U-I-290/00

12. 4. 2002

S K L E P

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem z zahtevo Mestnega sveta Mestne občine Ljubljana, ki ga zastopa Županja, njo pa Miro Senica, Anton Nosan, Barbara Menart Senica in Milan Vajda, odvetniki v Ljubljani, na seji dne 12. aprila 2001

s k l e n i l o :

1.Predlog, da se do končne odločitve zadrži izvrševanje Uredbe o oblikovanju cen distribucije pare in tople vode za namene daljinskega ogrevanja (Uradni list RS, št. 45/2000), se zavrže.

2.Predlog, da se do končne odločitve zadrži izvrševanje Uredbe o oblikovanju cen proizvodnje in distribucije pare in tople vode za namene daljinskega ogrevanja (Uradni list RS, št. 111/2000), se zavrne.

O b r a z l o ž i t e v

A.

1.Ustavno sodišče je dne 22. 11. 2000 prejelo zahtevo za oceno ustavnosti in zakonitosti Uredbe o oblikovanju cen distribucije pare in tople vode za namene daljinskega ogrevanja (v nadaljevanju Uredba). Ta zahteva s predlogom za zadržanje izvrševanja Uredbe je bila vložena tik pred prenehanjem njene veljavnosti. Uredba je namreč v svojem 10. členu določala, da začne veljati 1. 6. 2000 in velja 6 mesecev (torej do vključno 1. 12. 2000). Predlagatelj je pri tem pojasnil, da se zaveda, da bo Uredba prenehala veljati, še preden bi lahko Ustavno sodišče o njej odločilo, zato zaradi nastanka škodljivih posledic predlaga njeno odpravo.

2.Ker je vsebinsko odločanje o ustavnosti in zakonitosti predpisov, ki ob času odločanja ne veljajo več, možno le, če so izpolnjeni pogoji iz 47. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju ZUstS), je Ustavno sodišče predlagatelja pozvalo k dopolnitvi zahteve. Hkrati ga je obvestilo, da bo to zahtevo, ki so jo sicer pooblaščenci kot razširitev vložili v spis št. U-I-10/00(1) obravnavalo kot samostojno zadevo pod št. U-I-290/00. Ustavno sodišče je dne 20. 12. 2000 prejelo dopolnitev zahteve za oceno ustavnosti in zakonitosti Uredbe, predloga za zadržanje njenega izvrševanja, pa predlagatelj ni umaknil.

3.Dne 7. 2. 2001 je Ustavno sodišče prejelo zahtevo za oceno ustavnosti in zakonitosti Uredbe o oblikovanju cen proizvodnje in distribucije pare in tople vode za namene daljinskega ogrevanja (v nadaljevanju nova Uredba) s predlogom za zadržanje izvrševanja.(2) Ta zahteva je bila zaradi skupnega obravnavanja in odločanja združena z zadevo št. U-I-290/00. Nova Uredba je začela veljati 2. 12. 2000.

4.Predlagatelj navaja, da izpodbijani uredbi zavezujeta pravno osebo, ki opravlja storitve oskrbe s paro in toplo vodo, da oblikuje ceno teh storitev na način, ki ga določa mehanizem za oblikovanje teh cen v prilogi izpodbijanih uredb, ki sta hkrati njun sestavni del. S tem naj bi izpodbijani uredbi protiustavno in nezakonito posegli v pravno razmerje med ustanoviteljem oziroma lastnikom in javnim podjetjem, ki opravlja to dejavnost, zlasti ker naj bi omogočili, da javno podjetje samo določi cene tako, da spremeni variabilni del cene, kot ga definirata prilogi. Izpodbijani uredbi naj bi s tem onemogočili lokalni skupnosti, da izvršuje svoje z zakonom določene funkcije varstva javnega interesa na tem področju, konkretno, da odloča oziroma daje soglasje k tarifnemu sistemu za toploto oziroma o višini tarifnih postavk. Ureditev naj bi bila zato v neskladju z določbami 33. in 97. člena Energetskega zakona (Uradni list RS, št. 79/99 - v nadaljevanju EZ) in z določbami 1., 2., in 6. člena Zakona o gospodarskih javnih službah (Uradni list RS, št. 32/93 - v nadaljevanju ZGJS).

