Jedro

Ministrstvo za infrastrukturo, Direkcija Republike Slovenije za infrastrukturo je sporno potrdilo izdala kot naročnik izvedbe gradbenih del na objektu „modernizacija nivojskih prehodov Pragersko – Hodoš – Izvedba sklop A“. Organ torej potrdila ni izdal v funkciji oblastnega, upravnega odločanja, temveč kot naročnik gradbenih del. Pa tudi sicer se s potrdilom o ničemer ne odloča, zato potrdilo ni konkretni upravni akt, ne glede na to, ali je njegova vsebina za stranko ugodna ali ne.

Po mnenju sodišča ni mogoče pritrditi tožnikovemu stališču, da smejo državni organi izdajati potrdila le skladno z ZUP. Državni organi namreč v svojem poslovanju niso omejeni zgolj na upravno, oblastno odločanje, temveč kot subjekti nastopajo tudi v drugih razmerjih, torej tudi v pogodbenih, za kar je šlo v navedenem primeru, v zvezi s katerim je državni organ izdal sporno potrdilo.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

**Potek upravnega postopka**

1. Z izpodbijanim sklepom je toženka zavrgla tožnikovo pritožbo zoper ˝Potvrdu o uredno izvršenim ugovornim obavezama za izvedbo gradbenih del na objektu Modernizacija nivojskih prehodov Pragersko-Hodoš-Izvedba sklop A˝ Direkcije Republike Slovenije za infrastrukturo s 27. 11. 2015, izdano stranki z interesom v tem upravnem sporu A., d. o. o., Hrvaška. V obrazložitvi citira 2., 179. in 180. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) ter izpostavlja, da v predmetni zadevi navedeno potrdilo ni bilo izdano na podlagi uradne evidence in tudi ne na podlagi drugega zakona. Zakon o javnih naročilih namreč zahteve po potrdilu ne določa. Ker predmetno potrdilo ni izdano na podlagi ZUP, se v zvezi z njim tudi ne postopa po tem zakonu. Pojasnjuje, da je Direkcija RS za infrastrukturo, kot naročnik del, s potrdilom oziroma referenco stranki z interesom potrdila, da so dela opravljena v skladu s pogodbo, in v tem primeru ni odločala kot oblastni organ v upravnem postopku. To pomeni, da zoper takšno potrdilo, ki ni upravni akt, tožnik ne more uporabiti pravnih sredstev. Zato je na podlagi prvega odstavka 246. člena ZUP odločila, kot izhaja iz izreka sklepa.

**Bistvene navedbe strank v upravnem sporu**

2. Tožnik se z izpodbijanim sklepom ne strinja in vlaga tožbo, v kateri med drugim navaja, da nikoli ni vložil pritožbe zoper ˝Potvrdu o uredno izvršenim ugovornim obavezama˝, temveč je z vlogo s 1. 8. 2019 vložil predlog za odpravo tega potrdila, izdanega 27. 11. 2015. Poudarja, da Direkcija RS za infrastrukturo o njegovem predlogu ni odločila, zato je 16. 9. 2019 vložil pritožbo zaradi molka organa prve stopnje. Meni, da je drugostopenjski organ s tem, ko je z izpodbijanim sklepom obravnaval njegovo pritožbo zaradi molka organa prve stopnje kot pritožbo zoper izdano potrdilo s 27. 11. 2015 in odločil, da se pritožba zoper izdano potrdilo zavrže, odločal v zadevi, o kateri tožnik kot stranka sploh ni podal zahteve oziroma pritožbe. Zato je prepričan, da je izkazan ničnosti razlog iz 4. točke prvega odstavka 279. člena ZUP. Dalje navaja, da je v svojem predlogu in nadaljnjih vlogah navedel, da bi lahko državni organi izdali potrdilo le v skladu z ZUP in da izven določb, ki urejajo upravni postopek, potrdila s 27. 11. 2015 ni bilo možno izdati. Zato meni, da je zmotno stališče toženke, da v tej zadevi ne gre za upravno stvar. Tako je prepričan, da je potrdilo s 27. 11. 2015 izdano v nasprotju z ZUP, s čimer je utemeljena zahteva za njegovo odpravo. Pri tem se sklicuje na ustaljeno sodno prakso, da ni mogoče izdati potrdila (niti pozitivnega niti negativnega), če se zahteva za izdajo potrdila ne nanaša na podatke iz uradnih evidenc in ne na podatke, za katere je izdaja potrdila predvidena v zakonu. Sodišču predlaga, naj po izvedbi dokazov tožbi ugodi ter izpodbijani sklep in potrdilo z naslovom ˝Potvrda o uredno izvršenim ugovornim obavezama˝, ki ga je izdalo Ministrstvo za infrastrukturo in prostor 27. 11. 2015, odpravi; podrejeno naj izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne istemu organu v ponovni postopek. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

