Jedro

Izjema, določena v 1. alineji prvega odstavka 20. člena Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Slovenska Bistrica, ki temelji na razveljavljeni določbi prvega odstavka 59. člena ZSZ/84, nima zakonske podlage, zaradi česar je pri odmeri nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča ni mogoče upoštevati.

Upravni organi instituta exceptio illegalis v načelu sicer ne morejo uporabiti, vendar pa je treba v primerih očitnih nezakonitosti (za kar gre tudi v obravnavni zadevi, ko se je o neobstoju zakonske podlage za izjemo od plačila nadomestila izreklo že Ustavno sodišče RS) dopustiti, da tudi organ, ki mu zakon daje pristojnost za odločanje v upravni zadevi, sam izjemoma uporabi ta institut.

Izrek

Tožba se zavrne.

Obrazložitev

1.Z izpodbijano odločbo je Finančna uprava Republike Slovenije (v nadaljevanju: FURS oziroma davčni organ) Ministrstvu za obrambo za leto 2021 za objekte oziroma zemljišča, navedene v izreku odločbe (med drugim tudi za zemljišče s parc. št. 1306/1, k.o. ...), odmerila nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča na območju Občine Slovenska Bistrica v skupni višini 50.331,94 EUR (od tega 34.993,22 EUR za zemljišče s parc. št. 1306/1, k.o. ...). Navedeno obveznost je dolžna zavezanka poravnati v dveh obrokih na PDP - proračun Občine Slovenska Bistrica, naveden v izreku odločbe, v 30 dneh od njene vročitve. Po preteku tega roka bodo zaračunane zamudne obresti, začela pa se bo tudi davčna izvršba.

2.V obrazložitvi odločbe se davčni organ sklicuje na določbe Zakona o stavbnih zemljiščih (v nadaljevanju: ZSZ/84) ter Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnih zemljišč v Občini Slovenska Bistrica (Uradni list RS, št. 67/19, v nadaljevanju: Odlok), ki je v skladu z ZSZ/84 ter Zakonom o graditvi objektov (v nadaljevanju: ZGO-1) predpisal in ustrezno razdelal pogoje in merila za odmero nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča.

3.Zoper navedeno odločbo se je tožnik pritožil, Ministrstvo za finance (v nadaljevanju: ministrstvo) pa je pritožbi delno ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo v delu, ki se nanaša na odmero nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča za ID stavbe ... v znesku 144,34 EUR, ID stavbe ... v znesku 44,04 EUR, ID stavbe ... v znesku 34,74 EUR in ID stavbe ... v znesku 100,06 EUR. V posledici navedenega se je spremenil tudi skupni znesek obveznosti iz izpodbijane prvostopne odločbe, ki po njeni spremembi po ugotovitvi ministrstva znaša 50.008,73 EUR. V ostalem delu je ministrstvo pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo.

4.Glede zavrnilnega dela pritožbe ministrstvo pojasnjuje, da je bilo z ustavno odločbo št. U-1-313/13 z dne 21. 3. 2014, s katero je bil razveljavljen Zakon o davku na nepremičnine (v nadaljevanju: ZDavNepr), odločeno, da se do drugačne zakonske ureditve obdavčitve nepremičnin še naprej uporabljajo predpisi iz 1. do 5. alineje 33. člena navedenega ZDavNepr, med katere sodi tudi VI. poglavje ZSZ/84 ter občinski odloki, izdani na podlagi tega poglavja, ter določbe od 218 do 218.d člena ZGO-1.

5.Občina Slovenska Bistrica se je v mnenju št. 4224-41/2021-6-1144 z dne 18. 10. 2021 opredelila do pritožbenih navedb. Kot je pojasnila, velja za območje, na katerem se nahaja zemljišče s parcelno številko 1306/1, k.o. ..., Odlok o začasnih prostorskih ureditvenih pogojih za centralna naselja v Občini Slovenska Bistrica in mesto Slovenska Bistrica (v nadaljevanju: PUP). Navedeno zemljišče se po prostorskih aktih občine nahaja v območju naselij, v skladu s PUP (njegovim grafičnim delom) pa je po namenski rabi opredeljeno kot površina za vojsko. V mnenju je občina opozorila na stališče Ustavnega sodišča RS v odločbi št. U-I-11/16-29 z dne 17. 9. 2020, na podlagi katerega je zemljišče s parc. št. 1306/1, k.o. ... predmet odmere nadomestila.

6.Mnenje Občine Slovenska Bistrica je bilo posredovano tožniku, ki pa se z mnenjem v delu, ki se nanaša na odmero nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča za zemljišče s parcelno številko 1306/1, k.o. ..., ni strinjal.

7.Ministrstvo je v zvezi s pritožbenim ugovorom, da je navedeno zemljišče po namenski rabi opredeljeno za potrebe obrambe v naselju in da so v skladu z 20. členom Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Slovenska Bistrica stavbna zemljišča, ki se uporabljajo za potrebe obrambe Republike Slovenije, oproščena plačila nadomestila, pojasnilo, da je Ustavno sodišče dne 17. 9. 2020 v odločbi št. U-I-11/16-29, v kateri je presojalo ustavnost in zakonitost nekaterih določb Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Postojna, zavzelo stališče, da je treba od uveljavitve Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju: ZUreP-1) in ZGO-1 dalje ureditev nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča razlagati tako, da zemljišča, ki se uporabljajo za potrebe ljudske obrambe, niso več izvzeta iz obveznosti plačila tega nadomestila.

