Jedro

Ker je 15. člen Pravilnika o napredovanju zaposlenih v vzgoji in izobraževanju v nazive umeščen v poglavje, ki ureja posebne pogoje za napredovanje zaposlenih v vrtcih, sodišče meni, da določb prvega odstavka 7. člena in prvega odstavka 15. člena Pravilnika o predložitvi (pozitivnega) mnenja o predlogu za napredovanje strokovnega delavca, ki ga je sprejel vzgojiteljski zbor z absolutno večino, ni mogoče razlagati drugače, kot da gre za obvezen poseben pogoj, ki mora biti izpolnjen kumulativno skupaj s splošnimi pogoji, določenimi v določbi drugega odstavka 11. člena Pravilnika, da vzgojitelj v vrtcu lahko napreduje v naziv svetnik. Tak pomen podpirajo tako jezikovna kot tudi logična in namenska metoda razlage, saj so z vsemi navedenimi (splošnimi in posebnimi) pogoji (dotedanji naziv svetovalec v trajanju najmanj 3 leta, uspešnost pri delu, končanje programov nadaljnjega izobraževanja in usposabljanja, opravljena dodatna strokovna dela, pozitivna ocena delovne uspešnosti ravnatelja, pozitivno mnenje vzgojiteljskega zbora) tako zajete osnove, ki so podlaga za celovito oceno preteklega dela in delovanja vzgojitelja ter za zaključek o tem, da naj vzgojitelj napreduje ali ne.

Da bi bilo izkazano, da je bil postopek oblikovanja mnenja vzgojiteljskega zbora izveden pravilno, bi po mnenju sodišča moralo biti izkazano z listinami (tako da bi se to dalo preveriti), da so bili vsi člani vzgojiteljskega zbora vabljeni h glasovanju tako, da so vabila prejeli ter da so se glasovanja mogli udeležiti, in tudi, da je bil članom vzgojiteljskega zbora predlog, o katerem je potekalo glasovanje, ustrezno predstavljen.

Izrek

I. Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport, št. 10051-524/2020/8/142-01 z dne 8. 3. 2021, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek. V ponovnem postopku mora ta organ odločiti brez upoštevanja določb 7. in 15. člena Pravilnika o napredovanju zaposlenih v vzgoji in izobraževanju v nazive o obvezni predložitvi mnenja vzgojiteljskega zbora o predlogu za napredovanje strokovnega delavca.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

**Dosedanji potek postopka**

1. Z izpodbijano odločbo je Ministrstvo za izobraževanje, znanost in šport (v nadaljevanju toženka) odločilo, da se predlog za napredovanje tožnice v naziv svetnica zavrne.

Iz obrazložitve odločbe kot bistveno izhaja, da je tožnica dne 28. 2. 2020 pri toženki vložila predlog za napredovanje v naziv svetnica. Po dopolnitvah predloga, ki jih je zahtevala toženka, je bilo ugotovljeno, da pozitivno mnenje o napredovanju vzgojiteljskega zbora, določeno v 15. členu Pravilnika o napredovanju zaposlenih v vzgoji in izobraževanju v nazive (v nadaljevanju tudi Pravilnik), ni bilo predloženo. Glede na to je toženka zaključila, da tožnica za napredovanje ni izpolnila vseh pogojev iz prvega odstavka 7. člena in drugega odstavka 11. člena Pravilnika ter je zato njen predlog za napredovanje zavrnila.

**Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu**

2. Tožnica vlaga tožbo iz razloga nepravilno uporabljenega zakona in na zakon oprtega predpisa, nepravilno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja ter bistvene kršitve določb postopka. Navaja, da izpolnjuje pogoje za napredovanje v naziv svetnica iz 11. člena Pravilnika. Niti 11. člen niti 7. člen Pravilnika, na katera toženka opira svojo odločitev, ne določata, da je pozitivno mnenje vzgojiteljskega zbora pogoj za napredovanje. Zaključek toženke, da tožnica ne izpolnjuje vseh pogojev, nima podlage v predpisu, na katerega se sklicuje. Tudi sicer pa je mnenje vzgojiteljskega zbora potrebno obravnavati glede na druga dokazila o delovni uspešnosti. Iz izpodbijane odločbe tudi ni razvidno, kako je glasovanje o tožničinem predlogu za napredovanje potekalo, kdo vse sestavlja zbor strokovnih sodelavcev in s tem vzgojiteljski zbor, na kakšen način in kdaj so bili strokovni delavci vabljeni h glasovanju in kako jim je bil predlog za tožničino napredovanje sploh predstavljen, vprašanje pa je tudi, ali je navedeno razvidno iz zapisnika o glasovanju ali mnenja vzgojiteljskega zbora. Obrazložitev odločbe je pomanjkljiva. Upoštevajoč okoliščino, da je bil predlog za napredovanje vložen 28. 2. 2020, je tožnica v skladu z drugim odstavkom 3. člena Pravilnika naziv svetnica pridobila s 1. 3. 2020. Tožnica predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in ji podeli naziv svetnica. Zahteva tudi povračilo stroškov. Tožnica se v dokazne namene sklicuje na izpodbijano odločbo z dne 8. 3. 2021 ter predlaga vpogled v upravni spis in svoje zaslišanje.

3. Toženka se v odgovoru na tožbo sklicuje na 7., 11. in 15. člen Pravilnika. Navaja, da je bil postopek glasovanja vzgojiteljskega zbora izveden pravilno, saj iz dokumentacije izhaja, da je šlo za tajno glasovanje, kakšen je bil način izvedbe glasovanja, število vseh zaposlenih z glasovalno pravico, število prisotnih članov z glasovalno pravico, število zaposlenih, ki so bili vabljeni h glasovanju, število glasov za, število glasov proti, neveljavne glasovnice in sklep o zavrnitvi predloga za napredovanje. Iz zapisnika o glasovanju je razvidno, da je napredovanje tožnice v naziv svetnica podprlo 41 strokovnih delavcev, 26 strokovnih delavcev predloga ni podprlo, neveljavnih glasovnic pa ni bilo. Tajno glasovanje je potekalo dne 18. 2. 2021 v času od 9:00 do 12:00 ure. Šestčlanska komisija je po končanem glasovanju ugotovila, da je od 86 zaposlenih z glasovalno pravico, ki so bili vabljeni h glasovanju, glasovalo 67 strokovnih delavcev. Napredovanje tožnice je podprlo 41 strokovnih delavcev. Navedeno število ne predstavlja absolutne večine vseh zaposlenih strokovnih delavcev in tožnica ne izpolnjuje pogoja iz 15. člena Pravilnika, zato je bilo potrebno njeno vlogo za napredovanje zavrniti. Toženka je presojala vsa dejstva in dokaze, s katerimi je razpolagala, vključno z oceno delovne uspešnosti in mnenjem vzgojiteljskega zbora, ter sprejela zakonito odločitev. Toženka predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne in potrdi izpodbijano odločbo.

4. V pripravljalni vlogi z dne 1. 7. 2022 tožnica navaja, da vabila na glasovanje vzgojiteljskega zbora ni prejela niti v vednost, zato obstaja velika verjetnost, da vabila ni prejel še kakšen izmed članov.

5. V pripravljalni vlogi z dne 8. 9. 2021 tožnica navaja, da toženka ni preverjala, ali je bil postopek glasovanja dejansko pravilno izveden. Ni razvidno tudi, kdo je imenoval komisijo pri glasovanju vzgojiteljskega zbora z dne 18. 2. 2021. 6. V odgovoru na pripravljalno vlogo z dne 8. 9. 2021 (odgovor z dne 20. 10. 2021) toženka navaja, da je bilo mnenje vzgojiteljskega zbora izvedeno v skladu s 15. členom Pravilnika, kar je razvidno iz zapisnika o glasovanju št. 900-3/2021-2 z dne 18. 2. 2021. Tožnica je predlog za napredovanje v naziv svetnica vložila sama, v skladu s 7. členom Pravilnika pa je njegova obvezna sestavina tudi mnenje vzgojiteljskega zbora, ki ga je toženka upravičeno zahtevala.