3. Toženka vsebinskega odgovora na tožbo ni podala, je pa sodišču posredovala upravni spis zadeve ter navedla, da prereka tožbene trditve in vztraja pri argumentih za odločitev, navedenih v izpodbijanem sklepu.

4. Stranka z interesom v odgovoru na tožbo sodišču predlaga, naj tožbo zavrne. Pojasnjuje, da je bilo Ministrstvo za infrastrukturo in prostor investitor po predmetni pogodbi, ki je stranki z interesom plačeval na podlagi gradbenih situacij, tožnik pa ni dokazal, da se znesek iz potrdila o uspešni izvedbi pogodbenih obveznosti s 27. 11. 2015 ne nanaša na podizvajalca A., d. o. o. oziroma da A., d. o. o. ni izvedla del v višini, navedeni v potrdilu. Tako meni, da je potrdilo povsem pravilno, resnično, točno in verodostojno.

**Odločanje po sodnici posameznici**

5. Sodišče je 7. 10. 2021 sprejelo sklep I U 1984/2019-19, da v zadevi odloča sodnica posameznica iz razloga po tretji alineji drugega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1).1 Ugotovilo je namreč, da se predmetni upravni spor nanaša na vprašanje pravilnosti procesne odločitve organa, ki je z izpodbijanim sklepom presodil, da predmetno potrdilo ni konkretni upravni akt. Določbe 2., 179. in 180. člena ZUP, ki so relevantne za odločitev v tej zadevi, so po mnenju sodišča jasne. Poleg tega dejansko stanje ni zapleteno. Zato je senat presodil, da je izpolnjen pogoj po navedeni določbi ZUS-1 za odločanje po sodnici posameznici.

6. Tožnikov pooblaščenec na naroku za glavno obravnavo 9. 11. 2021 na izrecno vprašanje sodnice ni podal nobenega ugovora v zvezi s sestavo sodišča. 7. Toženka in stranka z interesom se naroka za glavno obravnavo kljub pravilnemu vabljenju nista udeležili.

**Glede datuma odločitve sodišča**

8. Sodišče je narok za glavno obravnavo, opravljen 9. 11. 2021, v celoti snemalo. Prepis zvočnega posnetka zapisnika je bil po podatkih sodnega spisa tožnikovemu pooblaščencu vročen 26. 11. 2021. To pomeni, da je, ob upoštevanju 5-dnevnega roka za ugovor zoper morebitno nepravilnost prepisa,2 sodbo izdalo z dnem dokončnosti zapisnika o opravljenem naroku za glavno obravnavo, to je 2. 12. 2021. **Dokazni sklep**

9. Na naroku za glavno obravnavo 9. 11. 2021 je sodišče vpogledalo vse listine v upravnem spisu zadeve in listine, ki so jih predložile stranke v upravnem sporu, označene kot priloge A2 do A15 ter C1 in C2. 10. Drugih dokaznih predlogov ni bilo.

**K I. točki izreka**

11. Tožba ni utemeljena.

12. Med strankama je sporno zavrženje tožnikove pritožbe zoper potrdilo, naslovljeno "Potvrda o uredno izvršenim ugovornim obavezama“, iz katerega je razvidno, da ga je izdalo Ministrstvo za infrastrukturo in prostor (ki je navedeno kot naročnik), Direkcija RS za infrastrukturo 27. 11. 2015 družbi A., d. o. o., za izvedbo gradbenih del na objektu „Modernizacija nivojskih prehodov Pragersko - Hodoš - izvedba sklop A“ in z njim potrdilo, da so gradbena dela na navedenem objektu zaključena ter izvedena po pravilih stroke v skladu z zahtevami projekta in tehnične dokumentacije, kvalitetno in v dogovorjenih rokih, v vrednosti 1.391.407,40 EUR brez DDV; iz potrdila pa izhaja tudi popis del (priloga A8 in C1). Vsebina tega potrdila med strankama ni sporna.

