Jedro

Določba drugega odstavka 42. člena ZKme-1 se ne uporablja za odločbe, ki so postale pravnomočne pred dnevom njene uveljavitve, to je pred 28. 7. 2012.

Izrek

I. Tožbi se ugodi in se izpodbijana odločba Agencije Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja, št. 33041-5/2010/36 z dne 4. 5. 2018, odpravi.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

1. Agencija RS za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z odločbo, št. 33041-5/2010/36 z dne 4. 5. 2018 (v nadaljevanju izpodbijana odločba), odpravila odločbo, št. 33041-5/2010/16 z dne 9. 9. 2011, ter jo nadomestila z izpodbijano odločbo (1. točka izreka). V nadaljevanju je zavrnila zahtevek tožeče stranke, št. 33041-5/2010/13 z dne 4. 8. 2011, za povrnitev upravičenih stroškov iz naslova ukrepa "Podpora za promocijo vina na trgih tretjih držav", za dejavnosti iz programa za promocijo vina na trgu Srbije, za vinsko leto 2010/2011, izvedene med 1. 4. 2011 in 31. 7. 2011 (2. točka izreka) ter določila, da mora tožeča stranka sredstva v znesku 60.067,73 EUR, ki so ji bila že izplačana na podlagi odpravljene odločbe, št. 33041-5/2010/16 z dne 9. 9. 2011, vrniti v roku 30 dni od vročitve odločbe, v primeru zamude z zakonitimi zamudnimi obrestmi (3. točka izreka). Določila je še, da mora tožeča stranka izvirne račune in drugo dokumentacijo, ki je bila podlaga za izplačilo sredstev, hraniti še najmanj pet let od datuma izplačila zadnjega zneska iz odločbe ter da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve (4. in 5. točka izreka). Prvostopenjski organ je izpodbijano odločitev sprejel na podlagi drugega odstavka 42. člena Zakona o kmetijstvu (v nadaljevanju ZKme-1).

2. Tožeča stranka je zoper odločitev prvostopenjskega organa vložila pritožbo, ki pa jo je Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano z odločbo, št. 33041-1/2018-3 z dne 7. 9. 2018, zavrnilo, nato pa vložila še predmetno tožbo v upravnem sporu, s katero sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi, tožena stranka pa naj ji tudi povrne stroške postopka. Tožbo utemeljuje z več tožbenimi ugovori, smiselno tudi, da je tožena stranka za odpravo odločbe o odobritvi sredstev retroaktivno uporabila določbo drugega odstavka 42. člena ZKme-1, saj je bila ta odločba izdana še pred dnem uveljavitve te zakonske določbe.1 K točki I izreka:

3. Tožba je utemeljena.

4. Prvostopenjski organ je tožeči stranki z odločbo, št. 33041-5/2010/6 z dne 23. 7. 2010, ki jo je sprejel v okviru sistema financiranja Evropskega kmetijskega jamstvenega sklada, odobril program in nepovratna sredstva iz naslova ukrepa "Podpora za promocijo vina na trgih tretjih držav - Srbija" za vinsko leto 2010/2011. Z odločbo, št. 33041-5/2010/16 z dne 9. 9. 2011, je nato odločil o zahtevku tožeče stranke za izplačilo nepovratnih sredstev ter ji dodelil podporo v višini 60.067,73 EUR. Iz izpodbijane odločbe in podatkov upravnega spisa izhaja, da je ta odločba postala dokončna dne 30. 9. 2011, dodeljena sredstva pa so bila tožeči stranki tudi izplačana. Tožena stranka je izpodbijano odločitev sprejela po tem, ko je Finančna uprava Republike Slovenije na podlagi Uredbe Sveta (ES) št. 485/20082 izvedla nadzorstveni postopek, pri katerem je ugotovila nepravilnosti, ki so opisane v izpodbijani odločbi ter o svojih ugotovitvah obvestila prvostopenjski organ. Ta je na podlagi izvedenega ugotovitvenega postopka zaključil, da tožeča stranka sredstev za podporo za promocijo vina na trgih tretjih držav v obsegu spornih računov ni pridobila upravičeno in da namen transakcij ni bil dosežen. Zato je na podlagi drugega odstavka 42. člena ZKme-1 odločbo o izplačilu sredstev, št. 33041-5/2016/16 z dne 9. 9. 2011, odpravil ter jo nadomestil z izpodbijano odločbo, njegovi odločitvi pa je po pritožbi tožeče stranke pritrdilo Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano.

