Jedro

Iz izpodbijane odločbe in besedila obvezne razlage ni razvidno, ali je bila sporna obvezna razlaga sprejeta po postopku, predpisanem za spremembo predpisa, zato sodišče ne more preizkusiti pravilnosti upoštevanja njenih določb kot podlage za presojo izpolnjevanja pogoja za izdajo gradbenega dovoljenja iz 1. točke prvega odstavka 66. člena ZGO-1. Upravni organ se do tega vprašanja, kljub tožničinem ugovoru v tej smeri, ni opredelil.

Izrek

I. Tožbi se ugodi tako, da se odpravita odločba Ministrstva za infrastrukturo in prostor št. 35105-98/2013/22-01031383 TŠŠ, GB z dne 16. 12. 2014 in sklep Ministrstva za okolje in prostor št. 35105-98/2013/ 01031388 z dne 8. 1. 2015 ter se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

Z izpodbijano odločbo je toženka investitorju A. (prizadeti stranki v tem upravnem sporu) izdala gradbeno dovoljenje za gradnjo šestsedežnice K. na v izreku naštetih zemljiščih in pod tam navedenimi pogoji. Iz obrazložitve je razvidno, da leži lokacija predvidene gradnje v območju urejanja RGolte1, RGolte2 in GGolte1, v morfoloških enotah I1 in K1, ki se urejajo z Odlokom o začasnih prostorskih ureditvenih pogojih za del krajinskega parka Golte (ureditveno območje Golte) na območju Občine Ljubno (Uradni list RS, št. 81/2000 – v nadaljevanju PUP), v povezavi z obvezno razlago 12. člena navedenega odloka (Uradni list RS, št. 78/12 – v nadaljevanju Obvezna razlaga), in da je na obravnavanem območju dopuščena novogradnja vlečnic in sedežnic neglede na obstoječe lokacije sedežnic in vlečnic. Upravni organ je ugotovil, da so za izdajo gradbenega dovoljenja izpolnjeni pogoji iz 66. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1).

Tožničine ugovore o nezakoniti in neustavni uporabi Obvezne razlage 12. člena PUP je upravni organ v izpodbijani odločbi zavrnil s sklicevanjem na vezanost upravnega organa na določbe zakonov, podzakonskih predpisov in predpisov lokalnih skupnosti. Obvezna razlaga naj bi bila sestavni del norme, upravni organ pa naj ne bi imel zakonske podlage, da bi se spuščal v njeno zakonitost. Zavrnil je tudi tožničino sklicevanje na sklep Ministrstva za kmetijstvo in okolje z dne 19. 6. 2014 o začasni prepovedi vsakršne gradnje oz. gradbenega posega na nepremičnini s parc. št. 598/12 k. o. ..., saj je po njegovem mnenju investitor pravico graditi v skladu z drugim odstavkom 35. člena Zakona o žičniških napravah za prevoz oseb (v nadaljevanju ZŽNPO) izkazal s potrdilom Ministrstva za kmetijstvo in okolje z dne 16. 10. 2014, da postopki po Zakonu o denacionalizaciji niso končani. Tudi potrdilo Upravne enote Mozirje z dne 7. 8. 2014, da je glede zemljišč s parc. št. 598/1, 598/5 in 599/2 k. o. … vložen predlog za omejitev lastninske pravice z ustanovitvijo služnosti v javno korist, naj bi bilo po drugem odstavku 35. člena ZŽNPO listina, ki izkazuje pravico graditi. Z izpodbijanim sklepom je isti organ zavrnil zahtevo pooblaščene odvetniške družbe za povrnitev stroškov zastopanja tožnice, saj tožnica z nasprotovanjem izdaji gradbenega dovoljenja ni uspela.

