Jedro

Dejstvo, da tožnica že na podlagi poziva ni dokazala, da za primer podelitve koncesije razpolaga z ustreznim številom računalnikov iz Pravilnika o standardih in normativih za izvajanje storitev za trg dela in metodologiji za oblikovanje cen teh storitev, je torej potrebno pripisati tožnici sami, ne pa ministrstvu.

Ali in kako bo oddala svojo ponudbo, torej ali samo z izpolnjenimi obrazci, ali pa tudi z predložitvijo ustrezne dokumentacije ob sami prijavi, je bila samostojna odločitev vsakega posameznega prijavitelja. Ima pa tudi v smislu 67. člena ZUP vsak prijavitelj možnost, da na zahtevo organa kakršnokoli nepravilnost v vlogi, v roku 5 delovnih dni odpravi. Gre torej za pravico iz 67. člena ZUP, ki jo posameznim ponudnikom zgolj zato, ker so k prijavi priložili več, kot pa so bili dolžni, ni mogoče odvzeti, še manj trditi, da je zaradi slednjega prišlo do neenakopravnega obravnavanja ostalih ponudnikov.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

Z izpodbijanim sklepom je Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve (v nadaljevanju ministrstvo) ponudbo ponudnikov: A. d.o.o., B. d.o.o., C. d.o.o., D. d.o.o. in E. d.o.o. zavrglo. Z odločbo je nato ponudnikom: F., G. in H. podelilo koncesijo za opravljanje storitev za trg dela na krajevnem območju Zavoda RS za zaposlovanje, Območne službe Ljubljana do 31. 12. 2014. V obrazložitvi pojasnjuje, da je bil na podlagi koncesijskega akta, objavljenega na spletnih straneh ministrstva, dne 24. 11. 2011 v Uradnem listu RS, št. 100/11 objavljen Javni razpis za podelitev koncesije za opravljanje storitev za trg dela (v nadaljevanju Javni razpis). V razpisnem roku so na naslov koncendenta za krajevno območje Zavoda Republike Slovenije za zaposlovanje, Območne službe Ljubljana, prispele ponudbe v izreku sklepa in odločbe navedene pravne osebe. V skladu s prvim odstavkom 92. člena Zakona o urejanju trga dela (v nadaljevanju ZUTD) imajo položaj stranke v upravnem postopku izdaje odločbe o podelitvi koncesije ponudniki, ki so predložili ponudbo za določeno krajevno območje izvajanja posamezne vrste storitev. Odpiranje prispelih ponudb je bilo opravljeno 11. 1. 2012. Vodila ga je komisija, ki jo je za pripravo Javnega razpisa in pregled ter presojo prispelih ponudb na podlagi 89. člena ZUTD s sklepom imenoval koncedent. Na podlagi 91. člena ZUTD komisija za koncesije za vsako ponudbo ugotovi, ali je pravočasna, ali jo je podal ponudnik, ki izpolnjuje predpisane pogoje ter, ali je ponudba podana za krajevno območje izvajanja določene vrste storitve, določene v razpisu in ali je popolna glede na besedilo Javnega razpisa. V nadaljevanju obrazložitve v zvezi s ponudbo tožnice ugotavlja, da le-ta ne izpolnjuje prostorskega pogoja iz točke 3.1 c) Javnega razpisa, ki je določen v 11. členu Pravilnika o standardih in normativih za izvajanje storitev za trg dela in metodologiji za oblikovanje cen teh storitev (v nadaljevanju Pravilnik). Velika in dve mali učilnici ponudnika namreč niso opremljene z zadostnim številom računalnikov z internetno povezavo. Zato je ministrstvo v skladu s četrtim odstavkom 91. člena ZUTD odločilo, kot izhaja iz izreka sklepa. V nadaljevanju obrazložitve pojasnjuje, da na podlagi prvega odstavka 92. člena ZUTD ministrstvo o vseh ponudbah za določeno krajevno območje izvajanja posamezne vrste storitev izda eno odločbo o podelitvi koncesije. V skladu s prvo alinejo petega odstavka 3. člena koncesijskega akta se za krajevno območje Območne službe Ljubljana za leta 2012, 2013 in 2014 na letni ravni podelijo tri koncesije. Pri ocenjevanju formalno popolnih ponudb je komisija za koncesije ugotovila, da je ponudba ponudnika F. prejela 95,5 točk, ponudnika G. 94 točk in ponudnika H. 147,5 točk. Na podlagi ugotovljenega dejanskega stanja je bilo v skladu s prvim odstavkom 92. člena ZUTD zato odločeno, kot izhaja iz izreka te odločbe.