5. Sodišče ugotavlja, da je za odločitev v konkretni zadevi ključno vprašanje ali se lahko določba drugega odstavka 42. člena ZKme-1, ki je stopila v veljavo z dnem 28. 7. 2012, uporablja retroaktivno tudi za pravnomočne odločbe, ki so bile izdane pred dnem njene uveljavitve. Ob prvem odločanju je sodišče v sodbi, št. III U 393/2016-18 z dne 22. 12. 2017 (20. točka obrazložitve), presodilo, da je določba drugega odstavka 42. člena ZKme-1 procesna in ne materialna določba ter da to pomeni, da mora organ, ki izvaja svoje pristojnosti, v postopku ravnati po predpisu, ki velja v času pregleda in ne po predpisu, ki je veljal v času izdaje pregledovane odločbe. Na tej podlagi je sodišče zaključilo, da je tožena stranka v konkretnem primeru imela podlago za izvedbo postopka po tej določbi, saj je postopek, v katerem je ponovno presojala transakcije, ki so bile že izvršene na podlagi pravnomočne odločbe o odobritvi sredstev, vodila po tem, ko je določba 42. člena ZKme-1 že stopila v veljavo.

6. Sodišče ob ponovnem odločanju od takega mnenja odstopa, in sicer na podlagi stališč, ki jih je do vprašanja dopustnosti retroaktivne uporabe določbe drugega odstavka 42. člena ZKme-1 za pravnomočne in dokončne odločbe, ki so bile izdane pred dnem njene uveljavitve, sprejelo Vrhovno sodišče RS v sklepu, št. X Ips 10/2019 z dne 12. 11. 2019. Sodišče v nadaljevanju te obrazložitve zaključke Vrhovnega sodišča RS povzema in se jim pridružuje.

7. Uredba Sveta (ES) št. 479/20083 je v 10. členu določila nov podporni ukrep za promocijo vina na trgih tretjih držav z namenom izboljšanja njihove konkurenčnosti v teh državah, državam članicam pa naložila odgovornost, da poskrbijo za potreben nadzor in kazni ter njihovo izvajanje v primeru neskladnosti s podpornimi programi (drugi pododstavek drugega odstavka 4. člena). V 97. členu izvedbene Uredbe komisije (ES) št. 555/20084 je predvideno, da se neupravičena izplačila z obrestmi izterjajo od zadevnih upravičencev, pri čemer se uporabljajo pravila iz 73. člena Uredbe (ES) št. 796/2004 s potrebnimi spremembami. Uredba (ES) št. 796/2004 je bila nadomeščena z Uredbo Komisije (ES) št. 1122/2009 z dne 30. 11. 20095 (glej tretjo uvodno izjavo te uredbe), ki je v 80. člena določila obveznost povračila neupravičenega plačila (prvi odstavek), razen v primeru pomotnega izplačila, ko ni razumno pričakovati, da bi upravičenec napako lahko odkril (tretji odstavek). Uredbe torej državam članicam nalagajo obveznost opravljanja nadzora v primeru izplačanih zneskov in izterjavo zneskov, ki so bili neupravičeno izplačani, medtem ko je določitev načina uresničevanja te obveznosti na državah, ki morajo to urediti v svojih predpisih.

