Jedro

Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da naj bi tožnik 14. 5. 2008 vložil popolno vlogo za začetek postopka za pridobitev dovoljenja za patohistološki laboratorij, kar pa iz listin upravnega spisa ni razvidno, upravni spis je pomanjkljiv, tako da sodišče ugovora tožnika s tem v zvezi ne more presoditi. Ker iz listin upravnega spisa ni jasno razvidno, kakšno vlogo je v predmetni zadevi dejansko predložil tožnik, je dejansko stanje nepopolno ugotovljeno. Kršeno je tudi načelo zaslišanja stranke. Iz upravnega spisa namreč ne izhaja, da bi bila tožniku dana možnost, da sodeluje v postopku. S tem, ko mu tožena stranka ni omogočila, da se o vseh okoliščinah in dejstvih iz ugotovitvenega postopka izreče, je bistveno kršila pravila upravnega postopka.

Izrek

I. Tožbi se ugodi, odločba Direktorata za zdravstveno varstvo Ministrstva za zdravje št. 0600-282/2011/1 z dne 20. 12. 2011 se odpravi in se zadeva vrne temu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 420,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

1. Z izpodbijano odločbo je Direktorat za zdravstveno varstvo Ministrstva za zdravje vlogo tožnika za pridobitev dovoljenja za patohistološki laboratorij zavrnil (točka 1. izreka); in navedel, da v postopku niso nastali posebni stroški (točka 2. izreka). Tožnik je 14. 5. 2008 na Ministrstvo za zdravje vložil popolno vlogo za začetek postopka za pridobitev dovoljenja za patohistološki laboratorij. Vlogi je priložil tudi zahtevan vprašalnik. Tožnik je registriran kot gospodarska družba, ki opravlja zasebno specialistično dejavnosti. Na podlagi prvega odstavka 38. člena Zakona o zdravstveni dejavnosti (v nadaljevanju ZZDej) se kot obliko zasebne zdravstvene dejavnosti ne more opravljati dejavnosti preskrbe s krvjo, krvnimi pripravki, storitev odvzema in hranitev človeških organov za presajanje. Prav tako se v okviru zasebne zdravstvene dejavnosti ne more opravljati socialno-medicinske, higienske, epidemiološke in zdravstveno-ekološke dejavnosti. Tretja oblika dejavnosti, ki jo je mogoče opravljati le v okviru javne zdravstvene službe je patoanatomska dejavnost. Iz dokumentacije upravnega spisa izhaja, da tožnik za dejavnost patohistološkega laboratorija ne izpolnjuje pogojev za začetek postopka pridobitve dovoljenja za izvajanje patoanatomske dejavnosti. Ker želi tožnik pridobiti dovoljenje za opravljanje dejavnosti patohistološkega laboratorija, je pristojno ministrstvo ugotovilo, da tožnik ne izpolnjuje pogojev, ker se patoanatomske dejavnosti, kamor se uvršča tudi dejavnost patohistološkega laboratorija, ne more opravljati kot oblika zasebne zdravstvene dejavnosti.

2. Tožnik se z odločitvijo upravnega organa ne strinja in v tožbi uveljavlja ničnost izpodbijane odločbe. Upravni postopek se lahko začne le na zahtevo stranke. Če organ izda odločbo brez zahteve stranke, je takšna odločba nična, razen če stranka kasneje ni izrecno ali s konkludentnim dejanjem vanjo privolila. Tožnik vloge za začetek postopka za pridobitev dovoljenja za patohistološki laboratorij ni podal. Izpolnitev vprašalnika pa se ne more šteti kot vloga oz. privolitev. Tudi upravni organ vlogo in izpolnitev vprašanja razlikuje. Tožnik meni, da je tako dejansko stanje v zadevi nepravilno ugotovljeno. Tožnik sodišču prvenstveno predlaga, da na podlagi 4. točke prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) in 68. člena ZUS-1 izreče izpodbijano odločbo za nično.

