Jedro

V primerih, ko gre za pogodbo v zvezi z javnim naročilom, katere stranka ni Republika Slovenija, lahko ničnost takšne pogodbe poleg osebe, ki ima pravni interes, uveljavlja zgolj zagovornik javnega interesa.

Izrek

I. Pritožba se zavrne in se potrdi sklep sodišča prve stopnje.

II. Pravdne stranke same nosijo svoje stroške pritožbenega postopka.

Obrazložitev

1. S sklepom z dne 2.1.2014 je sodišče prve stopnje zavrglo tožbo z dne 23.4.2013. 2. Zoper omenjeni sklep se tožnica pritožuje iz razloga zmotne uporabe materialnega prava in kršenja določb postopka ter pritožbenemu sodišču predlaga, da izpodbijani sklep razveljavi (s stroškovno posledico). Po njenem mnenju je 42. člen ZPVPJN jasen in ni nobenega dvoma, da je takrat, kadar pogodbena stranka pogodbe, ki se izpodbija, ni Republika Slovenije, prav slednja tista, ki vloži tožbo na ugotovitev ničnosti pogodbe (pri čemer jo zastopa Državno pravobranilstvo). Ta določba zavezuje državo, da odreagira vsakič, ko bi lahko prišlo (oz. je prišlo) do oškodovanja javnih sredstev. Ker so vsi štirje zagovorniki javnega interesa državni organi (oz. javna agencija) Republike Slovenije, ni pomembno, ali je zagovornik sploh naveden kot tožeča stranka, saj le-ta v vsakem primeru predstavlja Republiko Slovenijo. Namesto, da bi v konkretnem primeru sodišče sledilo jasni določbi zakona, je sledilo neprepričljivi „strokovni javnosti“. Po mnenju tožnice v komentarju 42. člena ZPVPJN Vida Kostanjevec komentatorka ne argumentira, zakaj in iz kakšnega razloga bi bila zagovornikom javnega interesa naštetim v 6. členu ZPVPJN podeljena samostojna aktivna legitimacija v smislu drugega odstavka 76. člena ZPP (povsem podobno naj bi v svojem članku navajala tudi avtorja Ivan Strnad in Marko Dren). Po pritožničinem mnenju je moč tudi po logični razlagi priti do enakega rezultata, kot izhaja iz gramatikalne razlage 42. člena (in sicer da v primerih, ko Republika Slovenija ni pogodbena stranka, ničnost pogodbe uveljavlja zagovornik javnega interesa in v tem primeru tožbo vloži Republika Slovenija). Določba je še toliko bolj jasna iz razloga, ker so zagovorniki javnega interesa našteti v 6. členu zakona del javnega sektorja in nimajo samostojne pravne subjektivitete. Po mnenju tožnice 6. člena ZPVPJN nikakor ni mogoče interpretirati na takšen način (kot je to v 12. točki storilo sodišče prve stopnje), saj je omenjeni člen po namenski razlagi potrebno gledati v širšem smislu zakona. Uveljavljanje pravnega varstva po omenjenem zakonu je mnogo širši pojem kot konkretno vlaganje tožbe na sodišču, kar naj bi izhajalo iz 14. člena ZPVPJN. Prav iz tega razloga je zakon v 6. členu opredelil, kdo so še subjekti, ki lahko sodelujejo v drugih postopkih npr. v postopku pred državno revizijsko komisijo. Pritožba se sklicuje na določbo 17. člena Zakona o upravnem sporu (peti odstavek). V kolikor bi zakonodajalec tudi za primer zastopanja Republike Slovenije pri uveljavljanju ničnosti pogodbe v sodnem postopku želel, da kot zastopnik Republike Slovenije nastopa sam zagovornik javnega interesa, bi to tudi izrecno navedel v 42. členu ZPVPJN. Prav z zadnjim stavkom je zakon v izogib kakršnimkoli nejasnostim glede procesnih pravil o strankah postopka in zastopanju točno opredelil, da tožbo na ničnost vloži Republika Slovenija, ki jo zastopa Državno pravobranilstvo. V kolikor bi želel zakon podeliti procesno sposobnost organom, naštetim v 6. členu, bi moral to storiti izrecno. Nikakor torej ni mogoče interpretirati omenjenega zakona na način, da bi bila zagovornikom javnega interesa iz 6. člena podeljena sposobnost biti stranka po drugem oziroma tretjem odstavku 76. člena ZPP. Pristop sodišča pri podeljevanju sposobnosti biti stranka v skladu z omenjeno določbo ZPP mora biti restriktiven. Tudi novejša sodna praksa opušča možnost priznavanja sposobnost biti stranka posameznim državnim organom. Sodišče v 12. točki navaja, da podobno kot aktivno legitimacijo za vložitev tožbe podeljuje zagovornikom javnega interesa 6. člen ZPVPJN samostojno vlaga tožbo tožilec po 36. členu ZZZDR in Center za socialno delo po 78. členu ZZZDR, kar pa ne drži. Absurdno naj bi bilo zatrjevanje sodišča v 6. točki sklepa o tem, da v 6. členu ZPVPJN med zagovorniki javnega interesa ni našteta tudi Republika Slovenija. Prav vsi našteti zagovorniki javnega interesa so namreč Republika Slovenija (pritožnica se v zvezi s tem sklicuje na sodbo Vrhovnega sodišča VSM Cp 1314/94). Sodišče naj bi odgovor iskalo tudi v Poročevalcu DZ z dne 16.3.2011 oz. predlogu zakona, kar pa ne prepriča. Iz utemeljitve predloga zakona in iz obrazložitve 42. člena ne izhaja, da bi navedeni zakon sposobnost biti stranka v postopku pred sodiščem podelil neposredno državnim organom oz. jim podelil pravno subjektiviteto. Tudi stališče v točki 6. izpodbijanega sklepa, ki ga je sodišče zavzelo v zvezi s pravnim interesom Republike Slovenije, je po mnenju tožnice zmotno. Zagovorniku javnega interesa namreč pravnega interesa ni potrebno izkazovati, saj jim ga priznavajo že področni zakoni, ki urejajo njihove naloge. Po mnenju tožnice je sklepčno, da ima Republika Slovenija (ali zagovornik javnega interesa kot njen subjekt) priznan interes za vložitev tožbe že na podlagi samega zakona in mu ga ni potrebno še posebej izkazovati. Tožnica je svoj pravni interes utemeljila tudi na podlagi 92. člena OZ, saj se je v tožbi in vseh vlogah sklicevala na ničnost pogodbe po splošnih pravilih omenjenega zakona. Glede na to, da se sodišče v obrazložitvi sploh ni opredelilo do tega, je podana absolutna bistvena kršitev določba ZPP po 14. točki drugega odstavka 339. člena ZPP. Prav tako je sodišče bistveno kršilo določbo pravdnega postopka (108. člena v zvezi s 180. členom ZPP oziroma določbo 81. člena ZPP), saj od tožnice (v kolikor je menilo, da je označba tožeče stranke nepravilna) ni zahtevalo, da tožbo popravi. Posledično naj bi bila zagrešena bistvena kršitev določb pravdnega postopka iz 8. točke drugega odstavka 339. člena ZPP. Sodišče je v sklepu navedlo, da gre v zvezi z imenovanjem tožnice za pomanjkljivost, ki je ni mogoče odpraviti, pri tem pa ni pojasnilo, kako si v konkretnem primeru predstavlja spremembo identitete stranke. V vseh primerih, ko gre za navajanje nekega državnega organa, je mogoče navesti samo Republika Slovenija, saj gre za isto osebo (oz. isto identiteto). V kolikor pa je menilo, da gre za kakršnekoli nejasnosti, bi moralo tožnico v skladu s 108. oz. 81. členom ZPP pozvati k dopolnitvi tožbe. Ker tega ni storilo, je zagrešilo absolutno bistveno kršitev določb ZPP. Zmotno je tudi stališče sodišča, da bi šlo za subjektivno spremembo tožbe, v kolikor bi sodišče zastopnika pozvalo na odpravo pomanjkljivosti, in da gre za pomanjkljivost, ki je ni mogoče odpraviti (pritožnica se sklicuje na sodbo Višjega sodišča v Ljubljani, opr. št. I Cp 747/2005 z dne 12.10.2005).

