Jedro

Ker zavrnitev izvedbe glavne obravnave pomeni, da se bo kot podlaga za presojo sodišča v celoti upoštevalo kot pravilno tisto dejansko stanje, ki ga je ugotovila tožena stranka, opustitev obrazložitve te odločitve ne pomeni le relativne bistvene kršitve pravice do izjave v razmerju do posameznega dokaznega predloga, ampak tudi kršitev pravice do obrazloženosti sodne odločbe iz 14. točke drugega odstavka 339. člena ZPP. Razlogi za ključno odločitev sodišča prve stopnje v upravnem sporu namreč v tem primeru niso razvidni ne stranki in ne revizijskemu sodišču v okviru njegove pristojnosti za presojo bistvenih kršitev pravil postopka.

Glavna obravnava v upravnem sporu je obvezna in jo je dopustno (ne pa nujno) opustiti le v okoliščinah iz 59. člena ZUS-1. Ker te utemeljujejo dopustne izjeme od pravila o dolžnosti izvedbe glavne obravnave, jih mora Upravno sodišče konkretizirano navesti in utemeljiti, zakaj glavne obravnave ni opravilo in ni izvedlo predlaganih dokazov. Navedeni razlogi so v upravnem sporu sestavina obrazložene sodne odločbe, saj pomenijo odgovor na strankine navedbe, povezane z opravo glavne obravnave, ki jih lahko izpostavi bodisi kot neposredno zahtevo, naj se odločitev sprejme na glavni obravnavi, bodisi kot navedbe, s katerimi konkretizirano nasprotuje ugotovljenemu dejanskemu stanju v upravnem postopku in zanje predlaga dokaze, ali navedbe o kršitvah pravil upravnega postopka, ki naj se odpravijo na glavni obravnavi. Opustitev teh razlogov pomeni kršitev pravice do obrazložene sodne odločbe kot sestavine pravice do poštenega sojenja iz 22. člena Ustave.

Izrek

I. Reviziji se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije, Oddelka v Celju, IV U 177/2018-13 z dne 23. 4. 2020 se razveljavi in se zadeva vrne temu sodišču v novo sojenje.

II. Odločitev o stroških revizijskega postopka se pridrži za končno odločitev.

Obrazložitev

1. Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je zavrnilo tožbo zoper odločbo Inšpektorata Republike Slovenije za okolje in prostor, Območne enote Celje, št. 06122-1067/2017/10 z dne 29. 6. 2018, s katero je bila tožnici naložena ustavitev gradnje in odstranitev dveh objektov za oglaševanje, zgrajenih na zemljišču s parc. št. 1740 k. o. ..., vsak oglasne površine 4,1 m x 3 m. Ministrstvo za okolje in prostor je z odločbo, št. 0612-139/2018-2-LMJ z dne 17. 9. 2018, tožničino pritožbo zavrnilo.

2. V obrazložitvi sodbe Upravno sodišče navaja, da sta upravna organa v obravnavanem primeru kot pravno podlago pravilno uporabila Zakon o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) in ne Gradbeni zakon, kot zatrjuje tožnica. Sporna objekta, postavljena znotraj varovalnega pasu koridorja prometne infrastrukture (avtocestni priključek), nista enostavna objekta, zato bi tožnica pred pričetkom gradnje morala pridobiti gradbeno dovoljenje. Sodišče prve stopnje je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, ker dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo izpodbijanega akta, po njegovem mnenju ni bilo sporno, predlagala pa je ni tudi nobena stranka.

3. Vrhovno sodišče je na tožničin predlog s sklepom X DoR 192/2020 z dne 25. 11. 2020 dopustilo revizijo glede vprašanja, ali predstavlja zavrnitev dokaznega predloga z zaslišanjem priče, ki sploh ni obrazložena, in s tem povezana neoprava glavne obravnave, ki je obrazložena zgolj z argumentom, da dejansko stanje med strankama ni bilo sporno, kršitev in nedopusten poseg v strankino pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS in pravico do obrazložene sodne odločbe iz prvega odstavka 6. člena EKČP, hkrati pa odstop od sodne prakse Vrhovnega sodišča. 4. Tožnica (v nadaljevanju revidentka) je v skladu z navedenim sklepom vložila revizijo zaradi bistvene kršitve določb postopka upravnega spora. Predlaga, naj Vrhovno sodišče reviziji ugodi, izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne Upravnemu sodišču v ponovno odločanje. Zahteva povračilo stroškov postopka s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi.

5. Toženka na revizijo ni odgovorila.

**K I. točki izreka**

6. Revizija je utemeljena.

7. Revizijsko sodišče v primeru dopuščene revizije preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (drugi odstavek 371. člena ZPP). Pri odločanju je vezano na ugotovljeno dejansko stanje, saj revizije ni mogoče vložiti zaradi njegove zmotne ali nepopolne ugotovitve (drugi odstavek 370. člena ZPP).