5.Predlagatelj se sklicuje tudi na razloge, ki jih je že navedel v zadevi št. U-I-10/00 glede protiustavnosti Zakona o kontroli cen (Uradni list RS, št. 63/99 - v nadaljevanju ZKC), kolikor se ZKC razume tako, kot ga uporablja Vlada, ko sprejema izpodbijane uredbe. Sam sicer razume ZKC tako, da so ukrepi kontrole cen storitev javnih služb iz pristojnosti lokalne skupnosti po 13. členu ZKC v pristojnosti lokalne skupnosti in ne Vlade. Izpodbijani uredbi naj bi bili nezakoniti tudi iz tega razloga. Nova Uredba pa naj bi bila v nasprotju z ZKC tudi zato, ker jo je Vlada sprejela ne da bi, opravila predhodno analizo, s katero bi ugotovila, ali je dejansko podan zakonski pogoj za novo uredbo, hkrati pa nova uredba ni začasne narave, kot je to predpisano v ZKC, saj čas njene veljavnosti ni natančno določen. S tem naj bi bilo prizadeto tudi temeljno načelo svobodnega oblikovanja cen.(3)

6.Predlagatelj zatrjuje nastanek škodljivih posledic, nadaljevanje uporabe obeh izpodbijanih uredb naj bi te le še povečalo, zato predlaga zadržanje izvrševanja izpodbijanih uredb. Pri tem naj Ustavno sodišče upošteva, da ZKC ne vsebuje več mehanizma, ki bi prizadetim z ukrepi kontrole cen v določenih primerih omogočal vsaj delno povrnitev škode, ki jim zaradi njih nastaja. Poleg tega naj ne bi bilo verjetno, da bi v primeru zadržanja izvrševanja izpodbijanih uredb prišlo do takšnega dviga relevantnih cen, da bi to imelo negativne posledice na stabiliziranje cen in na stabilne gospodarske razmere v državi.

7.Vlada je odgovorila na predlog za zadržanje izvrševanja obeh izpodbijanih uredb. Glede prve Uredbe opozarja, da je ta z dnem 1. 12. 2000 prenehala veljati, predlogu za zadržanje izvrševanja nove Uredbe pa nasprotuje. Predlagano zadržanje bi po njenem mnenju lahko povzročilo občuten dvig cen daljinskega ogrevanja, kar bi negativno vplivalo na standard prebivalstva, saj imajo distributerji daljinske toplote na trgu monopolen položaj.

8.Namera dvigovanja cen pa naj bi bila razvidna tudi iz zahteve za oceno ustavnosti in zakonitosti. Navaja, da so se po podatkih Statističnega urada Republike Slovenije cene daljinskega ogrevanja v mesecu decembru 2000 glede na mesec december 1999 na območu Republike Slovenije povečale za 37,4 %. Meni tudi, da predlagatelju niso nastale težko popravljive posledice.

B.

9.V sklepu št. U-I-10/00 z dne 18. 5. 2000 je Ustavno sodišče v zvezi z legitimacijo Županje za vložitev zahtev ocenilo, da v spis predloženo pooblastilo Mestnega sveta Županji, ki je bilo dano v obliki sklepa na seji Mestnega sveta dne 16. 12. 1999, zadostuje za vložitev zahteve po 23. členu ZUstS. Glede na vsebino tega pooblastila Ustavno sodišče ocenjuje, da je Županja s strani Mestnega sveta pooblaščena za vložitev zahteve tudi v sedaj obravnavani zadevi, predlagatelj postopka pa je po 23. členu ZUstS Mestni svet.

10.Po določbi 39. člena ZUstS sme Ustavno sodišče do končne odločitve v celoti ali delno zadržati izvršitev predpisa ali splošnega akta za izvrševanje javnih pooblastil, če bi zaradi njegovega izvrševanja lahko nastale težko popravljive škodljive posledice. Kadar Ustavno sodišče odloča o začasnem zadržanju izvrševanja izpodbijanega predpisa, vselej tehta med škodljivimi posledicami, ki bi jih povzročilo izvrševanje morebiti protiustavnega predpisa, in med škodljivimi posledicami, ki bi nastale, če se izpodbijana določba sploh ne bi izvrševala.