3. Toženki sta v svojih odgovorih predlagali zavrnitev pritožbe.

4. Pritožba ni utemeljena.

5. Že iz osnovne jezikovno-logične razlage 42. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (1) izhaja (kot je to pravilno pojasnilo že sodišče prve stopnje), da lahko v primerih, ko gre za pogodbo v zvezi z javnim naročilom, katere stranka ni Republika Slovenija (oziroma njen organ ali upravna organizacija v sestavi, ki je pravna oseba), ničnost takšne pogodbe poleg osebe, ki ima pravni interes (pri čemer v ta okvir glede na jasno dikcijo 42. člena omenjenega zakona Republika Slovenija v konkretnem primeru prav tako ne sodi), uveljavlja zgolj zagovornik javnega interesa. Drugačna razlaga 42. člena omenjenega zakona (v smislu, da je tudi v takih primerih tožbo upravičena vložiti Republika Slovenija), kot jo ponuja tožeča stranka, ni prepričljiva in ji ni moč slediti. Sodišče prve stopnje je nadalje pravilno obrazložilo, da je v drugem odstavku 6. člena ZPVPJN opredeljenim zagovornikom javnega interesa s strani istega zakona podeljena ne le aktivna legitimacija za vložitev tožbe (po 42. členu ZPVPJN) ampak hkrati (kot to predvideva drugi odstavek 76. člena Zakona o pravdnem postopku (2) tudi sposobnost biti pravdna stranka. Zato je pritožbeno sklicevanje na tretji odstavek 76. člena oziroma primere, ko takšno sposobnost podeli sodišče, napačno (v zvezi s tem podano pritožbeno navajanje pa nerelevantno). Ker imajo v drugem odstavku 6. člena ZPVPJN našteti subjekti v skladu s samim omenjenim zakonom sposobnost biti pravdna stranka, je okoliščina, da (dejansko) predstavljajo „le“ državne organe oziroma organizacije Republike Slovenije z vidika dopustnosti oziroma upravičenosti (samostojnega) uveljavljanja tožbe po 42. členu ZPVPJN, nebistvena.

