Jedro

Aktivno legitimacijo za vložitev tožbe v upravnem sporu zaradi nezakonite odločitve občinskega sveta županu z izrecnim pooblastilom daje zakon, zato mu ni treba posebej izkazovati svojega pravnega interesa za vložitev tožbe, to je, da sporna odločitev posega v kakšno njegovo pravico ali pravno korist v smislu subjektivnega koncepta upravnega spora, kot ga opredeljuje 1. člen ZUS-1. Navedeno pooblastilo je namreč dano županu kot organu lokalne skupnosti, ne pa osebi, ki opravlja funkcijo župana.

Izrek

Tožbi se ugodi in se sklepi Občinskega sveta Občine Destrnik, št. 900-11/2013-20R-8/9 z dne 1. 10. 2013, št. 900-13/2013-21R-9/11 z dne 22. 11. 2013 in št. 900-13/2013-21R-9/12 z dne 22. 11. 2013 odpravijo.

Zahteva tožene stranke za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

Obrazložitev

Župan v tožbi, ki jo je vložil na podlagi šestega odstavka 33. člena Zakona o lokalni samoupravi (ZLS), navaja, da so člani Občinskega sveta Občine Destrnik na 20. redni seji, dne 1. 10. 2013 izglasovali spremembo dnevnega reda, s katero so uvrstili na dnevni red odločanje o nakupu poslovnih prostorov v naselju A. Na seji je nato tudi bil izglasovan sklep št. 900-11/2013-20R-8/9, da se potrdi nakup poslovnih prostorov v poslovni zgradbi A. v površini 639,90 m2 in del funkcionalnega zemljišča v izmeri 1200 m2 po ceni 1.040.764,54 € ter pripadajoči DDV, za podpis pogodbe pa se pooblasti župan. Iz predloženega gradiva je izhajalo, da je pravna podlaga predlaganega sklepa 11. člen Zakona o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih skupnosti (ZSPDSLS) ter sklep Komisije za pogajanja o ceni poslovnih prostorov v zvezi s podpisano predpogodbo. V resnici pa je podlago za navedeni sklep predstavljala predpogodba z dne 20. 12. 2011, za katero obstaja sum nezakonitosti, saj se je z njo izognilo naročanju po predpisih Zakona o javnem naročanju (ZJN-2). V obravnavanem primeru namreč ne gre za izjemo iz 6. točke 18. člena ZJN-2, ker v času sklepanja predpogodbe objekt še ni obstajal in bi bilo zato treba za njegovo izgradnjo izpeljati postopek javnega naročanja, kar pa ni bilo storjeno, zato je predpogodba nična. Takšno mnenje je podalo tudi Računsko sodišče dne 13. 6. 2013, prav tako je nadzorni odbor Občine Destrnik k nakupu podal negativno mnenje zaradi negospodarnega ravnanja občine. Na podlagi navedenega je župan dne 3. 10. 2013 izdal sklep o zadržanju izvajanja sprejetega sklepa občinskega sveta z dne 1. 10. 2013, v katerem je obrazložil svoje ugotovitve glede nezakonitosti sklepa in predlagal, da občinski svet o njem ponovno odloči. Naslednja seja občinskega sveta je potekala 22. 11. 2013, kjer pa se je zapletlo že pri predlaganem dnevnem redu. Svetniška skupina SLS je glede ponovnega odločanja o spornem sklepu predlagala sklep z drugačno vsebino, saj je ta navajal drugo pravno podlago za sprejem sklepa, prav tako je vseboval drugačno obrazložitev. Po glasovanju je nato bil sprejet sklep št. 900-13/2013-21R-9/11, s katerim je bil ponovno potrjen nakup poslovnih prostorov za isto ceno ter županu naloženo, da podpiše pogodbo najpozneje do 5. 10. 2013. S sklepom št. 900-13/2013-21R-9/12 pa je bil za podpis pogodbe pooblaščen župan, ki mora pogodbo podpisati najpozneje do 27. 11. 2013 ali v istem roku sprožiti postopek pred Upravnim sodiščem v skladu s 33. členom ZLS. Na oba sklepa je župan ponovno podal veto, saj sta nezakonita. Postopek za pridobitev stvarnega premoženja predpisujeta ZSPDSLS in Uredba o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih skupnosti. Postopki, ki jih navedena predpisa določata, še niso bili izvedeni, zato se pogodba v roku, ki je bil določen v sklepu, ne more skleniti. Prav tako še ni bila določena cena poslovnega objekta, saj cena, ki jo določajo sklepi občinskega sveta ni zakonita, ker nima ustrezne pravne podlage. Cena pa je ena izmed bistvenih sestavin pogodbe ter brez njene določitve ni možno skleniti pogodbe. Stvarno premoženje se lahko pridobiva v takem obsegu in kvaliteti, ki zagotavlja najboljše pogoje izvrševanja nalog brez nepotrebnih zalog in skladno s predpisi, ki urejajo standarde in normative prostorov in opreme državnih organov. V primeru nakupa vseh prostorov po predpogodbi in spornih sklepih bi bile te določbe kršene. Prav tako je treba pri sklenitvi posla opraviti pravni pregled z vidika lastništva in obligacijskih stvarnopravnih pravic, saj na spornem poslovnem objektu obstajajo stvarne pravice v korist tretjih oseb. Predlaga, da sodišče kot nezakonite odpravi sklepe občinskega sveta št. 900-11/2013-20R-8/9 z dne 1. 