Jedro

V obravnavani zadevi ima tožba vse predpisane sestavine in je povsem jasna in razumljiva, razlog za njeno zavrženje pa izhaja iz vsebine pravovarstvenega zahtevka oziroma tožbenega predloga. Na ta predlog je sodišče vezano, po drugi strani pa tožnik z njim prosto razpolaga, saj je odločitev o tem, ali bo zahteval sodni nadzor nad zakonitostjo upravnega odločanja ali ne (torej vložil ali umaknil tožbo), izključno v njegovih rokah. Izključno v tožnikovih rokah je torej tudi odločitev, v kakšnem obsegu bo zahteval ta nadzor oziroma katero odločbo bo izpodbijal s tožbo.

Izrek

I. Tožba se zavrže. II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

Ministrstvo za infrastrukturo in prostor je kot drugostopenjski upravni organ z izpodbijano odločbo zavrnilo tožničino pritožbo zoper gradbeno dovoljenje Upravne enote Ljubljana, Izpostava Šiška, št. 351-2774/2009-51 z dne 7. 12. 2011 v delu, ki se nanaša na dovoljeno legalizacijo rekonstrukcije dela mansarde na JZ in dela mansarde na SV strani stanovanjskega objekta, zgrajenega na zemljišču parc. št. 453/4 k.o. ... (1. točka izreka), poleg tega pa je odpravilo navedeno gradbeno dovoljenje v delu, v katerem je bila dovoljena prizidava k navedenemu stanovanjskemu objektu, ter v tem delu vrnilo zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek (2. točka izreka).

Tožnica se s tako odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, s katero izpodbija 1. točko navedene odločbe. Meni, da je osnovni objekt, ki ga namerava investitor prizidati, nedovoljena gradnja, zato ni mogoče legalizirati le njegove mansarde oziroma prizidave, temveč je to mogoče storiti le za celoten objekt, ki je postavljen v neskladju z izdanim lokacijskim dovoljenjem. Sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo Ministrstva za infrastrukturo in prostor, št. 35108-363/2010-6 z dne 2. 3. 2012 v celoti odpravi.

Toženka na tožbo ni odgovorila.

Investitorja objekta, ki je predmet obravnavane odločbe, A.A. in B.A., ki sta v tem upravnem sporu prizadeti stranki, sta v odgovoru na tožbo sodišču predlagala, naj tožbo zavrže, ker tožnik v skladu z 2. členom Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ne izpodbija pravilnega upravnega akta. Podrejeno, če bi sodišče tožbo sprejelo v obravnavo, menita, da je neutemeljena, navajata razloge za to in sodišču predlagata, naj jo zavrne kot neutemeljeno, njima pa dosodi povračilo stroškov upravnega spora.

Tožnica je sodišču poslala še pripravljalno vlogo, v kateri izrecno navaja, da je tožbo vložila zaradi odprave 1. točke odločbe št. 35108-363/2010-6 z dne 2. 3. 2012, ker je Ministrstvo za infrastrukturo in prostor v njej zavrnilo njeno pritožbo, tožnica pa meni, da bi moralo tudi v tej točki zavrniti izdajo gradbenega dovoljenja.

Tožba ni dovoljena.

Po prvem odstavku 2. člena ZUS-1 sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika, o zakonitosti drugih aktov pa samo, če zakon tako določa. Po drugem odstavku istega člena je upravni akt po ZUS-1 upravna odloča in drug javnopravni, enostranski, oblastven posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta.

Iz navedenega besedila izhaja, da so lahko predmet odločanja v upravnem sporu le tisti dokončni upravni akti, s katerimi je po vsebini odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke. Odločba drugostopenjskega organa, s katero ta zavrne pritožbo in vsebinsko ne poseže v odločitev prvostopenjskega organa, ni tak akt. V takem primeru je bilo namreč o materialnopravni pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke odločeno izključno z aktom prvostopenjskega upravnega organa, akt drugostopenjskega organa pa pomeni zgolj odločitev o neutemeljenosti pravnega sredstva. Glede na prej navedeno določbo ZUS-1 takšen akt ne more biti predmet izpodbijanja v upravnem sporu. Takšno je tudi povsem ustaljeno stališče upravnosodne prakse (od novejših prim. npr. sklepa VS RS I Up 457/2009 z dne 7. 7. 2010 in I Up 574/2008 z dne 14. 10. 2009) ter tudi pravne teorije (prim. npr. Kerševan: Da, prvostopenjska odločba se res lahko izpodbija v upravnem sporu, Pravna praksa, Ljubljana, 31. 5. 2007).