6. Skratka 42. člen ZPVPJN povsem jasno določa, kdo lahko uveljavlja ničnost pogodbe v primerih, ko pogodbena stranka ni Republika Slovenija ali njen(a) organ(izacija). Hkrati pa je subjektom iz drugega odstavka 6. člena ZPVPJN z istim zakonom podeljena tudi sposobnost biti pravdna stranka. Iz tega razloga je zmoten tudi pritožbeni očitek, češ da bi moralo sodišče prve stranke tožečo stranko, v kolikor je menilo, da naj bi na njeni strani obstajale nejasnosti oziroma pomanjkljivosti, pozvati na njihovo odpravo. V konkretnem primeru ne gre za nejasnosti oziroma pomanjkljivosti, ki bi jih bilo moč odpraviti v okviru 81. oziroma 108. člena ZPP, ampak za dejstvo, da je tožbo vložila stranka, ki (glede na to, kdo so bile stranke konkretne pogodbe, katere ničnost se uveljavlja) upoštevaje ZPVPJN za to ni (procesno) aktivno legitimirana. Vložila jo je torej „napačna“ stranka. Zamenjava ene tožeče stranke z drugo pa seveda ne predstavlja odpravo pomanjkljivosti ampak novo tožbo. Okoliščina, da v pravdnem postopku, ki ga ureja 42. člen ZPVPJN, subjekte iz drugega odstavka 6. člena istega zakona (to je zagovornike javnega interesa) v končni fazi prav tako zastopa Državno pravobranilstvo RS, pa z vprašanjem, kdo lahko vloži tožbo na ugotovitev ničnosti (oziroma, ali jo je v konkretnem primeru vložila stranka, ki je za to aktivno legitimirana) nima zveze (saj omenjeni organ aktivno legitimirano stranko le zastopa).

7. Sodišče prve stopnje je v okviru 5. in 6. točke obrazložitve izpodbijanega sklepa prepričljivo pojasnilo tudi, kateri subjekti imajo v skladu z (tudi v tem oziru povsem jasno) določbo 42. člena ZPVPJN pravni interes za uveljavljanje ničnosti pogodbe povezane z javnim naročilom ter da Republika Slovenija tudi na tej „podlagi“ v konkretnem primeru ne pride v poštev. Pri tem je upravičeno opozorilo na okoliščino, da ekonomski interes, ki ga tožeča stranka sicer izkazuje, ne gre preprosto enačiti z edino relevantnim pravnim interesom. V preostalem so pritožbene navedbe ne samo neprepričljive, ampak tudi nerelevantne, zaradi česar se pritožbeno sodišče do njih ni posebej opredeljevalo.

8. Ker razlogi, ki jih uveljavlja pritožba, niso podani, prav tako pa ne razlogi, na katere pazi po uradni dolžnosti, je pritožbeno sodišče pritožbo zavrnilo in potrdilo sklep sodišča prve stopnje (2. točka 365. člena ZPP). Zaradi neuspeha s pritožbo tožnica sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka (1. odstavek 165. člena v zvezi s 1. odstavkom 154. člena ZPP). Ker nista odgovora na pritožbo v ničemer pripomogla k odločanju pritožbenega sodišča, tudi toženki sami krijeta stroške njune vložitve (1. odstavek 165. člena ZPP v zvezi s 1. odstavkom 155. člena ZPP).

(1) Ur. list RS, št. 43/2011, s kasnejšimi spremembami (v nadaljevanju ZPVPJN)

(2) Ur. l. RS, št. 26/1999, s kasnejšimi spremembami (v nadaljevanju ZPP)

(3) Kdo bi glede na določbo 42. člena ZPVPJN imel tak pravni interes, je prav tako ustrezno obrazloženo v 6. točki izpodbijanega sklepa. Tožničino sklicevanje na splošno določbo 92. člena OZ v zvezi s tem prav ničesar ne spremeni.