Tožnica v tožbi izpostavlja, da izpodbija sklep in odločbo v celoti. Meni namreč, da je ministrstvo njeno ponudbo neupravičeno zavrglo. Glede na postavljena merila pa bi bila njena ponudba uvrščena na prvo mesto in bi jo moralo ministrstvo izbrati ter ji podeliti koncesijo. Zato ima interes za izpodbijanje odločbe. V nadaljevanju izpostavlja, da bi glede na merila, postavljena v javnem razpisu, prejela skupaj vseh možnih 150 točk. Meni, da je ministrstvo kršilo pravila upravnega postopka, pa tudi kogentne določbe Zakona o javno-zasebnem partnerstvu (v nadaljevanju ZJZP), ki bi ga moralo uporabiti pri izvedbi postopka podelitve koncesije. Pri tem se sklicuje na 3. in 26. člen tega zakona. Podelitev koncesije iz tega spora sicer ureja ZUTD, ki pa ureja le posamezne določbe postopka dodelitve koncesije, ostalih vprašanj pa ne. Zato bi bilo treba pri podelitvi koncesije uporabiti tudi določbe ZJZP, ki v 58. členu določa, da se stranke neposredno pred izdajo odločbe o izbiri na ustni obravnavi seznanijo s potekom postopka. Ministrstvo v izvedenem postopku ni izvedlo ustne obravnave, prav tako tožnici ni bila dana možnost, da se o dejstvih izjavi. Že samo to dejstvo pomeni absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka. Omenjena kršitev pa bistveno vpliva na položaj tožnice, saj bi v primeru, da bi ji bila dana možnost izjaviti se o vseh ugotovitvah ministrstva, lahko pojasnila svojo dopolnitev vloge in predložila ustrezna dokazila. Po prepričanju tožnice izpodbijanega sklepa tudi ni mogoče preizkusiti. Ministrstvo je namreč v obrazložitvi zgolj pavšalno navedlo, da tožnica ne izpolnjuje prostorskega pogoja. Ni pa jasno, na podlagi katerih dokazov je prišlo do teh zaključkov. Takšna obrazložitev predstavlja tudi kršitev z Ustavo RS zagotovljene pravice do pravnega sredstva. Pravica do učinkovitega pravnega sredstva je bila tožnici kršena tudi s tem, ko ji ministrstvo ni dovolilo vpogleda v druge vloge. Na podlagi prvega odstavka 92. člena ZUTD ima tožnica položaj stranke v postopku, zato ji je treba zagotoviti vse pravice, ki gredo stranki v postopku. Pravica stranke do vpogleda v ostale vloge izhaja iz 82. člena ZUP, ki se subsidiarno uporablja, in četrtega odstavka 58. člena ZJZP. Smiselno enako določbo vsebuje tudi ZUTD v 91. členu. S takšnim ravnanjem je ministrstvo tožnico onemogočilo pri navajanju morebitnih kršitev v postopku. Njeno vlogo je zavrglo iz razloga, ker naj ne bi izkazovala izpolnjevanja prostorskega pogoja iz točke 3.1 c) Javnega razpisa, določenega v Pravilniku. V Javnem razpisu je bil v točki 3.1 c) postavljen pogoj izpolnjevanja prostorskega pogoja v skladu z 8. členom Pravilnika o koncesijah za opravljanje storitev za trg dela (v nadaljevanju Pravilnik o koncesijah). Tožnica je po pozivu ministrstva z dne 20. 1. 2012 z ustreznimi dokazili dokazala, da ima na voljo 7 različnih učilnic, pri čemer je bila zahteva Javnega razpisa, da izkaže, da razpolaga s petimi ustreznimi prostori. Od tega je za dve lokaciji na … v … izrecno navedla, da sta že opremljeni z ustreznim številom računalnikov, za ostale učilnice pa je jasno navedla, da omogočajo postavitev ustreznega števila računalnikov, kot to zahtevajo normativi. Zgolj dejstvo, da nekatere učilnice niso stalno opremljene z računalniki, ne more biti razlog za ugotovitev, da tožnica ne izpolnjuje pogojev iz Javnega razpisa in posledično, da se njena vloga zavrže. Dejstvo je, da mora biti učilnica opremljena v času izvajanja delavnic. Tožnica v okviru svoje dejavnosti opravlja različne vrste izobraževanj, pri katerih ne potrebuje računalnikov oziroma bi bili ti v določenih primerih celo moteči. Zato učilnic nima stalno opremljenih z računalniki, jih pa opremi po potrebi. Neutemeljeno bi bilo tudi pričakovati, da bi imel ponudnik na voljo v celoti opremljene prostore še pred podelitvijo koncesije. Zato ima na voljo več računalnikov, kar izhaja tudi iz izpisa iz registra osnovnih sredstev tožnice na dan 31. 12. 2012. Skupaj razpolaga torej s 37 računalniki, ki jih je vse mogoče priključiti na internet. Za opremo dveh velikih in treh manjših učilnic pa dejansko, glede na normative, potrebuje 33 računalnikov. Izpostavlja pa tudi, da je ministrstvo v pozivu tožnici navedlo zgolj, naj opiše prostore, ta pa je opisala takšne, kot so in tudi navedla, da jih je mogoče opremiti. Iz opisa prostorov in iz izrecne izjave tožnice, da izpolnjuje vse zahteve, ni mogoče zaključiti, da pogoji niso izpolnjeni. Ministrstvo pa je v primeru nejasnosti dolžno ugotoviti, ali posamezen ponudnik izpolnjuje pogoje iz Javnega razpisa. V tem primeru ne bi šlo za nedopustno dopolnjevanje vloge, ampak zgolj za ugotavljanje dejanskega stanja, kot je bilo v trenutku, ko je potekel rok za oddajo ponudb. Tožnica tako tožbi prilaga izpis iz registra osnovnih sredstev na dan 31. 12. 2011. Iz previdnosti pa še opozarja, da je bil poziv na predložitev dodatnih dokazil tako nejasen, da je omogočal različne interpretacije o tem, kaj mora tožnica sploh predložiti. Sodišču predlaga, da njeni tožbi v celoti ugodi, izpodbijano odločbo odpravi tako, da odpravi sklep v delu, ki se nanaša na tožnico, odločbo pa v celoti ter zadevo vrne istemu organu v ponovno odločanje, toženki pa naloži plačilo njenih stroškov postopka.