8. Republika Slovenija je opisano obveznost uredila z drugim odstavkom 42. člena ZKme-1, ki določa, da kadar pristojni organ na podlagi dokončnega poročila ali drugega končnega akta pristojnega nadzornega ali revizijskega organa ugotovi, da so bila sredstva dodeljena v nasprotju s predpisi Unije ali predpisi Unije niso bili v celoti pravilno uporabljeni, pristojni organ svojo odločbo v roku petih let od dokončnosti odločbe odpravi in jo nadomesti z novo odločbo, oziroma svojo odločitev iz drugega odstavka 56. člena tega zakona v roku petih let od zadnjega izplačila sredstev odpravi in jo nadomesti z novo odločbo. Gre za izredno pravno sredstvo, poimenovano kot poseben primer odprave odločbe prve stopnje, ki je bilo uzakonjeno z novelo ZKme-lA (Ur. l. RS, št. 57/2012) in je začelo veljati dne 28. 7. 2012. Z določbo drugega odstavka 42. člena ZKme-1 je bil vzpostavljen mehanizem na zagotavljanje izvajanja Uredbe Sveta (ES) št. 1290/2005 z dne 21. 6. 2005 o financiranju skupne kmetijske politike, spremenjene z Uredbo Sveta (ES) št. 479/2008 in predpisov, ki podrobneje urejajo njeno izvajanje.

9. Vrhovno sodišče je v sklepu, št. X Ips 10/2019 z dne 12. 11. 2019, presojalo drugi odstavek 42. člena ZKme-1 z vidika kršitve 155. člena Ustave RS, ki določa, da zakoni, drugi predpisi in splošni akti ne smejo imeti učinka za nazaj (prepoved retroaktivne veljave predpisov). Pojasnilo je, da je cilj te prepovedi zagotavljanje pravne varnosti kot bistvene sestavine pravne države in s tem utrjevanje načela zaupanja v pravo (2. člen Ustave RS). Izjema od te prepovedi je določena v drugem odstavku 155. člena Ustave RS. Ta določa, da se lahko le na podlagi zakona določi, da imajo posamezne njegove določbe učinek za nazaj, če to zahteva javna korist in se s tem ne posega v pridobljene pravice. Ustavno sodišče RS je v odločbi, št. U-I-158/11 z dne 28. 11. 2013, pojasnilo, da se le pri pravi retroaktivnosti presoja, ali so izpolnjeni ustavno določeni pogoji za dopustnost povratnih učinkov zakonske določbe, med drugim zahtevana javna korist, ki pa mora biti za povratno učinkovanje zakona izkazana že v zakonodajnem gradivu. Ustaljena je ustavnosodna presoja, da ima predpis povratne učinke, če je za začetek njegove uporabe določen trenutek pred njegovo uveljavitvijo in tudi, če je za začetek njegove uporabe določen trenutek po njegovi uveljavitvi, vendar njegove posamezne določbe učinkujejo tako, da za nazaj posežejo v pravne položaje ali pravna dejstva, ki so bili zaključeni v času veljavnosti prej veljavnega predpisa (prava retroaktivnost).6

10. Ustavno sodišče je v odločbi, št. U-I-6/15, Up-33/15, Up-1003/15 z dne 5. 7. 2018, pojasnilo, da ima predpis prepovedane povratne učinke v smislu prvega odstavka 155. člena Ustave RS, če za nazaj posega v pravne položaje ali pravna dejstva, ki so bili zaključeni v času pred začetkom njegove veljavnosti, to je, če do predpisanih posledic pride na podlagi dejstev, ki so nastala pred uveljavitvijo zakona in na katera posameznik po njegovi uveljavitvi (torej za nazaj) ne more več vplivati (jih sanirati) ter za katera ni mogel vedeti, da bodo nekoč (po uveljavitvi zakona) pravno učinkovala. V obravnavani zadevi tovrstne okoliščine niso podane, saj iz določbe 42. člena ZKme-l ne izhaja, da se v postopku odločanja na podlagi tega pravnega sredstva uporabljajo predpisi Unije, ki niso tisti, na podlagi katerih so bile izdane pravnomočne odločbe o izplačilu sredstev, oziroma da so upoštevna drugačna pravila za izplačilo sredstev. Navedena zakonska določba torej ne vzpostavlja zahteve po upoštevanju morebitnih novih materialnopravnih pravil glede upravičenosti povrnitve stroškov izvedbe odobrenega programa (to je v konkretnem primeru za promocijske dejavnosti za vino na trgih tretjih držav), ki bi bila uveljavljena po izdaji odločb o izplačilu sredstev.