Tožnica se z navedenima odločitvama ne strinja in vlaga tožbo, v kateri glede izpodbijane odločbe navaja, da je upravičenka v postopku denacionalizacije zemljišča s parc. št. 598/12 k. o., da v denacionalizacijskem postopku zahteva vračilo tega zemljišča v last in posest in da ima v skladu z ustavnosodno prakso na njem pričakovano lastninsko pravico, ki je varovana enako kot lastninska pravica. Sklicuje se na sklep št. 490-27/2012/23 z dne 19. 6. 2014 o začasni prepovedi gradnje na tej parceli in meni, da noben državni organ ne more in ne sme dovoliti gradnje na njej do zaključka denacionalizacijskega postopka. Poleg tega toženki očita, da je izdajo gradbenega dovoljenja na podlagi drugega odstavka 35. člena ZŽNPO oprla na dve potrdili, na podlagi katerih naj bi se štelo, da je investitor izkazal pravico graditi še pred zaključkom denacionalizacijskega postopka. Meni, da je to nezakonito, nerazumno in da posega v njene ustavno varovane pravice, ki jih ima kot denacionalizacijska upravičenka. V zvezi s tem se sklicuje še na 88. člen Zakona o denacionalizaciji (v nadaljevanju ZDen), ki prav tako prepoveduje razpolaganje z nepremičninami, za katere obstaja možnost vrnitve. Trdi, da potrdilo upravnega organa, da postopki po ZDen niso končani, ne izkazuje pravice graditi oziroma izvajati dela na žičniških napravah. Enako naj bi veljalo za potrdilo o postopku za pridobitev služnosti v javno korist, kar naj bi potrjevala tudi odločba Upravne enote Mozirje z dne 30. 12. 2014 o zavrnitvi predloga za uvedbo postopka omejitve lastninske pravice z ustanovitvijo služnosti na zemljiščih s parc. št. 598/1, 598/5 in 599/2 k. o. ... To po mnenju tožnice pomeni, da izpodbijana odločba posega v njena zemljišča v nasprotju z 2., 33. in 69. členom Ustave.

Tudi sicer naj novogradnja žičnic in objektov, katerih gradnja je dovoljena z izpodbijanim gradbenim dovoljenjem, ne bi bila v skladu z 11. in 12. členom PUP. Navaja, da je novogradnja žičnic in drugih objektov postala „dopustna“ šele z Obvezno razlago, ki pa naj bi pomenila zlorabo okoljske zakonodaje in instituta obvezne razlage. Uporaba obveznih razlag, ki to niso, ker vsebinsko spreminjajo podzakonske ali zakonske predpise, naj bi bila nezakonita in neustavna. Zato sodišču predlaga, naj pri presoji pravilne uporabe materialnega prava ne uporabi Obvezne razlage (exceptio illegalis). Upravnemu organu očita tudi kršitev načela zaslišanja stranke, ker ji ni dal možnosti izjave glede spremembe in dopolnitve investitorjeve vloge z dne 20. 10. 2014. Napačna naj bi bila tudi odločitev o stroških postopka, ker naj z investitorjem ne bi imel nasprotujočih si interesov.

Sodišču predlaga, naj po opravljeni glavni obravnavi, na kateri naj izvede predlagane dokaze, tožbi ugodi, odpravi izpodbijana odločbo in sklep ter postopek ustavi, podrejeno, naj zadevo vrne toženi stranki v ponoven postopek z ustreznimi napotki, v obeh primerih pa naj toženki naloži povrnitev stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi v primeru zamude.

Toženka se v odgovoru na tožbo sklicuje na razloge iz izpodbijane določbe, izrecno pa nasprotuje tožničini trditvi, da ni bila seznanjena z investitorjevo vlogo z dne 20. 10. 2014. Pojasnjuje, da je investitor 20. 10. 2014 upravnemu organu dostavil manjkajoča dokazila o pravici graditi in sicer obe potrdili, s katerima je bila tožnica seznanjena. Zato toženka sodišču predlaga, naj tožbo zavrne.

Prizadeta stranka na tožbo ni odgovorila.

Tožnica v pripravljalni vlogi poudarja, da ji investitorjeva vloga z dne 20. 10. 2014 ni bila vročena. Tudi iz vročitve omenjenih potrdil ne izhaja, da ji bila ta vloga vročena. Sklicuje se še na stališča iz sodbe Upravnega sodišča I U 1519/2014 z dne 12. 2. 2015, ki se nanašajo na četrto alinejo drugega odstavka 35. člena ZŽNPO in meni, da velja smiselno enako tudi za drugo alinejo tega člena, na kateri temelji ugotovitev upravnega organa, da je investitor izkazal pravico graditi. Ustavno skladna razlaga te določbe naj bi se nanašala le na pravico graditi, ki bi jo uveljavljal denacionalizacijski upravičenec. Absurdnost prve alineje drugega odstavka istega člena pa naj bi bila razvidna prav v tem primeru, ko je pristojni organ investitorjev predlog za omejitev lastninske pravice zavrnil. Če sodišče v tem primeru ni takega mnenja, tožnica predlaga, naj postopek prekine in zahteva oceno ustavnosti prve in druge alineje drugega odstavka 35. člena ZŽNPO.

Tožba je utemeljena.