Toženka v odgovoru na tožbo najprej pojasnjuje, da postopek podelitve koncesije za opravljanje storitev za trg dela v celoti ureja ZUTD. Ta zakon v postopku ugotavljanja izpolnjevanja pogojev iz Javnega razpisa ne omogoča možnosti posredovanja poziva ponudnikom na dopolnitev v primeru, ko je ugotovljeno, da po predložitvi dokazil pogoji iz Javnega razpisa niso izpolnjeni. Prav tako ne predvideva seznanitve s potekom postopka na ustni obravnavi. V skladu z omenjenim zakonom je bil oblikovan tudi Javni razpis. Naknaden poziv k dopolnitvi zaradi izpolnjevanja pogojev iz Javnega razpisa ni bil možen, saj za to ni podlage v ZUTD in Javnem razpisu. V skladu z Javnim razpisom so bile formalno popolne tiste ponudbe, ki so vsebovale vse izpolnjene in s strani odgovorne osebe ponudnika žigosane in podpisane obrazce, kot dela razpisne dokumentacije. Pri tem so bila za primer, ko se je ponudnik ob oddaji ponudbe odločil za predložitev dokazil o izpolnjevanju pogojev, vsa dokazila natančno navedena kot priloge k obrazcem. Tako so bile v skladu z Javnim razpisom formalno nepopolne tiste ponudbe, ki niso vsebovale prijavnega obrazca ali drugih zahtevanih izjav, dokazil ali referenc. Glede na takšno določitev elementa formalne popolnosti ponudb je bilo potrebno pri njenem ugotavljanju ponudnike obravnavati ločeno. Eni so že ob oddaji ponudbe predložil tudi dokazila o izpolnjevanju splošnih pogojev iz Javnega razpisa, drugi pa so predložili zgolj izjave o izpolnjevanju teh pogojev. Zaradi enakopravne obravnave vseh ponudnikov je bilo potrebno ponudnike, ki so se odločili za takojšnjo predložitev dokazil o izpolnjevanju splošnih pogojev, v primeru ugotovitve, da je njihova vloga formalno nepopolna (to je, če ni vsebovala vseh potrebnih dokazil, ali so bila ta neveljavna) pozvati na dopolnitev z manjkajočimi dokazili. Ponudnike, ki so se odločili za predložitev izjav in šele naknadno predložitev dokazil, pa je bilo prav tako potrebno ob pozivu na dopolnitev ponudbe na enak način seznaniti z vsemi dokumenti, ki jih morajo predložiti. Samo na takšen način je komisija za koncesije glede na besedilo Javnega razpisa omogočila enakopravno obravnavanje vseh ponudnikov. Toženka se strinja s trditvijo tožnice, da bi morala slednji v skladu z 82. členom ZUP omogočiti vpogled tudi v vloge ostalih ponudnikov. Meni pa, da navedeno ne bi moglo izpodbiti ugotovitve v izpodbijani odločbi o neizpolnjevanju prostorskega pogoja iz točke 3.1 c) Javnega razpisa, določenega v 11. členu Pravilnika. Javni razpis v točki 3.1 c) se sklicuje na Pravilnik. Tožnica bi morala z ustreznim pojasnilom v opisu poslovnih prostorov izkazati opremljenost vsaj ene od velikih predavalnic, s katerima razpolaga, z vsaj 12 računalniki z internetno povezavo in ne le z enim. Normativom sta tako zadostili zgolj dve manjši predavalnici, za katere normativ zahteva vsaj tri računalnike z internetno povezavo. Ker je iz predloženega opisa poslovnih prostorov izhajalo, da ima tožnica v obeh velikih predavalnicah po en sam računalnik z dostopom do interneta, normativ pa jih zahteva najmanj 12, prav tako pa od malih predavalnic le dve ustrezata prostorskim normativom in opremi, je ministrstvo presodilo, da prostorski pogoj ni izpolnjen. S pojasnili in naknadno predloženimi dokazili tožnice v tožbi glede razpolaganja z zadostnim številom računalnikov pa komisija pri presoji izpolnjevanja pogojev iz Javnega razpisa ni bila seznanjena. O tem je odločala na podlagi predložene dokumentacije. Zato toženka zavrača trditev tožnice o izkazanem izpolnjevanju navedenega pogoja iz Javnega razpisa. Tožnici je bilo tako s pisnim pozivom na dopolnitev formalno popolne ponudbe omogočeno, da predloži ustrezna dokazila. Glede na navedeno toženka sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