3. V tožbi tožnik ugovarja, da iz uvoda izpodbijane odločbe izhaja, da je izdana na podlagi 38. člena ZZDej in 4. člena Pravilnika o pogojih, ki jih mora izpolnjevati laboratorij za izvajanje preiskav na področju laboratorijske medicine ter na podlagi vloge tožnika. V obrazložitvi izreka je navedeno, da naj bi tožnik 14. 5. 2008 na Ministrstvo za zdravje vložil popolno vlogo za začetek postopka za pridobitev dovoljenja za patohistološki laboratorij. V drugem odstavku obrazložitve pa je navedeno, da tožnik želi pridobiti dovoljenje za opravljanje dejavnosti patohistološkega laboratorija in da je vložil vlogo za začetek postopka za pridobitev dovoljenja za patohistološki laboratorij, kar pa ne drži. Tožnik z dovoljenjem za opravljanje vseh zdravstvenih dejavnosti že razpolaga (vključno z laboratorijsko dejavnost s histologijo). Iz elektronske korespondence med tožnikom in toženo stranko z dne 8. 12. 2011 izhaja, da želi tožnik izvesti verifikacijo laboratorija. Izpodbijana odločba nima razlogov za sprejeto odločitev. Edina obrazložitev je v korespondenci podana neformalna razlaga s strani razširjenega strokovnega kolegija, kaj pomeni patoanatomska dejavnost, kar pa ne prestavlja pravne podlage. Za nepravilno uporabo materialnega prava gre, kadar ne obstaja predpis, ki bi laboratorijsko dejavnost (patohistološko dejavnost) uvrščal pod patoanatomsko dejavnost, ki se kot zasebna zdravstvena dejavnost ne more izvajati. Izpodbijana odločba nima sestavin v skladu z določbo 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) v zvezi z 210. členom ZUP, gre za absolutno bistveno kršitev pravil postopka v smislu 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP. Izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti, podana pa je tudi bistvena kršitev določb postopka po 2. točki prvega odstavka 27. člena ZUS-1, zato je na podlagi navedenih določb potrebno izpodbijano odločbo odpraviti.

4. Tožnik tudi meni, da je bilo kršeno načelo zaslišanja stranke iz 9. člena ZUP, saj se tožnik ni imel možnosti udeležiti ugotovitvenega postopka. Vse do izdaje odločbe ima stranka pravico dopolnjevati in pojasnjevati svoje trditve. Uradna oseba, ki vodi postopek, mora na ustni obravnavi pisno oz. ustno na zapisnik stranki omogočiti, da se izreče o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so bila navedena v ugotovitvenem postopku. Tožniku pa ni bilo omogočeno sodelovanje v postopku, niti na ustni obravnavi in tudi ne pisno na zapisnik. Tožniku ni bilo omogočeno, da se pred izdajo izpodbijane odločbe seznani o vseh dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe. Tožnik meni, da gre za bistveno kršitev določb postopka tudi zaradi kršitve načela zaslišanja stranke.