11. Vrhovno sodišče RS pojasnjuje, da v materialnopravnem smislu izredno pravno sredstvo iz 42. člena ZKme-l torej nima prepovedanih povratnih učinkov na pravni položaj tožeče stranke kot prejemnice izplačil v smislu zapovedane upoštevnosti kasneje spremenjenih pravil. Z vidika ocene dopustnosti procesnih učinkov sporne določbe ZKme-l za nazaj, pa sta kot okoliščini, nastali pred uveljavitvijo ZKme-l A, pomembni že nastala pravnomočnost odločbe o izplačilih in dejstvo, da je tožeča stranka na podlagi te določbe sredstva tudi pridobila ter zato izpodbijana odločba pomeni poseg v tako pridobljeno premoženje. Omenjeni okoliščini pa bili upoštevni le, če bi iz katere od zakonskih določb ZKme-lA izhajalo, da se novi drugi odstavek 42. člena ZKme-l uporabi tudi za primere, v katerih je odločba o izplačilu postala dokončna oziroma pravnomočna pred uveljavitvijo ZKme-lA, kar pa iz določb te novele ZKme-1 ne izhaja. Drugačne razlage ne omogoča niti zakonodajalčev namen za sprejetje novega izrednega pravnega sredstva, ki izhaja iz zakonodajnega gradiva.7 Vrhovno sodišče RS zato zaključuje, da začetek veljavnosti ZKme-1A naslednji dan po objavi v Uradnem listu RS, ob upoštevanju načelne prepovedi povratne veljave zakona lahko pomeni le, da se drugi odstavek 42. člena ZKme-l uporabi samo za primere, v katerih se po uveljavitvi zakona izpolni pogoj za uporabo izrednega pravnega sredstva, to je nastanek dokončnosti. To torej pomeni, da se določba drugega odstavka 42. člena ZKme-1, kot je bila uveljavljena z novelo ZKme-1A (Uradni list RS, št. 57/2012), ne uporablja za odločbe, ki so postale pravnomočne pred dnevom njene uveljavitve, to je pred 28. 7. 2012. Ker se obravnavano izredno pravno sredstvo uporablja že za dokončne odločbe, pa Vrhovno sodišče poudarja, da se omenjeno stališče razteza tudi nanje, torej, da se izredno pravno sredstvo ne uporablja za odločbe, ki so postale dokončne pred 28. 7. 2012. 12. Vrhovno sodišče RS je še pojasnilo, da brezpogojna uporaba splošnega pravila, da se novi procesni zakon lahko uporablja takoj, tudi za že tekoče ( ... ) postopke, saj ni ustavne zahteve, da bi se ( ... ) postopek moral končati po procesnih pravilih, po katerih se je začel,8 lahko velja samo za odprte, še nedokončane postopke, v katerih še ni bila izdana odločba o pravici, obveznosti ali pravni koristi osebe. Po izdaji odločbe pa se to stališče uporabi le za primere spremenjenih zakonskih določb o pravnem sredstvu, če stranka pred njihovo uveljavitvijo še ni pridobila pravice do vložitve pravnega sredstva po prejšnjih pravilih. V nasprotnem primeru je spregledano, na kar opozarja Ustavno sodišče RS v omenjeni odločbi, št. U-I-121/97, da Ustava RS sicer dopušča odpravo oziroma spremembo pravnomočnih odločb, če primere in postopek za odločanje o takšnih posegih določa zakon (158. člen), a je v povezavi z določbo 155. člena (prepoved povratne veljave pravnih aktov) in 2. člena Ustave tudi določbo 158. člena treba razlagati tako, da so posegi v pravnomočne odločbe praviloma dopustni le, ko zakon tak poseg predvidi še pred izdajo pravnomočne odločbe. Zakon, ki poseg v pravnomočno odločbo predvidi naknadno, sam po sebi sicer še ne učinkuje za nazaj, zato za njegovo ustavnost Ustava RS ne določa tako strogih pogojev, kot jih v 155. členu določa za retroaktivne zakone. Ker pa bi taka ureditev imela učinke, podobne retroaktivnim (poseg v pridobljene pravice), je prav tako dopustna le izjemoma in le ob posebej upravičenih razlogih (kot izhaja iz 63. točke odločbe Ustavnega sodišča RS, št. U-I-326/98 z dne 14. 10. 1998, so to razlogi iz drugega odstavka 155. člena Ustave), kar pa za obravnavani primer iz vseh prej navedenih razlogov ne velja.