10. 2013, št. 900-13/2013-21R-9/11 z dne 22. 11. 2013 in št. 900-13/2013-21R-9/12 z dne 22. 11. 2013. V zvezi z vloženo tožbo je občinski svet, glede na to, da župan predstavlja občinski svet, zaradi kolizije interesov na podlagi poziva sodišča za zastopnika imenoval občinskega svétnika B.B. V odgovoru na tožbo občinski svet ugovarja obstoj pravnega interesa tožnika za vložitev predmetne tožbe. Sklicevanje zgolj na določbe ZLS in statut občine namreč ne daje tožniku ustreznega pravnega interesa, zato bi ga moral konkretno izkazati. Tako bi moral izkazati, da izpodbijani sklep neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj. Zato bi moral navesti, v čem je njegov pravni interes, tega pa ni storil. Za tožbo namreč ne zadošča dejanski interes (zasledovanje političnih ciljev tožnika), zato predlaga, da sodišče tožbo zavrže. Sicer pa tudi niso izpolnjene procesne predpostavke po šestem odstavku 33. člena ZLS, ki določa, da lahko župan sproži upravni spor šele po tem, ko so izpolnjeni vsi pogoji, navedeni v citirani določbi. Občinski svet namreč ni ponovno glasoval o identičnem sklepu, saj se oba sklepa razlikujeta tako glede pravne podlage kot navedbe datuma, do katerega bi naj tožnik podpisal pogodbo oziroma vložil tožbo. Prav tako v sklepu župan ni navedel razlogov za zadržanje, obrazložitev odločbe pa je bistveni del poštenega in zakonitega odločanja. Tožnik s tem ni izpolnil procesnih predpostavk iz 6. točke 33. člena ZLS, na podlagi katerih bi imel pravico začeti upravni spor, zato je treba tožbo tudi iz navedenega razloga zavreči. Glede vprašanja zakonitosti izpodbijanih sklepov pa tožena stranka navaja, da podlago za sprejeti sklep o nakupu poslovnih prostorov ne predstavlja predpogodba, temveč sklep Komisije za nakup prostorov. Namen komisije kot strokovnega in posvetovalnega telesa je bil podati tožniku strokovno mnenje glede nakupa sporne nepremičnine, pri čemer jo je tožnik tudi pooblastil za pogajanja o ceni s prodajalcem. Pri tem pa se je komisija pogajala na podlagi ponudbe prodajalca in predračuna. Na podlagi pogajanj je komisija na koncu sprejela sklep, da bo županu v odločitev predlagala vrednost, ki jo je izpogajala pri prodajalcu, in sicer znižanje vrednosti iz predpogodbe za 50.000,00 € in opremo stavbe s pisarniško opremo. Tudi če bi sodišče štelo, da je bila podlaga za sklep predpogodba, pa ta ni bila nezakonita. Pred sklenitvijo predpogodbe se je Občina Destrnik posvetovala z Evropskim pravnim centrom, ki je ugotovil, da v navedenem primeru ni možno izvesti javnega naročila, ker v Občini Destrnik ni poslovnega prostora, ki bi ga lahko odkupili, prav tako ni bilo druge primerne lokacije za gradnjo objekta. Tako bi bila izvedba javnega naročila fiktivno dejanje, kar pa je v nasprotju z veljavno zakonodajo. Po navedenem mnenju gre tako za izjemo iz 6. točke prvega odstavka 18. člena ZJN-2, po kateri se za obstoječi objekt šteje tudi objekt, ki šele bo nastal. Bistveno pa je ali je objekt dejansko nastajal za naročnika, kar pa v predmetnem primeru ni mogoče trditi. Zgolj dejstvo, da bo Občina Destrnik uporabljala del objekta, še ne pomeni, da gre za objekt, ki bi dejansko nastajal za naročnika. To bi bilo le v primeru, ko bi šlo za oddajo gradnje, torej za gradnjo objekta po navodilih naročnika. Nezakonitosti predpogodbe ne zatrjuje niti Računsko sodišče v dopisu z dne 23. 7. 2013 niti to ne izhaja iz mnenja Službe za lokalno samoupravo z dne 1. 8. 2013. Tožnik bi tako morala sprožiti ustrezne postopke pred pravdnim sodišči za ugotavljanje nezakonitosti predpogodbe, kar pa ne zatrjuje, da je storil. Tožena stranka primarno predlaga zavrženje tožbe, podredno pa zavrnitev tožbe. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