V obravnavani zadevi je sporno, ali je investitor izkazal vse pogoje za izdajo gradbenega dovoljenja iz prvega odstavka 66. člena ZGO-1. Tožnica namreč izpodbija tako ugotovitev, da investitor izkazuje pravico graditi (6. točka prvega odstavka 66. člena) na zemljiščih, ki so predmet denacionalizacije, kot tudi, da nameravana gradnja na teh zemljiščih ni v skladu s prostorskim aktom (1. točka prvega odstavka istega člena).

Tožnici je bil priznan položaj stranske udeleženke v postopku, med strankami pa ni sporno, da v denacionalizacijskem postopku uveljavlja vrnitev v last in posest zemljišča, ki je predmet gradbenega dovoljenja. Sodišče pritrjuje tožbenemu stališču, da imajo denacionalizacijski upravičenci pravno varovan pravni položaj, ki temelji na njihovem pričakovanju, da jim bo podržavljeno premoženje vrnjeno. Tako stališče izhaja tudi iz več odločb Ustavnega sodišča (npr. U-I-22/99, Up-202/02, Up-507/01, Up-148/02, Up-359/02). Ker se ta tožnikov ustavnopravno varovani položaj nanaša na zemljišča, ki so predmet nameravane gradnje, po presoji sodišča tožnica izkazuje tudi pravni interes za uveljavljanje ugovora, da gradnja na zemljiščih, ki so predmet denacionalizacije po določbah prostorskega akta, ni dopustna.

Med strankami ni sporno, da gre za gradnjo v območju, ki ga ureja 12. člen PUP. Sporna pa je razlaga tega člena PUP oziroma uporaba Obvezne razlage te določbe, na kateri izpodbijana odločba temelji, saj tožnica drugače kot toženka meni, da obravnavana gradnja ni skladna z navedeno določbo PUP.

Po določbah PUP so na celotnem obravnavanem območju dopustni posegi, ki so našteti v 11. členu, na območjih, ki so namenjeni rekreacijski rabi (v morfoloških enotah z oznako I) pa so dopustni še posegi, našteti v devetih alinejah 12. člena. Na gradnjo vlečnic in sedežnic se nanaša četrta alineja 12. člena PUP, po kateri so dopustna vzdrževalna dela, adaptacije in rekonstrukcije ter zamenjave posameznih delov ali celote ali nadomestne gradnje (nadomestitev vlečnice s sedežnico, zamenjava enosedežnice z dvosedežnico, dvosedežnice s štirisedežnico ipd.).

Po Obvezni razlagi pa navedeno besedilo pomeni izvedbo rednih in investicijskih vzdrževalnih del, adaptacij, rekonstrukcij, odstranitev objektov in novogradnje vlečnic ter sedežnic; v povezavi z območjem K1 pa je na območju I1 možna tudi novogradnja vlečnic in sedežnic neglede na obstoječe lokacije sedežnic oziroma vlečnic. Glede na navedeno besedilo 12. člena PUP se sodišče strinja s tožničinim stališčem, da Obvezna razlaga določa vsebino, ki je PUP ni imel ob njegovi uveljavitvi, saj je dopuščal novogradnjo le na mestu, na katerem tovrstni objekti že stojijo, Obvezna razlaga pa dopustnost gradnje novih objektov širi na območja, na katerih vlečnice in sedežnic do sedaj ni bilo.

Veljavni ZGO-1 sicer ne opredeljuje več „nadomestne gradnje“, saj je bila ta opredelitev (točka 7.3. prvega odstavka 2. člena ZGO-1) z uveljavitvijo Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1B) črtana. Po drugem stavku prvega odstavka 123. člena ZGO-1B (uskladitev določb v zvezi z nadomestnimi gradnjami) pa navedba v prostorskem aktu, da se lahko izvaja samo nadomestna gradnja, pomeni, da se lahko obstoječi objekt odstrani in na mestu poprej odstranjenega objekta postavi nov objekt, ki je po velikosti in namembnosti enak odstranjenemu objektu. Razlaga, da je nadomestna gradnja vsaka novogradnja ne glede na obstoječe lokacije objektov, je torej v nasprotju s prvim odstavkom 123. člena ZGO-1B.

Iz povedanega je razvidno, da je z navedeno obvezno razlago četrta alineja 12. člena PUP dobila vsebino, kot jo pred Obvezno razlago ni imela. Zato po presoji sodišča v tem primeru niti ne gre za obvezno razlago PUP, ampak za spremembo PUP, ki bi jo sodišče lahko upoštevalo le, če bi bila sprejeta po predpisanem postopku.

