Jedro

Pri odločanju o tem, ali so podani pogoji za izdajo soglasja po 42. členu ZZDej, ministrstvo odloča po prostem preudarku.

Izrek

Tožba se zavrne.

Obrazložitev

Z izpodbijano odločbo je ministrstvo odločilo, da ne soglaša s podelitvijo koncesije za opravljanje zdravstvene dejavnosti na področju patronažnega varstva A.A. iz Mačkovcev. Iz obrazložitve izhaja, da je Občina Puconci Ministrstvo za zdravje zaprosila za izdajo soglasja k podelitvi navedene koncesije. Vlogi je priložila mnenje Zbornice zdravstvene in babiške nege Slovenije in mnenje Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije. Koncesijo za opravljanje zdravstvene dejavnosti v osnovni zdravstveni dejavnosti, kamor sodi tudi patronažno varstvo, podeli pristojni upravni organ občine ali mesta v soglasju z ministrstvom, pristojnim za zdravje, po predhodnem mnenju Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije in pristojne zbornice (prvi odstavek 42. člena Zakona o zdravstveni dejavnosti – v nadaljevanju ZZDej). Ministrstvo kljub pozitivnem mnenju Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije s podelitvijo koncesije ne soglaša. Navaja, da Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije pri izdaji pozitivnega mnenja k podelitvi koncesije ni upošteval 3. člena splošnega dogovora, po katerem se, če posamezni izvajalec eno leto ne zagotavlja 85 % dogovorjenega programa posamezne stroke, dogovori z drugim izvajalcem trajni prevzem programa, vendar s soglasjem Ministrstva za zdravje. Zavod predhodno ni zaprosil za soglasje k trajnem prenosu programa od Zdravstvenega doma Murska Sobota na koncesionarko, zato s strani zavoda ni pravne podlage za podelitev pozitivnega mnenja k podelitvi koncesije. Ministrstvo za zdravje nadalje navaja, da se koncesija ne more podeliti zgolj na zahtevo prosilca, temveč takrat, ko javni zavod na določenem območju oziroma področju ne more zagotoviti ustreznega izvajanja javne službe, ministrstvo pa nasprotuje podeljevanju koncesij na račun prenosa programa iz javnega zavoda, zato ne soglaša s podelitvijo koncesije.

Tožeča stranka se s takšno odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo v upravnem sporu. Meni, da v predmetni zadevi ni bilo pravilno in popolno ugotovljeno dejansko stanje, predpis ni bil pravilno uporabljen, storjena pa je bila tudi bistvena kršitev določb postopka, ker v postopek ni bila pritegnjena prosilka za podelitev koncesije A.A. Tožeča stranka navaja, da v obravnavani zadevi ne gre za trajni prenos programa, saj pogoji za le-tega niso izpolnjeni. Ta je namreč mogoč le, ko izpolnitev programa ne dosega 85 % dogovorjenega programa posamezne stroke. V konkretnem primeru tudi ni mogoče govoriti o širitvi mreže javne zdravstvene službe, saj se razmere v javni zdravstveni službi v programu patronaže in nege z odhodom prosilke A.A. med koncesionarke ne bi v ničemer spremenile, sploh pa ne do te mere, da do realizacije plana v bodoče zaradi odhoda koncesionarke ne bi prihajalo. Člen 42 ZZDej ne predpisuje, da bi zdravstveni dom moral biti stranka postopka, ko gre za podelitev koncesije in bi se ga moralo zaprositi za mnenje. Tožeča stranka meni, da se postopek o podelitvi koncesije lahko vodi na podlagi vloge oziroma zahteve prosilca ali pa na podlagi javnega razpisa občine v primeru, ko javni zavod na določenem območju ne bi mogel zagotoviti izvajanja javne službe. V predmetni zadevi je postopek stekel na predlog prosilke, ki izpolnjuje vse z zakonom predpisane pogoje za prehod med zasebnike. Pri tem sta bili pridobljeni tudi pozitivni mnenji Zavoda za zdravstveno zavarovanje in pristojne zbornice. Po mnenju tožeče stranke je izpodbijana odločitev arbitrarna, brez ustrezne obrazložitve, s čimer je kršena tožničina ustavna pravica do enakosti pred zakonom. Predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in odloči, da se tožeči stranki izda predmetno soglasje oziroma podrejeno, da se zadeva vrne v ponoven postopek.