V nadaljnjih treh pripravljalnih vlogah tožnica vztraja pri svojem stališču iz tožbe ter ga dodatno argumentira.

Enako toženka v odgovorih na pripravljalne vloge tožnice vztraja pri svojem stališču iz odgovora na tožbo ter ga še pojasnjuje.

Tožba ni utemeljena.

V postopku podeljevanja koncesij sodišče po ustaljeni upravno-sodni praksi natančno presoja materialne in procesne vidike spora. Javni razpis in izbira koncesionarja pa sta tudi v funkciji varovanja enakih možnosti ponudnikov iz 14. člena Ustave RS, da konkurirajo za opravljanje koncesionarske dejavnosti, kar ponudnikom predstavlja tudi uresničevanje gospodarske pobude v skladu z javno koristjo iz 74. člena Ustave RS. Nadalje je za razpisni postopek, kot je obravnavani, po mnenju sodišča potrebno upoštevati, da gre za javnopravno stvar, ne pa za odločanje o pravici tožnice, kar je sicer značilnost upravne zadeve. Ministrstvo je namreč v postopku ocenjevalo popolnost vlog prijaviteljev na razpis, pri čemer je odločalo enostransko oziroma v skladu s pogoji razpisa, ki jih je samo pripravilo. To pa ne pomeni, da bo na razpisu vsak od prijavljenih s svojim projektom tudi uspel, saj ne gre za pravico, ki bi bila prijavitelju vnaprej zagotovljena. Sodna presoja je zato v teh primerih zadržana.