Glede ugovorov tožene stranke v zvezi z izpolnitvijo procesnih predpostavk iz 33. člena ZLS tožnik v pripravljalni vlogi poudarja, da je sporne sklepe oblikovala tožena stranka sama in se pri tem tudi sklicevala na določbo 33. člena ZLS. Bistvo spora je v nezakonitosti predpogodbe, kar ima za posledico nezakonitost izpodbijanih sklepov. Navedeno je ugotovila tudi Komisija za preprečevanje korupcije (KPK) v svojem poročilu „Ugotovitve o konkretnem primeru“, št. 06210-311/2012-108 02018 z dne 24. 2. 2014, v katerem se poleg kršenja integritete tudi navaja, da je bil posel nakupa poslovnih prostorov izpeljan ob neupoštevanju oziroma z obidom kogentnih pravnih predpisov s področja javnega naročanja in razpolaganja s stvarnim premoženjem občine. Ugotovitve KPK torej potrjujejo nezakonitost predpogodbe in posledično sprejetih sklepov. Da je šlo v konkretnem primeru za oddajo gradnje objekta dokazuje tudi aneks št. 1 k predpogodbi z dne 6. 4. 2012, s katerim je Občina Destrnik spremenila način gradnje iz montažne v klasično gradnjo, kar dokazuje, da je objekt dejansko nastajal za naročnika in s tem je izkazano bistvo, da je objekt nastajal za naročnika po njegovih zahtevah. Prav tako je bil za postopek izdaje gradbenega dovoljenja pooblaščen takratni direktor Občinske uprave Občine Destrnik B.B., kar tudi jasno kaže na to, da je objekt nastajal za novega naročnika, torej, da je šlo za oddajo gradnje. Ne drži, da Računsko sodišče ni ugotovilo nezakonitosti, saj revizija, ki je bila predlagana, še ni zaključena, kar pomeni, da se Računsko sodišče do pravilnosti in smotrnosti navedenih poslov še ni opredelilo. Tudi Ministrstvo za notranje zadeve je navedlo le, da je treba odločitev o sklenitvi posla presojati z vidika dobrega gospodarja. Mnenje Ministrstva za pravosodje in javno upravo z dne 14. 2. 2013, na katerega se sklicuje tožena stranka, pa ne govori o zakonitosti predpogodbe, temveč se nanaša na možnosti odstopa od predpogodbe. V zvezi s predpogodbo je investitor dne 22. 11. 2013 tudi vložil tožbo pri Okrožnem sodišču na Ptuju, ki se vodi pod št. Pg 196/2013, zato je neutemeljen očitek tožene stranke, da je tožnik opustil pravne možnosti v zvezi z izpodbijanjem predpogodbe.

Tožba je utemeljena.