7. Iz pripravljalne vloge z dne 2. 12. 2021 izhaja, da tožnica vztraja pri dosedanjih navedbah in dokaznih predlogih.

8. V odgovoru na pripravljalno vlogo z dne 2. 12. 2021 (odgovor z dne 19. 1. 2021, pravilno 2022, op. sodišča) toženka navaja, da tožnica o svojem predlogu ne sme glasovati zaradi konflikta interesov.

**K I. točki izreka**

9. Tožba je utemeljena.

10. Predmet presoje v obravnavanem upravnem sporu je odločba, s katero je bil tožnici zavrnjen predlog za napredovanje v naziv svetnica.

11. Med strankama je v bistvenem sporno, ali je bilo mnenje vzgojiteljskega zbora o predlogu za tožničino napredovanje oblikovano pravilno ter ali je ob vseh ostalih izpolnjenih predpisanih pogojih za napredovanje negativno mnenje vzgojiteljskega zbora lahko podlaga za zavrnitev napredovanja.

12. Napredovanje strokovnih delavcev v okviru vzgoje in izobraževanja ureja 105. člen Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (v nadaljevanju ZOFVI). V skladu s četrtim odstavkom tega člena določa pogoje, način in postopek napredovanja v nazive Pravilnik. Pristojnost vzgojiteljskega zbora, da daje mnenje o napredovanjih v naziv, če se strokovni delavec sam predlaga za napredovanje, določa 7. člen Pravilnika v zvezi s prvim odstavkom 15. člena tega predpisa.

13. Po prvem odstavku 7. člena Pravilnika mora (namreč) strokovni delavec, kadar sam predlaga svoje napredovanje v naziv, k obrazcu priložiti tudi mnenje o predlogu za napredovanje. Če ga ne predloži, ministrstvo zahteva predložitev mnenja za strokovnega sodelavca od ravnatelja (drugi odstavek). V prvem odstavku 15. člena pa je določeno, da mnenje o predlogu za napredovanje strokovnega delavca s tajnim glasovanjem sprejme vzgojiteljski zbor z absolutno večino.

14. Ker je 15. člen Pravilnika o napredovanju zaposlenih v vzgoji in izobraževanju v nazive umeščen v poglavje, ki ureja posebne pogoje za napredovanje zaposlenih v vrtcih, sodišče meni, da določb prvega odstavka 7. člena in prvega odstavka 15. člena Pravilnika o predložitvi (pozitivnega) mnenja o predlogu za napredovanje strokovnega delavca, ki ga je sprejel vzgojiteljski zbor z absolutno večino, ni mogoče razlagati drugače, kot da gre za obvezen poseben pogoj, ki mora biti izpolnjen kumulativno skupaj s splošnimi pogoji, določenimi v določbi drugega odstavka 11. člena Pravilnika, da vzgojitelj v vrtcu lahko napreduje v naziv svetnik. Tak pomen podpirajo tako jezikovna kot tudi logična in namenska metoda razlage, saj so z vsemi navedenimi (splošnimi in posebnimi) pogoji (dotedanji naziv svetovalec v trajanju najmanj 3 leta, uspešnost pri delu, končanje programov nadaljnjega izobraževanja in usposabljanja, opravljena dodatna strokovna dela, pozitivna ocena delovne uspešnosti ravnatelja, pozitivno mnenje vzgojiteljskega zbora) tako zajete osnove, ki so podlaga za celovito oceno preteklega dela in delovanja vzgojitelja ter za zaključek o tem, da naj vzgojitelj napreduje ali ne. Sodišče zato kot neutemeljen zavrača ugovor tožnice, da Pravilnik ne določa, da je pozitivno mnenje vzgojiteljskega zbora pogoj za napredovanje. Glede na povedano pa sodišče tudi ne pritrjuje navedbam tožnice, da je mnenje vzgojiteljskega zbora potrebno obravnavati glede na druga dokazila o delovni uspešnosti, torej navedbam, ki so podane v smislu, da mora pri odločanju o predlogu za napredovanje pozitivna ocena delovne uspešnosti ter izpolnjenost splošnih pogojev za napredovanje prevladati nad negativnim mnenjem vzgojiteljskega zbora.