8.Ustavno sodišče RS se je pri odgovoru na vprašanje, od katerih zazidanih in nezazidanih stavbnih zemljišč se (ne) odmerja oziroma (ne) plačuje nadomestilo, glede na to, da to vprašanje ureja več določb različnih predpisov, ki so v razmerju starejši : mlajši, oprlo na sistematično razlago in časovni oziroma kronološki argument lex posterior derogat legi priori. Kot je pojasnilo, določata zazidana in nezazidana stavbna zemljišča, od katerih se plačuje nadomestilo, drugi in tretji odstavek 218. člena ZGO-1, ki pa zemljišč za potrebe ljudske obrambe ne omenjata. Tudi ZUreP-1, ki je v 5. točki prvega odstavka 179. člena ohranil v veljavi ureditev nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, je v prvem odstavku 180. člena glede plačevanja nadomestila predpisal, da se to nadomestilo plačuje za tista stavbna zemljišča, ki jih kot taka določa zakon, ki ureja graditev objektov. Ta pa je v prvem odstavku 218. člena izrecno določil, da se ureditev nadomestila iz 1. alineje 56. člena Zakona o stavbnih zemljiščih (v nadaljevanju: ZSZ/97) uporablja le za tista zazidana in nezazidana stavbna zemljišča, ki jih določa ta člen tega zakona. Na ta način se je po mnenju Ustavnega sodišča RS po vsebini predrugačila ureditev nadomestila iz ZSZ/84, kolikor je ta iz obveznosti plačevanja nadomestila izvzemala zemljišča za potrebe ljudske obrambe. Če je s kasnejšim določilom zakona ureditev obstoječega zakona spremenjena, je treba pri opredeljevanju veljavnosti določila uporabiti kronološki argument lex posterior derogat legi priori. Od uveljavitve ZUreP-1 in ZGO-1, to je od 1. 1. 2003 dalje, je zato treba upoštevaje navedeni kronološki argument ureditev nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča razlagati tako, da zemljišča, ki se uporabljajo za potrebe ljudske obrambe, kot je določal to prvi odstavek 59. člena ZSZ/84, niso več izvzeta iz obveznosti plačila tega nadomestila. Takšno stališče o razlagi navedene zakonske določbe je Ustavno sodišče RS sprejelo že v sklepu št. U-I-173/02 z dne 16. 12. 2004. Ureditev iz prvega odstavka 59. člena ZSZ/84 je Občina Slovenska Bistrica prenesla tudi v Odlok o odmeri nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Slovenska Bistrica, ki v 1. alineji prvega odstavka 20. člena določa, da se nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča ne plačuje za zazidana in nezazidana stavbna zemljišča, ki se uporabljajo za potrebe obrambe Republike Slovenije. Ker je navedena določba odloka brez ustrezne zakonske podlage, se je ministrstvo, upoštevaje stališče Ustavnega sodišče RS v zadevi št. U-1-11/16-29 z dne 17. 9. 2020, odločilo, da je pri odločanju o pritožbi ne bo upoštevalo, sklicujoč se pri tem na v sodni praksi zastopano stališče (sodba UPRS št. I U 1061/2016 z dne 23. 5. 2017 ter I U 1257/2010 z dne 19. 1. 2012), da v primeru očitnih nezakonitosti (kot v obravnavani zadevi) sme tudi organ, ki mu zakon daje pristojnost za odločanje v upravni zadevi, sam izjemoma uporabiti institut exceptio illegalis in uporabo določenega predpisa odkloniti. Iz navedenega razloga je ministrstvo zavrnilo pritožbeni ugovor, da se za zemljišče s parcelno številko 1306/1, k.o. ..., ki se uporablja za potrebe obrambe, glede na 2o. člen Odloka o odmeri nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Slovenska Bistrica nadomestilo ne sme odmeriti.