Pravno podlago za obravnavano tožbo predstavlja določba šestega odstavka 33. člena ZLS, ki določa, da župan zadrži izvajanje odločitve občinskega sveta, če meni, da je nezakonita, ali v nasprotju s statutom ali drugim splošnim aktom občine, in predlaga občinskemu svetu, da o njej ponovno odloči na prvi naslednji seji, pri čemer mora navesti razloge za zadržanje. Ob zadržanju izvajanja odločitve občinskega sveta župan opozori pristojno ministrstvo na nezakonitost take odločitve. Če občinski svet ponovno sprejme enako odločitev, lahko župan začne postopek pri upravnem sodišču. Aktivno legitimacijo za vložitev tožbe v upravnem sporu zaradi nezakonite odločitve občinskega sveta torej županu z izrecnim pooblastilom daje zakon (ZLS), zato mu ni treba posebej izkazovati svojega pravnega interesa za vložitev tožbe, to je, da sporna odločitev posega v kakšno njegovo pravico ali pravno korist v smislu subjektivnega koncepta upravnega spora, kot ga opredeljuje 1. člen Zakona o upravnem sporu (ZUS-1). Navedeno pooblastilo je namreč dano županu kot organu lokalne skupnosti, ne pa osebi, ki opravlja funkcijo župana. Sodišče zato ni sledilo predlogu tožene stranke za zavrženje tožbe zaradi neizkazanega pravnega interesa.

Prav tako je neutemeljen ugovor tožene stranke, da v zadevi niso izpolnjene procesne predpostavke za vloženo tožbo. Po določbi šestega odstavka 33. člena ZLS mora župan po zadržanju izvajanja sporne odločitve zahtevati, da o njej občinski svet ponovno odloči na prvi naslednji seji, pri čemer mora navesti razloge za zadržanje. V obravnavanem primeru je župan v svojem sklepu z dne 3. 10. 2013 o zadržanju sklepa z dne 1. 10. 2013 navedel razloge, zakaj meni, da je odločitev nezakonita, kakor tudi, da bo sporni sklep predložen občinskemu svetu v ponovno odločanje na 21. redni seji dne 22. 11. 2013. Iz gradiva za navedeno sejo je razvidno, da je bila na dnevnem redu predlagana točka „Nakup poslovnih prostorov v naselju A.“ (točka 10 dnevnega reda), h kateri je bil predlagan sklep, da občinski svet razveljavi sporni sklep z dne 1. 10. 2013. V okviru sprejemanja dnevnega reda seje se je točka preimenovala v ponovno glasovanje o sklepu z dne 1. 10. 2013, ki je bilo tudi opravljeno, pri čemer je bil sprejet sklep z identično vsebino kot pri odločanju dne 1. 10. 2013. S tem so torej izpolnjeni pogoji za vložitev tožbe na podlagi šestega odstavka 33. člena ZLS.

Tožena stranka temu ugovarja sklicujoč se na citiranje in primerjavo vsebine sklepa z dne 1. 10. 2013 (ki je predmet te tožbe) in predloga sklepa župana o nakupu poslovnih prostorov (ki je bil predlagan v zvezi z 10. točko dnevnega reda seje dne 22. 11. 2013), vendar po presoji sodišča navedena primerjava ni relevantna. Tožena stranka je namreč spregledala, da je župan občinskemu svetu predlagal v sprejem dva sklepa: v prvem razveljavitev sklepa z dne 1. 10. 2013, v drugem pa sprejem strategije nakupa poslovnih prostorov. Predlog sklepa, na katerega se sklicuje tožena stranka, se tako nanaša na drugi sklep, to je pridobitev sporne nepremičnine v skladu s postopki, kot jih nalagajo predpisi lokalni skupnosti pri pridobivanju stvarnega premoženja. S predlogom sklepa, da se razveljavi sklep, izvajanje katerega je župan zadržal, pa je po presoji sodišča zadoščeno zahtevi iz šestega odstavka 33. člena ZLS.

Zatrjevana nezakonitost zadržanega sklepa se nanaša na kršitev določb ZJN-2 pri nakupu spornega poslovnega prostora s funkcionalnim zemljiščem. Tožnik meni, da pri spornem nakupu ne gre za izjemo iz 18. člena ZJN-2, kjer se ne uporabljajo določbe javnega naročanja, medtem ko tožena stranka zatrjuje, da gre za tak primer.

ZJN-2 v 18. členu določa, da se ta zakon ne uporablja za javna naročila in storitve v zvezi s pridobitvijo ali najemom zemljišča, obstoječih objektov ali drugih nepremičnin ali pravic, ki so z njimi povezane, s kakršnimikoli finančnimi sredstvi; vendar pa ta izjema ne velja za pogodbe o finančnih storitvah, ki so vezane na pogodbe o pridobitvi ali najemu in se v kakršnikoli obliki sklenejo istočasno, prej ali pozneje (6. točka).