Tožena stranka se v odgovoru na tožbo zavzema za zavrnitev tožbe. Navaja, da se javna zdravstvena služba, ki jo izvajajo javni zdravstveni zavodi in koncesionarji, opravlja v okviru mreže javne zdravstvene službe. V postopku podelitve koncesije je treba pridobiti mnenje Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije, ki je v predmetni zadevi izdal pozitivno mnenje ob predpostavki, da se bo program odštel javnemu zavodu, ne da bi bil ta o tem kakorkoli obveščen. Po mnenju tožene stranke bi bilo zato potrebno v postopku ugotoviti tudi stališče javnega zavoda – zdravstvenega doma. Ministrstvo navaja, da se zaveda, da je bilo v podobnih zadevah podeljenih kar nekaj koncesij na primarni ravni, vendar pa s takšno prakso ne gre nadaljevati, na kar so opozorili sami javni zavodi in računsko sodišče. Po mnenju ministrstva se lahko koncesija na področju patronažnega varstva podeli A.A. samo v primeru, ko javni zavod na določenem območju oziroma področju ne bi mogel zagotoviti ustreznega izvajanja javne službe ob pogoju, da so za to na razpolago tudi ustrezna sredstva. Iz mnenja Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije izhaja, da Zdravstveni dom Murska Sobota program patronaže in nege na domu realizira že vrsto let nad 100 %. Očitno so torej potrebe v Pomurju na tem področju več kot očitno povečane, zato bi bilo treba program izvajanja teh storitev povečati in ne odvzeti Zdravstvenemu domu Murska Sobota, kot to predlaga Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije. Za pogodbeno leto 2011 - kot tudi v prejšnjih letih - v splošnem dogovoru dodatna sredstva za izvajanje programa patronaže niso bila predvidena. Tožena stranka pojasnjuje, da je pri svoji odločitvi, da v navedenem primeru izdajo soglasja k podelitvi koncesije zavrne, upoštevala predvsem dejstvo, da mreža javne zdravstvene službe, ki je podlaga za podeljevanje koncesij, ni sprejeta, sprejeti pa tudi niso drugi kriteriji in postopki za podelitev koncesij na primarni ravni. Tožena stranka poudarja, da ne sprejema odločitev v zvezi s podeljevanjem koncesij brez dogovora med vsemi vpletenimi, kjer na primarni ravni nastopa zdravstveni dom, ki je v primeru odvzema programa v vsakem primeru prikrajšan. Ministrstvo za zdravje v skladu s svojimi pristojnostmi odgovarja za sistem zdravstvenega varstva in njegovo nemoteno delovanje v celoti, zato tudi ne more podeljevati koncesij na račun javnih zavodov, čeprav se je to v preteklosti dogajalo. Ministrstvo se sicer strinja s tem da, kolikor se program odvzame enemu nosilcu in dodeli drugemu, ne gre za širitev programa, vendar to ni argument, s katerim bi lahko dokazovali upravičenost odvzema programa Zdravstvenemu domu Murska Sobota. Taka rešitev tudi ne predstavlja rešitve v smislu boljše dostopnosti do zdravstvenih storitev, ampak le prerazporeditev sredstev.

Tožba ni utemeljena.