V obravnavani zadevi ni dvoma, da tožnica s tožbo izpodbija izključno drugostopenjsko upravno odločbo v delu, s katerim je bila zavrnjena njena pritožba zoper v uvodu navedeno gradbeno dovoljenje. To v prvi vrsti izhaja iz njenega nedvoumnega tožbenega zahtevka, poleg tega pa tudi v uvodu tožbe navaja, da jo vlaga „zaradi odprave 1. točke odločbe št. 35108-363/2010-6 z dne 2. 3. 2012“.

To, da tožnica izpodbija izključno drugostopenjsko upravno odločbo v delu, s katerim je bila zavrnjena njena pritožba, izhaja tudi iz njenih nadaljnjih procesnih dejanj. Ker tožbi ni priložila kopije izpodbijanega akta (prvi odstavek 30. člena ZUS-1), jo je sodišče v skladu s prvim odstavkom 31. člena ZUS-1 k temu pozvalo, tožnica pa je s svojo vlogo z dne 6. 6. 2012 dostavila izključno izvod navedene drugostopenjske odločbe. Tudi v pripravljalni vlogi z dne 27. 11. 2012 tožnica navaja, da bi moralo Ministrstvo za infrastrukturo in prostor s svojo odločbo odločiti drugače, česar po mnenju sodišča ni mogoče razumeti drugače, kot da izpodbija prav to odločbo.

Tukajšnje sodišče je v primerljivih zadevah sicer običajno pozvalo tožnike, naj tožbe ustrezno popravijo (prim. že navedena sklepa VS RS), vendar pa je pri tem v veliki večini šlo za tožbe, vložene v obdobju neposredno po spremembi relevantne zakonodaje (ZUS-1 je pričel veljati s 1. 1. 2007). V tem obdobju, ko upravnosodna praksa na podlagi nove ureditve še ni oblikovala enotnega odziva v primerih, kot je obravnavani, je sodišče s takšno prakso strankam zagotovilo enakopraven dostop do sodnega varstva, posebno v primerih, ko o svojih pravicah niso bile ustrezno poučene s pravnim poukom v drugostopenjski odločbi.

Vendar pa pri navedbi upravnega akta, ki ga tožnik izpodbija s tožbo, ne gre za formalno pomanjkljivost tožbe, ki bi jo bilo mogoče na poziv (in s pravnim poukom) sodišča odpraviti, ker brez tega tožba ne bi bila sposobna za nadaljnjo obravnavo. Ta možnost je v ZUS-1 urejena v 31. členu, ki določa, da v primeru, če je tožba nepopolna ali nerazumljiva, zahteva predsednik senata od tožnika, naj v določenem roku popravi pomanjkljivosti, ga pouči kako, in opozori na posledice, če tega ne bo napravil. Navedena določba sodišču torej omogoča, da tožniku pomaga pri vložitvi formalno pravilne in popolne tožbe, ne pa tudi, da bi tožniku sugeriralo, kaj naj s tožbo zahteva.

V obravnavani zadevi ima tožba vse predpisane sestavine in je povsem jasna in razumljiva, razlog za njeno zavrženje pa izhaja iz vsebine pravovarstvenega zahtevka oziroma tožbenega predloga. Na ta predlog je sodišče vezano (prvi odstavek 40. člena ZUS-1), po drugi strani pa tožnik z njim prosto razpolaga, saj je odločitev o tem, ali bo zahteval sodni nadzor nad zakonitostjo upravnega odločanja ali ne (torej vložil ali umaknil tožbo), izključno v njegovih rokah. Izključno v tožnikovih rokah je torej tudi odločitev, v kakšnem obsegu bo zahteval ta nadzor oziroma katero odločbo bo izpodbijal s tožbo.

Tožnica je bila v obravnavani zadevi s pravnim poukom, ki je sestavni del drugostopenjske upravne odločbe, izčrpno in pravilno seznanjena s tem, kateri akt lahko izpodbija v upravnem sporu. Sodišče zato meni, da ob ustaljenosti sodne prakse (kot je bilo navedeno zgoraj) in zakonske ureditve, s striktno interpretacijo te ureditve ni bilo poseženo v tožničino pravico do sodnega varstva. Sodišče pripominja še, da sta na vprašanje, ali tožnica izpodbija pravi upravni akt, v odgovoru na tožbo opozorili tudi prizadeti stranki. Ta odgovor je bil tožnici vročen, nanj pa se je odzvala s prej navedeno pripravljalno vlogo, v kateri vztraja pri izpodbijanju drugostopenjske upravne odločbe.

Tožnica je bila torej o načinu uveljavljanja svojih pravic ustrezno poučena, ne glede na to pa s tožbo izpodbija drugostopenjsko upravno odločbo. Kot je bilo obrazloženo, ta odločba ni upravni akt v smislu prvega odstavka 2. člena ZUS-1, zato je sodišče tožbo ob predhodnem preizkusu zavrglo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1. V primeru, če sodišče tožbo zavrne ali zavrže, v skladu s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1 vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.