13. Sodišče ugotavlja, da je odločba, št. 33041-5/2010/16 z dne 9. 9. 2011, s katero je prvostopenjski organ toženi stranki dodelil podporo iz naslova ukrepa "Podpora za promocijo vina na trgih tretjih držav - Srbija", postala dokončna dne 30. 9. 2011, torej še pred uveljavitvijo drugega odstavka 42. člena ZKme-1 (28. 7. 2012) in zato tega izrednega pravnega sredstva za navedeno odločbo ni dopustno uporabiti. Skladno s tem zaključkom je sodišče na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) izpodbijano odločbo odpravilo. Ob upoštevanju vsebine te odločitve, kot je pojasnjena v predhodnih točkah obrazložitve, se do ostalih tožbenih navedb in dokaznih predlogov tožeče stranke ni posebej opredeljevalo, odločitev pa na podlagi določbe drugega odstavka 51. člena ZUS-1, sprejelo na seji senata.

K točki II izreka:

14. Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, je tožeča stranka, po določbi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1, upravičena do povračila stroškov postopka. Te stroške je sodišče, skladno z določbo 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, odmerilo v pavšalnem znesku 347,70 EUR (285,00 EUR in 22 % DDV), glede na to, da je bila zadeva rešena na seji, tožečo stranko pa je zastopala odvetniška pisarna.

1 Sodišče vsebine izpodbijane in drugostopenjske odločbe ter tožbe natančneje ne povzema, saj je za odločitev v konkretni zadevi ključen odgovor na vprašanje, ali je dopustna retroaktivna uporaba 42. člena ZKme-1, kar je pojasnjeno v nadaljevanju obrazložitve. 2 Uredba Sveta (ES), št. 485/2008 z dne 26. 5. 2008 o pregledu transakcij, ki so del sistema financiranja Evropskega kmetijskega jamstvenega sklada, s strani držav članic. 3 Uredba Sveta (ES) št. 479/2008 z dne 29. 4. 2008 o skupni ureditvi trga za vino, spremembi uredb (ES) št. l493/1999, (ES) št. 178212003, (ES) št. 1290(2005 in (ES) št. 3/2008 ter razveljavitvi uredb (ECS) št. 2392186 in (ES) št. 1493/1999. 4 Uredba Komisije (ES) št. 555/2008 z dne 27. 6. 2008 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 479/2008 o skupni ureditvi trga za vino glede podpornih programov, trgovine s tretjimi državami in obsega vinogradniških površin ter o izvajanju nadzora v vinskem sektorju. 5 Uredba Komisije (ES) št. 1122/2009 z dne 30. II. 2009 o podrobnih pravilih za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 73/2009 v zvezi z navzkrižno skladnostjo, modulacijo ter integriranim administrativnim in kontrolnim sistemom v okviru shem neposrednih podpor za kmete, določenih za navedeno uredbo, ter za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 1234/2007 v zvezi z navzkrižno skladnostjo v okviru sheme podpore, določene za sektor vina. 6 Na primer, odločbi Ustavnega sodišča U-I-185/10, Up-1409/10 z dne 2. 2. 2012, U-I-6/15, Up-33/15, Up-1003/15 z dne 5. 7. 2018. 7 Predlog Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o kmetijstvu z dne 27. 6. 2012, EVA: 2012-2330-0003. 8 To je med drugim povzeto v 21. točki obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča RS, št. U-I-98/07 z dne 12. 6. 2018.