ZZDej v prvem odstavku 5. člena določa, da mrežo javne zdravstvene službe na primarni ravni, na kateri obsega osnovno zdravstveno in lekarniško dejavnost (drugi odstavek 2. člena ZZDej), določa in zagotavlja občina oziroma mesto. Osnovno zdravstveno dejavnost opravljajo zdravstveni domovi, zdravstvene postaje in zasebni zdravstveni delavci (prvi odstavek 8. člena ZZDej). Javni zdravstveni zavod na primarni ravni se lahko ustanovi, spremeni ali razširi dejavnost ali preneha le s soglasjem ministrstva, pristojnega za zdravje in po predhodnem mnenju Zavoda za zdravstveno zavarovanje (prvi odstavek 25. člena ZZDej). Javno službo v zdravstveni dejavnosti pa lahko opravljajo tudi domače in tuje pravne in fizične osebe na podlagi koncesije, če izpolnjujejo s tem zakonom določene pogoje (prvi odstavek 41. člena ZZDej). Koncesijo za opravljanje javne službe v osnovni zdravstveni dejavnosti podeli z odločbo občinski oziroma mestni upravni organ, pristojen za zdravstvo, s soglasjem ministrstva, pristojnega za zdravje (prvi odstavek 42. člena ZZDej).

V predmetni zadevi je v postopku za podelitev koncesije na področju patronažnega varstva A.A. Občina Puconci zaprosila Ministrstvo za zdravje za izdajo soglasja k podelitvi koncesije. Ministrstvo je izdajo tega soglasja odklonilo z v tem upravnem sporu izpodbijano odločbo, občina, katere naloga je, da zagotavlja mrežo javne zdravstvene službe na primarni ravni, pa odločitev ministrstva izpodbija v upravnem sporu v skladu z 92. členom Zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS) in tretjim odstavkom 7. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

K vlogi za izdajo soglasja je Občina Puconci priložila mnenje pristojne zbornice ter mnenje Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije. Obe mnenji sta bili pozitivni, iz mnenja Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije pa izhaja, da zavod ugotavlja, da bo vlagatelj prenesel program v obsegu enega tima iz javnega zavoda, to je Zdravstvenega doma Murska Sobota, v zasebno koncesijsko dejavnost v skladu z veljavnim splošnim dogovorom, to pa ne pomeni širjenja dejavnosti ali širjenja obsega programa. Glede na to zaključuje, da ni nobenih zadržkov za izdajo pozitivnega mnenja.

Pri odločanju o tem, ali so podani pogoji za izdajo soglasja po 42. členu ZZDej, ministrstvo odloča po prostem preudarku. V takšnem primeru mora biti odločba izdana v mejah pooblastila in v skladu z namenom, za katerega je pooblastilo dano. Namen in obseg pooblastila določa zakon, ki vsebuje pooblastilo za odločanje po prostem preudarku (drugi odstavek 6. člena Zakona o splošnem upravnem postopku - v nadaljevanju ZUP).

Z določitvijo obsega prostega preudarka zakonodajalec pooblasti upravni organ, da na podlagi ugotovljenega dejanskega stanja uporabi veljavno pravno normo, ne da bi mu veljavni pravni red vnaprej določil vsebino konkretne odločitve. V primeru, ko je upravni organ pooblaščen, da odloča po prostem preudarku, je sodišče po določbi tretjega odstavka 40. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) dolžno preveriti, ali je upravni akt nezakonit, ker so bile prekoračene meje prostega preudarka, ali ker je bil prosti preudarek uporabljen na način, ki ne ustreza namenu, za katerega je bil določen. Namen in obseg prostega preudarka pa izhajata iz določb materialnega predpisa, s katerim je bilo pooblastilo za odločanje po prostem preudarku dano. Iz obrazložitve odločbe izdane po prostem preudarku mora biti razvidno, ali je upravni organ dovolj natančno in ustrezno raziskal konkretno dejansko stanje, navedeni pa morajo biti tudi razlogi, ki so ga vodili pri odločanju. Pri opredelitvi meje in namena pooblastila za odločanje po prostem preudarku je poleg besedila določbe, ki to besedilo daje, potrebno upoštevati tudi druge zakonske določbe.