Po vsebini je med strankama najprej sporno, ali je vloga tožnice zadostila vsem pogojem iz razpisne dokumentacije in torej tudi splošnemu pogoju iz točke 3.1 c) Javnega razpisa ali ne, oziroma ali je bila pri preverjanju omenjenega pogoja tožnica enakopravno obravnavana z drugimi ponudniki. Med strankama ni sporno, da je tožnica vložila takšno ponudbo, ki je vsebovala le izjavo o izpolnjevanju splošnih pogojev ter da je njena prijava kot taka izpolnjevala vse formalne pogoje Javnega razpisa. Strokovna komisija je nato na podlagi točke 11.2.3 Javnega razpisa opravila pregled formalno popolnih ponudb. Preverila je tudi izpolnjevanje pogojev za kandidiranje na Javni razpis iz točke 3 javnega razpisa. Od ponudnikov, ki so glede izpolnjevanja pogojev predložili le izjave o izpolnjevanju le-teh, je komisija v skladu z razpisom zahtevala, da v določenem roku, vendar še pred izdajo odločbe o podelitvi koncesije, predložijo dokazila o izpolnjevanju pogojev. Po predložitvi dokazil o izpolnjevanju pogojev je komisija ugotovila, da tožnica kot ponudnica ni izpolnjevala vseh pogojev, določenih v Javnem razpisu. Trditev tožnice, da je bil poziv ministrstva na predložitev listinskih dokazil glede izpolnjevanja formalnih pogojev neustrezen in nepopoln ter nerazumljiv, po mnenju sodišča ne drži. Ni sporno, da je bila tožnica z dopisom ministrstva pozvana, da glede izpolnjevanja vseh pogojev predloži dokazila o izpolnjevanju prostorskih pogojev iz točke 3.1 c) Javnega razpisa in kadrovskih iz točke 3.1 Javnega razpisa. Poziv se je nanašal na izpolnjevanje splošnih pogojev iz Javnega razpisa za podelitev koncesij za opravljanje storitev za trg dela in ga je bilo potrebno obravnavati skupaj z njim. V omenjenem Javnem razpisu pa je v točki 3.1 - Splošni pogoji izrecno zapisano, da bo moral pri zagotavljanju izpolnjevanja splošnih pogojev iz točke 3, izbrani koncesionar upoštevati standarde in normative, določene v Pravilniku. Ti pa v 11. členu Pravilnika določajo, da se prostorski normativi določijo glede na število upravičencev, za katere se izvaja posamezna storitev za trg dela. V primeru števila upravičencev 1-5, je ustrezen prostor 10-16 m2 z najmanj 1 računalnikom z internetno povezavo. V primeru števila udeležencev od 6-15, je ustrezen prostor od 16-50 m2, z najmanj 3 računalniki z internetno povezavo. V primeru števila upravičencev nad 15, pa je ustrezen prostor od 51-100 m2 z najmanj 12 računalniki z internetno povezavo. Kaj se je od tožnice z omenjenim pozivom zahtevalo, je bilo torej ob skrbni presoji vseh relevantnih podlag jasno. Tudi ni sporno, da je ministrstvo pri presoji izpolnjevanja pogojev iz ponudbe izhajalo iz predloženih podatkov tožnice. Ti so bili ob njihovi predložitvi jasni. Dejstvo, da tožnica že na podlagi poziva ni dokazala, da za primer podelitve koncesije razpolaga z ustreznim številom računalnikov iz Pravilnika, je torej potrebno pripisati tožnici sami, ne pa ministrstvu. Med strankama tudi ne more biti sporno, da kasnejše dopolnjevanje listinskih dokazov ni dopustno, niti na podlagi ZUTD, niti na podlagi Javnega razpisa. Tako je v 11.1 točki Javnega razpisa izrecno navedeno, da lahko ponudniki dopolnjujejo oziroma spreminjajo ponudbo do poteka razpisnega roka, pri čemer morajo biti vse spremembe in dopolnitve ponudbe predložene v roku in na način, določen v razpisu. Vse dopolnitve ponudbe, ki jih bo koncedent prejel po preteku razpisnega roka, ali ne bodo pravilno označene, pa bodo upoštevane kot prepozne.