11.Prva izpodbijana uredba je prenehala veljati le nekaj dni po vložitvi zahteve in predloga. Zato je Ustavno sodišče predlog za zadržanje njenega izvrševanja zavrglo zaradi pomanjkanja pravovarstvene potrebe.

Predlagatelj v utemeljitev svojega predloga za zadržanje izvrševanja ponavlja del razlogov, ki jih je navedlo Ustavno sodišče v obrazložitvi sklepa št. U-I-10/00 z dne 18. 5. 2000, s katerim je ugodilo njegovemu predlogu za zadržanje izvrševanja.

12.Predlagatelj ob tem pozablja, da je bil bistveni nosilni argument obrazložitve navedenega sklepa, na podlagi katerega je Ustavno sodišče ugotovilo, da ni verjetno, da bi lahko v primeru zadržanja izvrševanja izpodbijane ureditve prišlo do takšnega dviga relevantnih cen, da bi to imelo negativne posledice na stabiliziranje cen in na stabilne gospodarske razmere v državi, vzporeden obstoj drugih veljavnih predpisov o elementih za oblikovanje relevantnih cen.(4) V primeru cen oskrbe s paro in toplo vodo pa temu ni tako. Ustavno sodišče ob tehtanju škod sicer upošteva ureditev ZKC, na katero se predlagatelj sklicuje, ker pa gre za podzakonske predpise, upošteva tudi, da ni izključena možnost kasnejše odprave izpodbijane ureditve, kar bi predlagatelju omogočalo zahtevati odpravo škodljivih posledic tudi v smislu 46. člena ZUstS. V danem primeru zato tehtanje škod, ki bi lahko nastale kot posledica zadržanja ali nezadržanja izpodbijane ureditve, po oceni Ustavnega sodišča, ne dopušča ugoditve predlogu za zdržanje njenega izvrševanja. Zato je predlog, da se izvrševanje nove Uredbe zadrži, zavrnilo.

C.

Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi 39. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam- Lukić. Sklep je sprejelo soglasno.

P r e d s e d n i k

Franc Testen

(1)V zadevi št. U-I-10/00 je isti predlagatelj zahteval oceno ustavnosti 8. in 13. člena Zakona o kontroli cen (Uradni list RS, št. 63/99-ZKC) ter oceno ustavnosti in zakonitosti Uredbe o pridobitvi predhodnega soglasja k cenam zbiranja, čiščenja in distribucije vode (Uradni list RS, št. 82/99), z razširitvijo pa tudi Uredbe o določitvi mehanizma za oblikovanje cen komunalnih storitev (Uradni list RS, št. 11/2000) in Uredbe o določitvi mehanizma za oblikovanje cen komunalnih storitev (Uradni list RS, št. 29/2000). Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-10/00 z dne 18. 5. 2000 do končne odločitve tudi zadržalo izvrševanje zadnje navedene uredbe.

(2)Nova zahteva je bila vpisana pod št. U-I-37/00.

(3)Predlagatelj je v zahtevi z dne 22. 11. 2000 tudi opozoril, da je Javno podjetje Energetika sprejelo in v Uradnem listu št. 81/2000 ter št. 103/2000 objavilo cenika za posamezne tarifne skupine toplote, pri čemer naj bi zaobšlo določbo 97. člena EZ. Mestni občini Ljubljana (kot eni od ustanoviteljic oz. pravnih naslednic ustanovitelja in lastnice javnega podjetja) ni bilo omogočeno, da soglasje k tem cenam oziroma o nameri spremembe tarifnega sistema celo ni bila obveščena. Prilaga tudi pritožbo javnega podjetja Energetika zoper sklep Upravnega sodišča št. U 1638/2000-2 z dne 17. 10. 2000 iz katere izhaja, da se to javno podjetje pri upiranju svoji ustanoviteljici sklicuje prav na prvo izpodbijano uredbo.

