 2. 2021, odst. 149; Graziani-Weiss v Austria, App. no. 31950/06, 18. 10. 2011, odst. 40; Adigüzel c. Turquie, App. no. 7442/08, 6. 2. 2018, odst. 30-35.

Uvodna izjava št. 18 Direktive o preprečevanju trgovine z ljudmi 2011/36 v navezavi na šesti odstavek 50. člena ZTuj-2.

Člen 11(2) Direktive o preprečevanju trgovine z ljudmi 2011/36.

Sodba Sodišča EU v zadevi O.T.E., C-66/21, odst. 49

Rantsev v Cyprus and Russia, App. no. 25965/04, 7. 1. 2010, odst. 286; B.B. v Slovakia, App. no. 48587/21, 24. 10. 2024, odst. 79; V.C.L. And A.N. V the United Kingdom, App. no. 77587/12 and 74603/12, 16. 2. 2021, odst. 118-119, 152, 160, 172, 176

Drugi pod-odstavek člena 2(1), člen 2(2) in (4) ter člen 11(7) Direktive o preprečevanju trgovine z ljudmi 2011/36 ob upoštevanju dopolnjenih oziroma spremenjenih določb Direktive 2024/1712 glede posebnih oblik ranljivosti.

Glej uvodno izjavo št. 27 Direktive o preprečevanju trgovine z ljudmi 2011/36.

PM in ostali, C-357/19, 21. 12. 2021, odst. 123; glej tudi: Moussa Sacko, C-348/16, 26. 7. 2017, odst. 39.

Sodba Velikega senata Evropskega sodišča za človekove pravice v zadevi: Ramos Nunes de Carvalho e Sá v. Portugal, App no. 55391/13, 57728/13 and 74041/13, odst. 190-191.