Ministrstvo se v obrazložitvi svoje odločbe sicer ni izrecno sklicevalo na to, da mu je dano pooblastilo za odločanje po prostem preudarku, vendar pa je po presoji sodišča iz njegove obrazložitve dovolj jasno razvidno, da je njegova odločitev v mejah prostega preudarka in v skladu z namenom, za katerega mu je pooblastilo dano.

Subjekti, ki izvršujejo zdravstveno dejavnost na primarni ravni, to je osnovno zdravstveno dejavnost, se v skladu s citiranimi določbami ZZDej lahko ustanovijo oziroma začnejo z delovanjem na podlagi soglasja ministrstva, pristojnega za zdravje. Tudi za podelitev koncesije, katero sicer podeljuje občinski oziroma mestni upravni organ, je potrebno soglasje pristojnega ministrstva. Mrežo javne zdravstvene službe na primarni ravni določa in zagotavlja občina, ki pa potrebuje za ustanovitev, spremembo ali prenehanje javnega zdravstvenega zavoda ali za podelitev koncesije domači ali tuji pravni ali fizični osebi soglasje ministrstva, pristojnega za zdravje. Ministrstvo za zdravje opravlja naloge na področjih javnega zdravja, zdravstvenega varstva, zdravstvenega zavarovanja, zdravstvene dejavnosti idr, kot podrobneje navaja 40. člen Zakona o državni upravi (v nadaljevanju ZDU-1).

Ministrstvo torej odgovarja za sistem zdravstvenega varstva in njegovo delovanje kot celoto, v skladu s tem pa odloča tudi o izdaji soglasja za podelitev koncesije po 42. členu ZZDej. Pri tem se ministrstvo sklicuje na Splošni dogovor glede prenosa oziroma prevzema programa in zaključuje, da pogoji za prenos programa niso izpolnjeni, zato nasprotuje podeljevanju koncesij na račun prenosa programa iz javnega zavoda.

Po presoji sodišča je izpodbijana odločitev v mejah prostega preudarka in v skladu z namenom, za katerega je ta določen. Ne glede na to, da so se v preteklosti, kot izhaja iz podatkov spisa, v podobnih okoliščinah, kot je obravnavana, koncesije podeljevale, je ministrstvo, ki je odgovorno za sistem zdravstvenega varstva, imelo v izvedenem postopku dovolj podlage, da v mejah svojih pristojnosti odloči, da s takšno prakso ne gre nadaljevati in zato izdajo soglasja zavrne. Takšna odločitev je tudi v skladu z namenom, za katerega je prosti preudarek določen, namreč, da se v javnem interesu zagotovi delovanje sistema zdravstvenega varstva kot celote. Ob tem sodišče še dodaja, da sodišče po načelu delitve oblasti nima zakonskega pooblastila za presojo primernosti uporabljenega prostega preudarka.

Po obrazloženem se sodišče ne strinja s tožečo stranko, da je izpodbijana odločitev arbitrarna, s tem pa bi naj bila kršena tožničina pravica do enakosti pred zakonom. Kot je zgoraj obrazloženo, je v predmetni zadevi izpodbijana odločitev sprejeta po prostem preudarku, v takšnem primeru pa se preizkus sodišča izpodbijane odločitve omeji na v tretjem odstavku 40. člena ZUS-1 določen obseg, to je ali so bile prekoračene meje prostega preudarka in ali je bil prosti preudarek uporabljen na način, ki ustreza namenu, za katerega je določen. Sodišče zaključuje, da je izpodbijana odločitev v mejah prostega preudarka, ta pa je bil uporabljen v skladu z namenom, zaradi katerega je določen.

K zgoraj navedenemu sodišče še dodaja, da je neutemeljen tudi tožbeni očitek bistvene kršitve določb postopka, ker v postopek ni bila pritegnjena A.A., saj gre v obravnavanem primeru za razmerje med pristojnim ministrstvom in tožečo stranko.

Izpodbijani upravni akt je torej tudi po presoji sodišča pravilen in na zakonu utemeljen, zato je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1.