5. Tožnik v tožbi uveljavlja tudi nepravilno uporabo materialnega prava, saj vloge za izdajo dovoljenja ni podal. Tožena stranka v izpodbijani odločbi ni navedla, na podlagi katerega predpisa je napravila zaključek, da se dejavnost patohistološkega laboratorija uvršča med patoanatomske dejavnosti. Predpis, ki bi določal, da patoanatomska dejavnost obsega tudi laboratorijsko dejavnost v delu, ko se ta nanaša na patohistološke preiskave, tožniku ni znan. Zaključek tožene stranke, da patohistološka laboratorijska dejavnost sodi pod patoanatomsko dejavnost, nima nobene pravne podlage. V nadaljevanju tožnik navaja določbo prvega odstavka 38. člena ZZDej, ki je umeščen v poglavje IV. ZZDej z naslovom: „Zasebna zdravstvena dejavnost“. Res je, da tožnik ni oseba javnega prava in da je statusno organiziran kot d.o.o. zasebnega prava. Tožnik patohistološko laboratorijsko dejavnost izvaja na podlagi podeljene koncesije kot javno službo. Izvajanje zdravstvene dejavnosti na podlagi koncesije ureja ZZDej v V. poglavju z naslovom: „Koncesija za opravljanje zdravstvene dejavnosti“. V tem poglavju pa ni omejitev, da katere od dejavnosti, ki se izvaja kot javna služba na podlagi koncesije pravne in fizične osebe, ki za to izpolnjujejo predpisane pogoje, ne bi smele izvajati. Pogoji za izvajanje zasebne zdravstvene dejavnosti so navedeni v 35. členu ZZDej. Za zasebnike velja omejitev iz 38. člena ZZDej. Pravne in fizične osebe, ki izvajajo zdravstveno dejavnost kot koncesijsko dejavnost, skladno z določbami V. poglavja ZZDej (41. člen – 44. člen ZZDej), pa v okviru izvajanja koncesijske dejavnosti ne nastopajo kot zasebniki, marveč izvajajo zdravstveno dejavnost kot javno službo. Tožnik ima za svojo dejavnost patohistološki laboratorij koncesijo in jo v obsegu ter v skladu s koncesijsko pogodbo in pogodbo o izvajanju programa zdravstvenih storitev tudi izvaja. Tožena stranka je 24. 7. 1992 z odločbo o podelitvi koncesije št. 313-12/92 podelila tožniku koncesijo za nedoločen čas z dopolnilnimi odločbami z dne: 2. 2. 1993, 30. 4. 1993 in 15. 1. 1994. Na podlagi navedenih odločb je tožnik upravičen za nedoločen čas izvajati laboratorijsko dejavnost s histologijo v skladu s pogodbo o koncesiji. Tožnik navaja vsebino 5. člena pogodbe o izvajanju programa zdravstvenih storitev za obdobje 2008– 2012, ki sta jo 29. 10. 2008 sklenila Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije (ZZZS) in tožnik. Ker tožnik dejavnost histopatoloških preiskav ne izvaja kot zasebnik v smislu IV. poglavja ZZDej, temveč kot javno službo kot koncesionar na podlagi koncesije, je napačen zaključek, da tožnik ne izpolnjuje pogojev za izdajo dovoljenja, ker se patoanatomska dejavnost, kamor se uvršča tudi dejavnost patohistološkega laboratorija, ne more opravljati kot oblika zasebne zdravstvene dejavnosti. Tožnik sodišču v nadaljevanju predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi, podrejeno pa, da izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne v ponoven postopek, pri čemer tožniku prisodi stroške postopka.

6. Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da je bil upravni postopek začet na zahtevo stranke. Ministrstvo za zdravje je 10. 5. 2005 prejelo vlogo tožnika št. 507-62/2005-1. Dne 14. 9. 2006 je prejelo še izpolnjena vprašalnika, namenjena laboratorijem, ki so podali vlogo za pridobitev dovoljenja za delo v skladu s Pravilnikom o pogojih, ki jih morajo izpolnjevati izvajalci laboratorijske medicine. Dne 4. 5. 2008 je prejelo še dopolnjen vprašalnik št. 507-62/2005-11. Glede na navedeno, je bil zahtevek tožnika podan. Po prejemu vloge je upravni organ pregledal dokumentacijo spisa in ugotovil, da tožnik ne izpolnjuje pogojev za začetek postopka pridobitve dovoljenja za izvajanje patoanatomske dejavnosti. Patoanatomska dejavnost, kamor se uvršča tudi dejavnost patohistološkega laboratorija, se ne more opravljati kot oblika zasebne zdravstvene dejavnosti, tožnik pa je registriran kot gospodarska družba, ki opravlja zasebno specialistično dejavnost s podeljeno koncesijo. Navaja določbo prvega odstavka 38. člena ZZDej in meni, da z izpodbijano odločbo ni bil kršen materialni predpis. Dodatno pojasnilo, kaj sodi med patoanatomske dejavnosti, je podal razširjen strokovni kolegij za patologijo in sodno medicino. Priznana strokovnjaka pojasnjujeta, da v patoanatomsko dejavnost sodi tako citopatologija kot histopatologija. Ugovor tožnika, da je želel le verifikacijo laboratorija, ni utemeljen, saj predstavlja postopek verifikacije laboratorija del postopka pridobitve dovoljenja. Tožniku je bila tudi dana možnost, da se seznani in izreče o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembni za izdajo odločbe, kar je razvidno iz korespondence z dne 24. 11. 2011. 7. V pripravljalni vlogi tožnik navaja, da predstavlja pravilnik podzakonski akt, ki je lahko le operacionalizacija določb zakona, ne more pa predpisovati pogojev mimo zakona. Tožnik je leta 2005 na Ministrstvo za zdravje podal vlogo za verifikacijo pogojev, ki jih mora izpolnjevati laboratorij za izvajanje preiskav na področju laboratorijske medicine. Šele v primeru, če bi se po opravljenem pregledu izkazalo, da pogoji ne ustrezajo, bi lahko Ministrstvo za zdravje z odločbo prepovedalo tožniku opravljanje dejavnosti in tožniku odvzelo koncesijo. Zaradi sprejema Pravilnika o pogojih, ki jih morajo izpolnjevati laboratoriji za izvajanje preiskav na področju laboratorijske medicine, je želel tožnik opraviti verifikacijo svojega laboratorija, torej strokovno preverjanje ustrezne opremljenosti in ustreznega delovanja, organiziranosti oz. standarda kakovosti laboratorija, zaradi česar je podal vlogo na Ministrstvo za zdravje. Iz vloge je razvidno, da ni podal vloge za začetek postopka za pridobitev dovoljenja, saj je dovoljenje že imel, imel pa je tudi koncesijo. Tožnik vztraja pri tožbi in svojih zahtevkih.

8. Tožba je utemeljena.

9. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da naj bi tožnik 14. 5. 2008 na Ministrstvo za zdravje vložil popolno vlogo za začetek postopka za pridobitev dovoljenja za patohistološki laboratorij, kar pa iz listin upravnega spisa ni razvidno, upravni spis je pomanjkljiv, tako sodišče ugovora tožnika s tem v zvezi ne more presoditi. Ker listin upravnega spisa ni jasno razvidno, kakšno vlogo je v predmetni zadevi dejansko toženi stranki predložil tožnik, je dejansko stanje nepopolno ugotovljeno, kar bo morala tožena stranka v ponovljenem postopku dopolniti.

10. Po presoji sodišča je tudi utemeljen ugovor tožnika, da je bilo v predmetni zadevi kršeno načelo zaslišanja stranke. Skladno s tretjim odstavkom 146. člena ZUP mora uradna oseba, ki vodi postopek, stranki na ustni obravnavi ali izven nje pisno ali ustno omogočiti, da se izreče o vseh okoliščinah in dejstvih, ki so navedena v ugotovitvenem postopku, da se izreče o predlogih in dokazih. Na podlagi četrtega odstavka 146. člena ZUP pristojni organ ne sme izdati odločbe, preden stranki ni dana možnost, da se izreče o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za sprejem odločitve (gre za temeljno procesno pravico stranke – 9. člen ZUP in 22. člen Ustave RS). Le pravilno postopanje upravnega organa omogoča, da se pravilno in popolno ugotovi dejansko stanje, ter da se že v upravnem postopku razčistijo vsa za odločitev pomembna vprašanja. Iz upravnega spisa pa ne izhaja, da bi bila tožniku takšna možnost dejansko dana. V smislu 7. člena ZUP mora organ pri svojem postopanju in odločanju omogočiti stranki, da čim lažje zavaruje in uveljavlja svoje pravice. Načelo materialne resnice iz 8. člena ZUP pa zavezuje upravni organ, da mora v postopku ugotoviti resnično dejansko stanje in mora v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo. Smiselno enako določbo ima tudi 138. člen ZUP. S tem, ko tožena stranka ni omogočila tožniku, da se o vseh okoliščinah in dejstvih iz ugotovitvenega postopka izreče, je bistveno kršila pravila upravnega postopka iz 3. točke drugega odstavka 237. člena ZUP, kar bi lahko vplivalo na pravilnost in zakonitost odločitve v obravnavani zadevi (2. točka prvega odstavka 27. člena ZUS-1).