V skladu s pravno teorijo je za določitev pravne narave posla treba upoštevati celotno pravno razmerje, ne pa samo posameznih faz. Če izvajalec že pri načrtovanju objekta sledi zahtevam naročnika, se posel podredi pod javno naročilo gradnje, četudi se formalna pogodba sklene potem, ko je objekt že določen ali dokončan. Tudi če ob začetku gradnje med naročnikom in izvajalcem še ni sklenjena pogodba, ampak na primer samo predpogodba o sklenitvi prodajne pogodbe po dokončanju objekta, ali se objekt gradi po naročnikovih zahtevah, gre za javno naročilo gradnje. Objekt nastaja za naročnika, če naročnik določi namen objekta oziroma njegove bistvene značilnosti (Vesna Kranjc: Posli, ki niso izjeme pri javnem naročanju, Podjetje in delo, 2011, št. 6-7).

V zvezi z nakupom poslovnih prostorov v poslovni zgradbi A. sodišče ugotavlja: - da je Občina Destrnik s prodajalcem D. d.o.o. dne 20. 12. 2011 na podlagi pisma o nameri sklenila predpogodbo za nakup poslovnih prostorov, ki jih bo prodajalec zgradil na parc. št. 59/1 in 15/1 k.o. …, pod pogoji, določenimi v predpogodbi, med drugim tudi, da mora prodajalec pred pridobitvijo gradbenega dovoljenja pridobiti soglasje občine k projektni dokumentaciji; - da je občina z menjalno pogodbo z dne 8. 3. 2012 prodajalcu omogočila pridobitev dela zemljišča, na katerem bi naj zgradil poslovni objekt; - da je prodajalcu omogočila, da se komunalni prispevek poračuna s kupnino; - v postopku pridobivanja gradbenega dovoljenja je prodajalca zastopal direktor občinske uprave C.C.; - da je bil z aneksom št. 1 z dne 6. 4. 2012 spremenjen način gradnje objekta in sicer, da se objekt zgradi kot klasična gradnja in ne montažna, kot je bilo predvideno.

Navedena dejstva po presoji sodišča potrjujejo, da je objekt nastajal za naročnika, to je Občino Destrnik, saj je ta ne samo, da je z menjavo zemljišč (kjer je tudi sporen postopek) omogočila gradnjo na obravnavani lokaciji, temveč je tudi sicer aktivno sodelovala s svojimi zahtevami glede bistvenih značilnosti objekta (potrjevala je arhitekturne zasnove projekta ter sam PGD in PZI, sodelovala je pri izbiri materialov) ter končno tudi spremenila način gradnje. Vse to pa potrjuje zaključek, da ne gre za izjemo javnega naročanja v skladu z 18. členom ZNJ-2, zato je sklep občinskega sveta z dne 1. 10. 2013 o nakupu poslovnih prostorov (kakor tudi sklepa ob ponovnem glasovanju) tudi po mnenju sodišča zaradi kršitev določb ZJN-2 nezakonit. Za navedeni zaključek zadošča že opisna kršitev določb ZJN-2, zaradi česar ni relevantno vprašanje, ali je bil sporni sklep o nakupu poslovnih prostorov sprejet na podlagi sklepa Komisije za nakup prostorov ali predpogodbe z dne 20. 11. 2012, niti ni stvar tega sodišča vprašanje ničnosti predpogodbe, saj bo o tem odločilo pravdno sodišče. Prav tako se sodišče ni ukvarjalo še z drugimi okoliščinami, ki kažejo na kršitev še drugih predpisov in do katerih se je opredelila tudi KPK v svojih ugotovitvah o konkretnem primeru z dne 24. 2. 2014, saj tožnik v tožbi uveljavlja nezakonitost spornih sklepov na podlagi kršitve določb ZJN-2. Glede na obrazloženo je sodišče tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijane sklepe tožene stranke ob smiselni uporabi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1. Ker je v upravnem sporu, v katerem sodišče odloča o zakonitosti izpodbijanega akta, do povrnitve stroškov postopka upravičen le tožnik, je sodišče zahtevek tožene stranke za povrnitev stroškov postopka zavrnilo.