15. Po presoji sodišča pa tožnica utemeljeno očita nepravilnosti v postopku oblikovanja mnenja vzgojiteljskega zbora o njenem napredovanju.

16. Iz zapisnika Vrtca ... o ugotovitvi rezultatov tajnega glasovanja o predlogu za napredovanje tožnice v naziv svetnica, ki ga je toženki o poteku tega postopka posredovala ravnateljica vrtca, izhaja, da je bilo glasovanje tajno in je potekalo dne 18. 2. 2021 od 9.00 do 12.00 ure, da je po končanem glasovanju komisija začela z ugotavljanjem rezultatov in ugotovila, da je število vseh zaposlenih z glasovalno pravico 86, da je bilo h glasovanju vabljenih vseh 86, in da je v času glasovanja bilo prisotnih 67. Iz zapisnika dalje izhaja, da je komisija po končanem glasovanju ugotovila, da je bilo v skrinjici 67 glasovnic, od tega vse veljavne ter da je po teh, veljavnih glasovnicah napredovanje tožnice podprlo 41 strokovnih sodelavcev, 26 pa jih je glasovalo proti. Zapisnik vsebuje še navedbo imen in priimkov posameznih članov komisije (šest) in njihove podpise. Na zapisniku je tudi naknadno ročno pripisan zapis, da 47 % ni pozitivno mnenje. Kot je razvidno iz izpodbijane odločbe, je bil navedeni zapisnik podlaga za zaključek toženke, da tožnica za napredovanje ni izpolnjevala kumulativno vseh pogojev iz prvega odstavka 7. člena (ki določa med drugim obvezno predložitev pozitivnega mnenja vzgojiteljskega zbora, op. sodišča) in drugega odstavka 11. člena Pravilnika (ki določa splošne pogoje za napredovanje, op. sodišča).