Po mnenju sodišča je potrebno zavrniti tudi ugovor tožnice, da je bila v postopku neenakopravno obravnavana iz razloga, ker so tudi tisti prijavitelji, ki so ob prijavi poleg izjav o izpolnjevanju formalnih kriterijev predložili tudi listinsko dokumentacijo o izpolnjevanju zahtevanih splošnih pogojev, v primeru neustreznosti listinske dokumentacije prav tako prejeli poziv na dopolnitev. Ali in kako bo oddala svojo ponudbo, torej ali samo z izpolnjenimi obrazci, ali pa tudi z predložitvijo ustrezne dokumentacije ob sami prijavi, je bila samostojna odločitev vsakega posameznega prijavitelja. Ima pa tudi v smislu 67. člena ZUP, ne glede na slednje, vsak prijavitelj možnost, da na zahtevo organa kakršnokoli nepravilnost v vlogi, v roku 5 delovnih dni odpravi. Gre torej za pravico iz 67. člena ZUP, ki jo posameznim ponudnikom zgolj zato, ker so k prijavi priložili več, kot pa so bili dolžni, ni mogoče odvzeti, še manj trditi, da je zaradi slednjega prišlo do neenakopravnega obravnavanja ostalih ponudnikov. Trditev tožnice v tožbi, da naj bi bili posamezni ponudniki na dopolnitev iste vloge pozivani večkrat, iz podatkov spisa ni razvidna.

Glede trditve, da bi ministrstvo moralo v postopku uporabiti tudi določila ZJZP pa sodišče pripominja naslednje. Tudi, če slednje drži, pa 58. člen omenjenega zakona v danem primeru ni uporabljiv. Ustna obravnava iz tretjega odstavka 58. člena zakona je predvidena neposredno pred izdajo odločbe o izbiri stranke. Da pri tožnici do slednje situacije sploh ni prišlo, saj je bila njena vloga s sklepom zavržena, še preden se je o njeni vsebini z odločbo sploh odločalo, pa ni sporno. Dejstvo, da tožnici med postopkom ni bil omogočen vpogled v ostale vloge prijaviteljev, pa ob ugotovljenem na odločitev v zadevi ni vplivala.

Ministrstvo je zato po presoji sodišča dejansko stanje popolno in pravilno ugotovilo in ga tudi argumentirano obrazložilo. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe oziroma sklepa jasno izhaja, kaj je bilo odločilno v zadevi.

Ker tožnica z ugovorom zoper zavrženje svoje vloge ni uspela, so tudi odpadli razlogi glede tega, da bi se sodišče ukvarjalo z vprašanjem, ali bi bila v primeru, če bi se njena vloga tudi vsebinsko presojala, izbrana za koncesionarja ali ne.

V ostalem se sodišče strinja z razlogi, ki jih za svojo odločitev navaja ministrstvo in se zato, da ne bi prišlo do ponavljanja, nanjo sklicuje (drugi odstavek 71. člena ZUS-1).

Ker sta izpodbijani sklep, posledično pa tudi odločba glede na zatrjevano tožbeno podlago pravilna in zakonita, pa je sodišče po tem, ko v postopku pred njuno izdajo tudi ni našlo nepravilnosti, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti, tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo. Sodišče o zadevi ni opravilo glavne obravnave, saj dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo upravnega akta, med tožnico in toženko, ni bilo sporno (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).

Izrek o stroških postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1. Če sodišče tožbo zavrne, nosi vsaka stranka svoje stroške postopka.