13. Sodišče ugotavlja, da je tožnik v svojem predlogu za odpravo spornega potrdila s 27. 11. 2015 (priloga A9),3 ki je del upravnega spisa zadeve, navedel, da je eden izmed dveh ponudnikov v odprtem postopku javnega naročila v Republiki Hrvaški za izvedbo denivelacije razkrižja državne ceste D22 in železniške proge M201 v Križevcih ter da je bil v ponovljenem postopku tega javnega naročila izbran ponudnik B., d. o. o., in A., d. o. o., (stranka z interesom v tem upravnem sporu). Pravni interes za podajo predloga za odpravo tega potrdila tožnik izkazuje z navedbo, da je zainteresiran za zakonitost postopka javnega naročila v Republiki Hrvaški, v katerem sodeluje kot ponudnik.

14. Sodišče na podlagi navedenega zaključuje, da je Ministrstvo za infrastrukturo, Direkcija Republike Slovenije za infrastrukturo sporno potrdilo izdala kot naročnik izvedbe gradbenih del na objektu „modernizacija nivojskih prehodov Pragersko – Hodoš – Izvedba sklop A“.

15. Tako je treba pritrditi toženki, da v predmetni zadevi sporno potrdilo ni bilo izdano na podlagi uradne evidence po 179. členu ZUP4 in tudi ne na podlagi drugega zakona po 180. členu ZUP.5 Organ torej potrdila ni izdal v funkciji oblastnega, upravnega odločanja, temveč kot naročnik gradbenih del. Pa tudi sicer se s potrdilom, kot izhaja že iz tega izraza, o ničemer ne odloča, zato potrdilo ni konkretni upravni akt, ne glede na to, ali je njegova vsebina za stranko ugodna ali ne. Zoper izdano potrdilo torej v nobenem primeru (tudi če bi šlo za potrdilo po 179. členu ZUP, za kar sicer v obravnavanem primeru, kot že rečeno, ne gre) ni mogoča pritožba v upravnem postopku oziroma zahteva za njegovo odpravo s sklicevanjem na pravila ZUP. S spornim potrdilom namreč ni bilo odločeno v upravni stvari o kakšni pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke skladno z 2. členom ZUP.6 Potrdilo je torej samo listina in dokazno sredstvo za dokazovanje določenih dejstev.7

16. Sporno potrdilo, kot že navedeno, po svoji naravi sploh ni potrdilo, ki bi ga organ izdal na podlagi ZUP, temveč gre za referenčno potrdilo, s katerim Ministrstvo za infrastrukturo, Direkcija Republike Slovenije za infrastrukturo, kot naročnik oziroma investitor, potrjuje določena dejstva (da je določen gospodarski subjekt v preteklosti zanj že izvedel določeno naročilo, določene kakovosti, obsega in vrednosti). Takšno potrdilo bi lahko izdal katerikoli investitor (javni ali zasebni). Po mnenju sodišča ni mogoče pritrditi tožnikovemu stališču, da smejo državni organi izdajati potrdila le skladno z ZUP. Državni organi namreč v svojem poslovanju niso omejeni zgolj na upravno, oblastno odločanje, temveč kot subjekti nastopajo tudi v drugih razmerjih, torej tudi v pogodbenih, za kar je šlo v navedenem primeru, v zvezi s katerim je državni organ izdal sporno potrdilo. Pri izdaji spornega potrdila je torej Ministrstvo za infrastrukturo, Direkcija RS za infrastrukturo nastopala v funkciji investitorja oziroma naročnika in je z njim zgolj potrdila izvedbo določenih del oziroma naročila s strani gospodarskega subjekta, to je stranke z interesom v tem upravnem sporu.