17. Ni sporno, da, z izjemo določbe v prvem odstavku 15. člena Pravilnika, po kateri je glasovanje tajno, postopek oblikovanja mnenja vzgojiteljskega zbora o predlogu za napredovanje strokovnega delavca v vrtcu formalno ni urejen v nobenem splošnem aktu. Ne glede na to pa tožnica po presoji sodišča utemeljeno očita, da iz predloženega zapisnika vrtca z dne 18. 2. 2021 ne izhaja, kako je glasovanje potekalo, na kakšen način in kdaj so bili strokovni delavci vabljeni h glasovanju in kako jim je bil predlog za tožničino napredovanje predstavljen, to tudi ob tem, da Vrtec ... združuje štiri lokacijsko ločene enote. Da bi bilo izkazano, da je bil postopek oblikovanja mnenja vzgojiteljskega zbora izveden pravilno, bi po mnenju sodišča moralo biti izkazano z listinami (tako da bi se to dalo preveriti), da so bili vsi člani vzgojiteljskega zbora vabljeni h glasovanju tako, da so vabila prejeli ter da so se glasovanja mogli udeležiti, in tudi, da je bil članom vzgojiteljskega zbora predlog, o katerem je potekalo glasovanje, ustrezno predstavljen. Zgolj podatki v zapisniku o tem, koliko strokovnih delavcev sestavlja vzgojiteljski zbor, koliko se jih je glasovanja udeležilo ter koliko jih je predlog podprlo, ne zadostujejo, ob tem ko ni izkazano pravilno vabljenje vseh članov vzgojiteljskega zbora, tudi ne, da so se glasovanja mogli udeležiti, ter kako so bili z vsebino predloga seznanjeni. Po že navedenem je pozitivno mnenje vzgojiteljskega zbora eden od kumulativno določenih pogojev za napredovanje vzgojitelja v naziv svetnik, ter mora biti izpolnjevanje tega pogoja ugotovljeno enako korektno, kot izpolnjevanje preostalih predpisanih pogojev1. Ker mnenje vzgojiteljskega zbora v obravnavanem primeru ni bilo oblikovano v korektno vodenem postopku, pomeni upoštevanje s strani toženke tega mnenja v postopku odločanja o predlogu za napredovanje tožnice v naziv svetnica nepravilno uporabo prvega odstavka 15. člena Pravilnika v povezavi s prvim odstavkom 3. člena tega pravilnika2 ter v povezavi s petim odstavkom 105. člena ZOFVI3. 18. Ker je sodišče ugotovilo, da v postopku za izdajo izpodbijane odločbe ni bil pravilno uporabljen zakonito izdan materialni predpis, je na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo, zadevo pa na podlagi tretjega odstavka tega člena vrnilo toženki v ponovni postopek.

19. Ker zaradi narave stvari, kot jo določa 3. člen Pravilnika4, ponovnega postopka ni mogoče voditi tako, kot sicer velja kot pravilo, torej da bi bilo upoštevano dejansko stanje ob zaključku ponovnega postopka ter da bi se glasovanje o predlogu za napredovanje tožnice pravilno izvedlo povsem na novo, ter upoštevaje predlog tožnice, je sodišče odločilo, da mora toženka ugotovljeno kršitev sanirati na način, da o predlogu za napredovanje tožnice odloči po stanju na dan 8. 3. 2021, ko je izdala izpodbijano odločbo, ter da pri tem ne upošteva posebnega pogoja predložitve pozitivnega mnenja vzgojiteljskega zbora o napredovanju, sprejetega z absolutno večino, ter da mora novo odločbo o predlogu za napredovanje tožnice v naziv svetnica izdati v 30 dneh (četrti odstavek 64. člena ZUS-1). To pravno mnenje, ki ga je sodišče določilo tudi v izreku sodbe kot način izvršitve svoje odločitve, mora toženka upoštevati, razen če so se s potekom časa relevantne okoliščine tako spremenile, da tega ne omogočajo oziroma ne terjajo.

20. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, ker je že na podlagi tožbe, izpodbijane odločbe ter upravnega spisa bilo očitno, da je potrebno tožbi ugoditi in izpodbijano odločbo odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, v upravnem sporu pa tudi ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

**K II. točki izreka:**

21. O stroških postopka je sodišče odločilo na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 in je tožnici v skladu z drugim odstavkom 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu priznalo stroške v višini 285,00 EUR, povišane za 22% DDV, ker je njen pooblaščenec zavezanec za DDV.

1 To pomeni, da je lahko pomemben vsak glas „za“ oziroma „proti“; v obravnavanem primeru so tožnici do pozitivnga mnenja zmanjkali le trije glasovi... 2 Po prvem odstavku 3. člena Pravilnika odloča o napredovanju v nazive po tem pravilniku minister, pristojen za šolstvo. 3 Ta določa, da pogoje, način in postopek napredovanja v nazive določa minister. 4 V drugem odstavku 3. člena Pravilnika je določeno, kdaj časovno se pridobi naziv glede na čas vložitve predloga za napredovanje; v tretjem odstavku tega člena pa je določeno, da je dokončna odločba o podelitvi naziva strokovnemu delavcu podlaga za določitev plače v skladu s pridobljenim nazivom.