Ustavno sodišče je že v sklepu št. U-I-361/96 z dne 21. 10. 1999 sprejelo stališče, da je obvezna razlaga, ne glede na njen kasnejši sprejem, del norme od njene uveljavitve. Tako stališče je sprejelo tudi v primerih obveznih razlag občinskih odlokov (glej npr. U-I-188/03 z dne 3. 3. 2005). Navedeno pomeni, da je obvezna razlaga lahko del katerekoli norme in ne le zakonske. V primeru, da bi organ, ki sprejema obvezno razlago, z njo določil vsebino, ki je ob njeni uveljavitvi predpis ni imel, pa ne bi šlo za obvezno razlago, temveč za spremembo oziroma dopolnitev predpisa, ki mora biti sprejeta po postopku za spremembo (odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-308/97 z dne 28. 10. 1999, Uradni list RS, št. 98/99; št. U-I-51/06 z dne 15. 6. 2006, Uradni list RS, št. 66/06 in št. U-64/08 z dne 6. 11. 2008, Uradni list RS, št. 109/08).

Ker iz izpodbijane odločbe in besedila Obvezne razlage ni razvidno, ali je bila sporna obvezna razlaga sprejeta po postopku, predpisanem za spremembo predpisa, sodišče ne more preizkusiti pravilnosti upoštevanja njenih določb kot podlage za presojo izpolnjevanja pogoja za izdajo gradbenega dovoljenja iz 1. točke prvega odstavka 66. člena ZGO-1. Upravni organ se do tega vprašanja, kljub tožničinem ugovoru v tej smeri, ni opredelil. Ne iz izreka ne iz obrazložitve izpodbijane odločbe ni razvidno niti, ali gre v obravnavanem primeru za gradnjo na mestu prej odstranjenega objekta ali ne. Iz pojasnila upravnega organa, da naj bi bila nameravana gradnja dopustna po 12. členu PUP v povezavi z Obvezno razlago, po kateri je možna novogradnja vlečnic in sedežnic ne glede na obstoječe lokacije sedežnic in vlečnic, izhaja le, da je gradnjo dovolil, ker je dovoljena, tudi če ne gre za gradnjo na mestu prej odstranjenega objekta. To pomeni, da zaradi napačne uporabe materialnega prava upravni organ niti ni ugotavljal dejstev, ki so pravno odločilna za presojo dopustnosti gradnje z vidika 12. člena PUP.

Glede na navedeno je sodišče tožbi ugodilo in v okviru tožbenih predlogov izpodbijano odločbo zaradi napačne uporabe materialnega prava (zaradi česar je bilo nepopolno ugotovljeno tudi dejansko stanje) odpravilo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ter zadevo vrnilo v ponoven postopek. Do ostalih tožbenih navedb se zato ni opredelilo.

Če bo upravni organ tudi v ponovljenem postopku ugotovil, da nameravana gradnja ni v nasprotju s prostorskim aktom, se bo moral opredeliti do tožničinih ugovorov glede posega v njen pravno varovan položaj, ki ga ima kot denacionalizacijska upravičenka zemljišč, ki so predmet nameravane gradnje. V zvezi s tem sodišče pripominja le, da po 23.a členu Zakona o Ustavnem sodišču med drugimi tudi Vlada Republike Slovenije lahko začne postopek za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisov, ki jih ni sama sprejela.

Ker se izpodbijani sklep nanaša na stroške postopka, v katerem je bil izdan upravni akt, ki je s to sodbo odpravljen, zadeva pa vrnjena organu, ki je ta akt izdal, v ponoven postopek, je sodišče na podlagi tretjega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo tudi ta sklep, ne da bi presojalo njegovo pravilnost in zakonitost. Na podlagi navedene določbe se namreč zadeva vrne v stanje, v katerem je bila, preden so bili upravni akti izdani.

Sodišče v tej zadevi ni odločalo v sporu polne jurisdikcije, ker za to niso izpolnjeni pogoji iz prvega odstavka 65. člena ZUS-1. Podatki postopka namreč tega ne omogočajo. Poleg tega tožnica težko popravljivo škode, ki bi ji nastala z novim postopkom pri pristojnem organu, niti ne zatrjuje.

Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, na seji, ker je že na podlagi tožbe in izpodbijanega akta očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

Kadar sodišče tožbi ugodi in odpravi izpodbijani upravni akt, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik).

Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnico pa je v postopku zastopala odvetniška družba, se ji priznajo stroški v višini 285 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika) z zahtevanim 22 % DDV. Pri tem sodišče dodaja, da bo plačana sodna taksa za postopek v višini 148 EUR vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c taksne tarife Zakona o sodnih taksah, ZST-1).

Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika, OZ).