11. Prav tako je tudi utemeljen ugovor tožnika, da izpodbijana odločba nima sestavin, ki jih določa 214. člen ZUP. Obrazložitev upravne odločbe pa mora v smislu 214. člena ZUP obsegati dejansko in pravno podlago za odločitev. Obsegati mora ugotovljeno dejansko stanje s presojo dokazov, pravne predpise in razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo sprejeto odločitev. Če obrazložitev upravne odločbe takšne vsebine nima, stranka nima možnosti, da razloge izpodbija. Tudi sodišče v takšnem primeru ne more preizkusiti zakonitosti odločbe. Tako mora v skladu z določbo 214. člena ZUP obrazložitev upravne odločbe obsegati razložitev zahtevkov strank, navedbe o dejstvih, ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je to oprto, razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov, navedbo določb in predpisov, na katere je oprta odločba ter razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo sprejeto odločitev. Kot bistveno kršitev določb postopka na podlagi drugega odstavka 237. člena ZUP predstavlja dejstvo, da odločbe ni možno preizkusiti. Pri tem je odločbo mogoče preizkusiti, če je dejansko stanje v obrazložitvi odločbe v vseh bistvenih točkah opisano in so tudi ustrezno navedeni uporabljeni materialni predpisi, na katerih temelji odločba. Le na tak način je možna sodna presoja pravilnosti odločitve upravnega organa, prizadeti osebi pa zagotovljeno učinkovito izpodbijanje odločbe upravnega organa. Obrazložitev izpodbijane odločbe pa navedenega ne zagotavlja, dejansko stanje v zadevi pa ni zadostno uporabljeno. V tem delu bo moral upravni organ postopek dopolniti, ugotoviti dejansko stanje zadeve in navesti pravno podlago za odločitev. Obrazložitev izpodbijane odločbe tako ni v skladu z določili 3. in 5. točke 214. člena ZUP. Razlogi izpodbijane odločbe so bistveno pomanjkljivi, s čimer je prišlo tudi do kršitve pravice tožnika do učinkovitega pravnega sredstva. Pravica do pravnega sredstva je namreč lahko učinkovita le, če prvostopni organ, ki odloča, svojo obrazložitev poda konkretno, ter dejansko stanje konkretno presodi. Glede na navedeno, je bila v danem primeru podana bistvena kršitev določb postopka, ki je vplivala na zakonitost izpodbijane odločbe, ki je zaradi tudi ni mogoče preizkusiti. Ker tožena stranka ni spoštovala pravil postopka glede obrazložitve izpodbijane odločbe in je bistveno kršila pravila postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP, je podana bistvena kršitev določb postopka po 2. točki prvega odstavka 27. člena ZUS-1. Izpodbijana odločba je nezakonita in jo je bilo zato potrebno odpraviti.

12. Ker v postopku pred izdajo izpodbijane odločbe glede na predhodno navedeno niso bila upoštevana relevantna pravila postopka in je bilo dejansko stanje nepravilno in nepopolno ugotovljeno, je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi 2. in 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 in zadevo vrnilo upravnemu organu v ponovni postopek. Pri ponovnem odločanju je upravni organ v skladu s četrtim odstavkom 64. člena ZUS-1 vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka.

13. Sodišče je na podlagi 59. člena ZUS-1 v zadevi odločalo brez glavne obravnave.

14. Ker je sodišče ugodilo tožbi in odpravilo izpodbijani upravni akt, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa je v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 350,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), ki se povišajo še za 20% DDV, torej za 70,00 EUR, skupaj 420,00 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika; OZ).