(4)Ustavno sodišče je v sklepu št. U-I-10/00 z dne 18. 5. 2000 v tč. 10 obrazložitve navedlo: "Ustavno sodišče v danem primeru tudi ocenjuje, da ni verjetno, da bi v primeru zadržanja v izreku navedene Uredbe prišlo do takšnega dviga relevantnih cen, da bi to imelo negativne posledice na stabiliziranje cen in na stabilne gospodarske razmere v državi, za kar vse si prizadeva Vlada. Pri oblikovanju relevantnih cen bo namreč še vedno treba upoštevati druge veljavne predpise na tem področju, tako tudi Navodilo o metodologiji za oblikovanje cen obveznih lokalnih javnih služb oskrbe s pitno vodo (Uradni list RS, št. 10/2000), Navodilo o metodologiji za oblikovanje cen obveznih lokalnih javnih služb ravnanja s komunalnimi odpadki in odlaganja ostankov komunalnih odpadkov (Uradni list RS, št. 27/98 in 34/98) ter Navodilo o metodologiji za oblikovanje cen obveznih lokalnih javnih služb odvajanja in čiščenja odpadnih in padavinskih voda (Uradni list RS, št. 11/99). Ob tem v primeru neupravičenega zviševanja cen lahko posredujeta tudi Urad za varstvo konkurence ter tržni inšpektor v okviru svojih pristojnosti. Če občina ne bi izvajala nalog iz izvirne pristojnosti v skladu z zakonom, pa tvega tudi uporabo 90.a in 90.b člena ZLS."

14. 3. 2002

S K L E P

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem z zahtevo Mestnega sveta Mestne občine Ljubljana, ki ga zastopajo Miro Senica, Anton Nosan in Milan Vajda, odvetniki v Ljubljani, na seji dne 14. marca 2002

sklenilo:

Zahtevi za oceno ustavnosti in zakonitosti Uredbe o oblikovanju cen distribucije pare in tople vode za namene daljinskega ogrevanja (Uradni list RS, št. 45/2000) in Uredbe o oblikovanju cen proizvodnje in distribucije pare in tople vode za namene daljinskega ogrevanja (Uradni list RS, št. 111/2000) se zavržeta.

Obrazložitev

A.

1.Ustavno sodišče je dne 22. 11. 2000 prejelo zahtevo za oceno ustavnosti in zakonitosti Uredbe o oblikovanju cen distribucije pare in tople vode za namene daljinskega ogrevanja (v nadaljevanju Uredba/1). Zahteva s predlogom za zadržanje izvrševanja Uredbe je bila vložena tik pred prenehanjem njene veljavnosti. Predlagatelj navaja, da kljub prenehanju veljavnosti izpodbijane uredbe vztraja pri njeni presoji in zaradi nastanka škodljivih posledic predlaga njeno odpravo. Dne 7. 2. 2001 je Ustavno sodišče prejelo zahtevo za oceno ustavnosti in zakonitosti Uredbe o oblikovanju cen proizvodnje in distribucije pare in tople vode za namene daljinskega ogrevanja (v nadaljevanju Uredba/2) s predlogom za zadržanje izvrševanja. Ta zahteva je bila zaradi skupnega obravnavanja in odločanja združena z zadevo št. U-I-290/00.

2.Predlagatelj navaja, da izpodbijani uredbi zavezujeta pravno osebo, ki opravlja storitve oskrbe s paro in toplo vodo, da oblikuje ceno teh storitev na način, ki ga določata izpodbijani uredbi. Izpodbijani uredbi naj bi onemogočili lokalni skupnosti, da izvršuje svoje z zakonom določene funkcije varstva javnega interesa na tem področju, tj. da daje soglasje k tarifnemu sistemu za toploto oziroma k višini tarifnih postavk. Ureditev naj bi bila zato v neskladju z določbami 33. in 97. člena Energetskega zakona (Uradni list RS, št. 79/99 - v nadaljevanju EZ) in z določbami 1., 2. in 6. člena Zakona o gospodarskih javnih službah (Uradni list RS, št. 32/93 - v nadaljevanju ZGJS). Predlagatelj se sklicuje tudi na razloge, ki jih je uveljavljal v zadevi št. U-I-10/00 glede protiustavnosti Zakona o kontroli cen (Uradni list RS, št. 63/99 - v nadaljevanju ZKC), kolikor se ZKC razume tako, kot ga razlaga Vlada, ko sprejema izpodbijane uredbe.Po predlagateljevem mnenju naj bi bila za izdajo ukrepov kontrole cen za storitve javnih služb iz pristojnosti lokalne skupnosti po 13. členu ZKC pristojna lokalna skupnost in ne Vlada. Izpodbijani uredbi naj bi bili nezakoniti tudi iz tega razloga.