17. Glede na obrazloženo bi torej organ moral tožnikovo vlogo s 1. 8. 2019 oziroma zahtevo za odpravo spornega potrdila zavreči po 1. točki prvega odstavka 129. člena ZUP, saj se takšna vloga ne nanaša na upravno zadevo (sporno potrdilo namreč ni konkretni upravni akt). Kot navaja tožnik v tožbi in kot izhaja tudi iz upravnega spisa zadeve, je tožnik zahteval odpravo spornega potrdila in nato zaradi molka prvostopenjskega organa vložil pritožbo, v zvezi s katero je nato toženka izdala izpodbijani sklep in v izreku odločila, da se tožnikova pritožba zoper sporno potrdilo zavrže. 18. Drži torej tožbeni ugovor, da tožnik nikoli ni vložil pritožbe zoper sporno potrdilo, temveč je zahteval njegovo odpravo. S tem, ko je toženka z izpodbijanim sklepom zavrgla njegovo pritožbo zoper potrdilo, je sicer zagrešila kršitev pravil postopka, vendar ta po mnenju sodišča ni bistvena, saj ni vplivala na odločitev v zadevi. Po četrtem odstavku 222. člena ZUP ima stranka pravico do pritožbe (zaradi molka organa – kar je v obravnavani zadevi vložil tožnik), kot da bi bil njen zahtevek zavrnjen, če pristojni organ, zoper katerega odločbo je dovoljena pritožba, ne izda odločbe in je ne vroči stranki v predpisanem roku. V obravnavani zadevi pa, kot rečeno, zahteva za odpravo spornega potrdila ni (bila) dovoljena in bi jo organ prve stopnje moral zavreči. Ob upoštevanju citirane določbe četrtega odstavka 222. člena ZUP je torej odločitev toženke v izreku izpodbijanega sklepa o zavrženju tožnikove pritožbe pravilna. Ker pa je šlo za pritožbo zaradi molka organa in ker je tožnik zahteval odpravo spornega potrdila, kar po vsebini predstavlja pritožbo zoper to potrdilo, po mnenju sodišča toženka s tem, ko je v izreku navedla, da zavrača pritožbo zoper potrdilo, ni zagrešila bistvene kršitve pravil postopka, ki bi kakorkoli vplivala na odločitev.

19. V zvezi s tožbenim ugovorom, da je podana ničnost izpodbijanega akta po 4. točki prvega odstavka 279. člena ZUP, ker naj bi toženka odločila brez tožnikove zahteve, saj pritožbe zoper sporno potrdilo nikoli ni vložil, sodišče pojasnjuje, da se po drugem odstavku 279. člena ZUP pod pogoji iz prvega odstavka te določbe lahko za ničnega izreče tudi sklep, če je bilo z njim odločeno o vsebinskih vprašanjih. Ker z izpodbijanim sklepom ni odločeno o kakšni pravici, pravni koristi ali obveznosti stranke, temveč gre za procesni sklep, tega sklepa niti ni mogoče izreči za ničnega.

20. Po vsem povedanem sodišče zaključuje, da je tožba neutemeljena, zato jo je bilo treba skladno s prvim odstavkom 63. člena ZUS-1 zavrniti.

**K II. točki izreka**

21. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

1 Po tretji alineji drugega odstavka 13. člena ZUS-1 Upravno sodišče Republike Slovenije odloča po sodniku posamezniku, če gre v zadevi za enostavno dejansko in pravno stanje. 2 Tretji odstavek 125. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1. 3 Predlog je poslal tožnikov pooblaščenec 1. 8. 2019 na Ministrstvo za infrastrukturo, ki ga je po podatkih upravnega spisa prejelo 2. 8. 2019 in odstopilo v reševanje Direkciji RS za infrastrukturo. 4 Prvi odstavek 179. člena ZUP določa, da državni organi, organi samoupravnih lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil izdajajo potrdila in druge listine (izpiske, certifikate itd.) o dejstvih, o katerih vodijo uradno evidenco. 5 Skladno s 180. členom ZUP državni organi in organi samoupravne lokalne skupnosti izdajajo potrdila in druge listine tudi o dejstvih, o katerih ne vodijo uradne evidence, če zakon tako določa; v tem primeru se dejstva ugotavljajo v postopku, ki je predpisan v tem poglavju. 6 Po prvem odstavku 2. člena ZUP je upravna zadeva odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava. Po drugem odstavku te določbe se šteje, da gre za upravno zadevo, če je s predpisom določeno, da organ v neki stvari vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo oziroma če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave stvari. 7 Glej tudi: E. Kerševan in V. Androjna, Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, Lexpera, GV Založba, Ljubljana, 20182, str. 286 in 287.