9.V tožbi tožnik odločbi, izdani v postopku na prvi stopnji, nasprotuje v delu, v katerem mu je bilo nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča za leto 2021 v Občini Slovenska Bistrica odmerjeno za zemljišče s parc. št. 1306/1, k.o. ... v višini 34.993,22 EUR. Kot navaja, se je v pritožbi skliceval na določbo 1. alineje prvega odstavka 20. člena Odloka o odmeri nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Slovenska Bistrica in zatrjeval, da je davčni organ z izpodbijano odločbo nadomestilo za navedeno zemljišče odmeril napačno. Meni, da je institut exceptio illegalis, ki ga je pri odločanju uporabil pritožbeni organ, pridržan zgolj sodni veji oblasti in ne tudi upravnim organom. Skladno z določbo 125. člena Ustave RS lahko namreč sodnik, ki je pri odločanju vezan le na ustavo in zakon, z učinkom za konkretni primer ob uporabi navedenega instituta, sam ugotovi nezakonitost podzakonskega predpisa, ki je podlaga za odločitev o posamezni zadevi, in tega predpisa pri odločanju ne uporabi oziroma odločitev opre neposredno na zakon. Pravna presoja medsebojne skladnosti pravnih pravil, ki jo je treba uporabiti pri odločanju v upravnem postopku, pa je pridržana le sodišču in ne tudi upravnemu organu, ki je vezan na izvršilni akt, vse dokler ga Ustavno sodišče RS skladno s 161. členom Ustave RS ne odpravi oziroma razveljavi oziroma ga organ, ki ga je sprejel, ne spremeni. Za uporabo instituta exceptio illegalis tako davčni organ v obravnavani zadevi ni imel podlage. Glede stališča, ki naj bi bilo pri uporabi tega instituta uveljavljeno v praksi in ki ga zagovarja tudi davčni organ, pa tožnik zatrjuje, da v praksi ni splošno uveljavljeno, kot izhaja to tudi iz sodbe Upravnega sodišča RS opr. št. I U 1257/2010 z dne 19. 1. 2012. Glede na navedeno bi toženka po mnenju tožnika pri odločanju morala upoštevati določbo 1. alineje prvega odstavka 20. člena Odloka, ki še vedno velja, saj ga Občina Slovenka Bistrica doslej ni spremenila.

10.Tožnik sodišču predlaga, da tožbi ugodi in izpodbijano odločbo v povezavi z odločbo drugostopenjskega organa v delu, ki se nanaša na zemljišče s parc. št. 1306/1, k.o. ..., odpravi ter vrne zadevo organu v ponovni postopek ali pa o zadevi samo odloči.

11.V odgovoru na tožbo toženka vztraja pri izpodbijani odločitvi iz razlogov, ki so navedeni v obrazložitvah upravnih odločb, ter sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

12.Tožba ni utemeljena.

13.Predmet sodne presoje je vprašanje, ali je davčni organ na prvi stopnji ravnal pravilno, ko je v letu 2021 nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča tožniku na območju Občine Slovenska Bistrica odmeril tudi za nezazidano zemljišče s parc. št. 1306/1, k.o. ..., za katerega med strankama tega postopka ni spora, da je v lasti tožnika ter da je po občinskem prostorskem aktu kot površina za vojsko po namenski rabi opredeljeno kot nezazidano stavbno zemljišče, namenjeno obrambi države.

14.Tožnik meni, da za navedeno zemljišče davčni organ nadomestila ne bi smel odmeriti, sklicujoč se pri tem na izjemo po določbi 1. alineje prvega odstavka 20. člena Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Slovenska Bistrica (Ur. l. RS, št. 67/2019), v skladu s katero se nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Slovenska Bistrica ne plačuje za zazidana in nezazidana stavbna zemljišča, ki se uporabljajo za potrebe obrambe Republike Slovenije. Navedene določbe, ki temelji na izjemi, določeni v prvem odstavku 59. člena ZSZ/84, v skladu s katero se za zemljišče, ki se uporablja za potrebe ljudske obrambe, nadomestilo ne plačuje, davčna organa na prvi in drugi stopnji pri odločanju v upravnem postopku nista uporabila, ker sta mnenja, kot to pojasnjuje v obrazložitvi odločbe ministrstvo, da ta glede na sodno prakso Ustavnega sodišča RS v predpisih, ki se uporabljajo za odmero nadomestila, nima podlage. Z odklonitvijo uporabe izjeme, določene v občinskem predpisu, je bil v upravnem postopku uporabljen institut exceptio illegalis, za katerega tožnik zatrjuje, da ga davčna organa pri odločanju ne bi smela uporabiti.

15.Iz obrazložitve odločbe, izdane v pritožbenem postopku (ki je dopolnila nepopolno obrazložitev izpodbijane odločbe), je razvidno, da sta davčna organa navedeni institut uporabila, sledeč pravnemu stališču, ki ga je Ustavno sodišče RS zavzelo v postopku ocene ustavnosti prvega odstavka 59. člena ZSZ/84 (odločba št. U-I-173/02 z dne 16. 12. 2004) ter ocene ustavnosti in zakonitosti Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Postojna (odločba št. U-I-11/16-29 z dne 17. 9. 2020). V navedenih odločbah se je Ustavno sodišče RS (med drugim) ukvarjalo (tudi) s vprašanjem veljavnosti določbe prvega odstavka 59. člena ZSZ/84, ki opredeljuje stavbna zemljišča, za katera se nadomestilo za njihovo uporabo ne plača. Ob tem je ob uporabi pravnega načela lex posterior derogat legi priori zavzelo stališče, da je bila navedena zakonska določba razveljavljena z drugim odstavkom (za zazidana stavbna zemljišča) oziroma tretjim odstavkom (za nezazidana stavbna zemljišča) 218. člena ZGO-1, ki sta določila zemljišča, za katera se plačuje nadomestilo, določila pa sta izrecno (drugače, kot je to urejal prvi odstavek 59. člena ZSZ/84) tudi izjeme oziroma zemljišča, od katerih se nadomestilo ne plačuje.