3.Vlada v odgovoru navaja, da ZKC ureja intervencijsko vlogo države zaradi varstva javnih koristi na področju cen in temelji na načelu izjemnosti interveniranja in na pooblastilu Vlade kot organu, ki je odgovoren za vodenje gospodarske politike, da določa z zakonom predpisane ukrepe kontrole cen. Poudarja, da izpodbijani uredbi določata enotno metodologijo za oblikovanje daljinskega ogrevanja in uvajata enoten pristop na celotnem ozemlju Republike Slovenije. Veljavnost Uredbe/2 naj bi bila v skladu z 8. členom ZKC v zvezi z 2. členom Uredbe o listi blaga in storitev, za katere se uporabljajo ukrepi kontrole cen (Uradni list RS, št. 80/2000), omejena na eno leto.

B.

4.Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-290/00 z dne 12. 4. 2001 predlog za zadržanje izvrševanja Uredbe/1 zavrglo, predlog za zadržanje Uredbe/2 pa zavrnilo.

5.Izpodbijani uredbi sta med postopkom pred Ustavnim sodiščem prenehali veljati. Uredba/1 je prenehala veljati 2. 12. 2000 (10. člen), Uredba/2 pa je glede na določbo prve alineje tretjega odstavka 8. člena ZKC veljala eno leto, kar pomeni, da je prenehala veljati 2. 12. 2001. Ustavno sodišče praviloma presoja le predpise, ki veljajo. Na podlagi 47. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju ZUstS) pa lahko presoja predpise, ki so po vloženi pobudi ali zahtevi prenehali veljati, če niso bile odpravljene posledice neustavnosti ali nezakonitosti. V takšnem primeru lahko Ustavno sodišče ugotovi, da je bil predpis neustaven ali nezakonit, svoji odločitvi pa da učinek razveljavitve ali, če gre za podzakonski akt, tudi odprave. S tem da svoji odločitvi učinke, ki so določeni v členih 43 do 46 ZUstS. Od tega je tudi odvisen obstoj pravovarstvene potrebe pobudnika oziroma predlagatelja, ki je poleg škodljivih posledic pogoj za nadaljevanje postopka po 47. členu ZUstS.

6.ZKC je specialni zakon (lex specialis), ki ureja državno kontrolo na področju cen, neodvisno od drugih zakonskih ureditev. To načelo je posebej izraženo v 4. členu ZKC, po katerem, "kolikor ni izrecno ali smiselno drugače določeno, ta zakon ne posega v pravice in obveznosti udeležencev na trgu in pristojnosti državnih organov po drugih zakonih o urejanju trga, zlasti po zakonih o gospodarskih javnih službah, o konkurenci, varstvu potrošnikov, dumpingu, državni pomoči, davkih in zbiranju statističnih podatkov o cenah." Navedbe predlagatelja o neskladnosti izpodbijanih uredb z določbami EZ in ZGJS so glede na navedeno določbo neutemeljene in jih Ustavno sodišče pri morebitni presoji ne bi moglo upoštevati. Navedbe, s katerimi je predlagatelj utemeljeval nezakonitost pravne podlage za izdajo izpodbijanih uredb, pa so se že v postopku presoje ZKC izkazale za neutemeljene. Ustavno sodišče je z odločbo št. U-I-10/00 z dne 14. 3. 2002 odločilo, da točki 1 in 2 prvega odstavka 8. člena in deveti odstavek 13. člena ZKC niso v neskladju z Ustavo. Ugotovilo je, da je kontrola cen izključno državna funkcija, ki se opravlja za celotno državo in zajema vse cene blaga in storitev, torej tudi cene storitev iz pristojnosti lokalnih skupnosti. Glede na navedeno Ustavno sodišče ne bi moglo ugotoviti neustavnosti ali nezakonitosti izpodbijanih uredb. Zato na podlagi uredb tudi niso mogle nastati takšne škodljive posledice, ki jih 47. člen ZUstS določa kot pogoj za nadaljevanje postopka. Zato je Ustavno sodišče zahtevi zavrglo.

7.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi 25. člena ZUstS v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam-Lukić ter sodnici in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, Franc Testen in dr. Lojze Ude. Sklep je sprejelo soglasno.

P r e d s e d n i c a dr. Dragica Wedam-Lukić