8. Utemeljena je revizijska navedba, da mora Upravno sodišče v skladu z ustaljeno prakso Vrhovnega sodišča obrazložiti, zakaj ni izvedlo glavne obravnave in navesti razloge za zavrnitev dokaznih predlogov. Tako je Vrhovno sodišče v sklepu X Ips 274/2014 z dne 6. 10. 2016 sprejelo stališče, da mora biti iz obrazložitve sodbe sodišča prve stopnje razvidno, kateri so bili odločilni razlogi za njegovo prepričanje v pravilnost ugotovljenega dejanskega stanja in pravne subsumpcije pod uporabljene norme materialnega prava. Iz sodbe mora biti jasno razvidno, da je sodišče pri odločanju upoštevalo vse bistvene navedbe strank in se do njih opredelilo, kar je sestavni del pravice do obrazloženosti sodne odločbe iz 22. člena Ustave. Navedlo je tudi, da je procesno pravilna zavrnitev dokaznega predloga v upravnem sporu ob primerni uporabi ZPP1 mogoča na glavni obravnavi z obrazloženim dokaznim sklepom, sicer mora obrazložitev dokaznega sklepa zaradi zagotovitve pravice do izjave postati del obrazložitve sodbe.

9. To toliko bolj velja v upravnem sporu, kadar glavna obravnava ni bila izvedena in je sodišče ob vezanosti na dejansko stanje, ki ga je ugotovila tožena stranka, odločilo na seji (60. člen ZUS-1). Zavrnitev dokaznega predloga, ki pomeni zadostitev pravici do izjave, v takem primeru sodišče prve stopnje vključi v presojo, ali so podani razlogi, zaradi katerih glavne obravnave ni treba izvesti (59. člen ZUS-1). Obrazložitev odločitve, da se glavna obravnava ne izvede, je vsebinsko neločljivo povezana z zavrnitvijo vseh dokaznih predlogov, saj dokazov z namenom ugotovitve pravilnega dejanskega stanja ni mogoče izvesti izven glavne obravnave. Ker zavrnitev izvedbe glavne obravnave pomeni, da se bo kot podlaga za presojo sodišča v celoti upoštevalo kot pravilno tisto dejansko stanje, ki ga je ugotovila tožena stranka, opustitev obrazložitve te odločitve ne pomeni le relativne bistvene kršitve pravice do izjave v razmerju do posameznega dokaznega predloga, ampak tudi kršitev pravice do obrazloženosti sodne odločbe iz 14. točke drugega odstavka 339. člena ZPP. Razlogi za ključno odločitev sodišča prve stopnje v upravnem sporu namreč v tem primeru niso razvidni ne stranki in ne revizijskemu sodišču v okviru njegove pristojnosti za presojo bistvenih kršitev pravil postopka.

10. Vrhovno sodišče je navedena stališča pri svojih nadaljnjih odločitvah večkrat ponovilo, med drugim v sklepu X Ips 21/2016 z dne 1. 2. 2017 (18. in 19. točka obrazložitve), v sklepu X Ips 387/2015 z dne 15. 11. 2017 (11. točka in naslednje), v sklepih, na katere se sklicuje revidentka, to je X Ips 85/2016 z dne 19. 9. 2018 (9. točka in naslednje), X Ips 396/2016 z dne 24. 10. 2018 in X Ips 401/2016 z dne 28. 11. 2018 (11. točka in naslednje), ter v sklepu X Ips 156/2017 z dne 3. 7. 2019 (10. točka in naslednje).

11. Dolžnost obrazložene zavrnitve dokazov in odločanja na glavni obravnavi izhaja tudi iz odločitev Ustavnega sodišča. Iz odločbe Up-164/14-14 z dne 17. 9. 2015 je med drugim razvidno (18. točka obrazložitve), da mora sodišče odgovoriti na substanciran dokazni predlog, saj se postavitev takega predloga povezuje s strankino zahtevo po izvedbi glavne obravnave. Če sodišče v takem primeru ne pojasni, zakaj glavna obravnava ni izvedena, je stranki kršena pravica iz 22. člena Ustave.

12. V okviru obravnavanega revizijskega vprašanja pa revidentka utemeljeno opozarja še na sodbo Evropskega sodišča za človekove pravice (ESČP) v zadevi Mirovni inštitut proti Sloveniji (pritožba št. 32303/13) z dne 13. marca 2018 (v nadaljevanju zadeva Mirovni inštitut). ESČP je v njej ponovilo svoja dosedanja stališča o strankini pravici do izvedbe glavne obravnave pred sodiščem v upravnem sporu. Izrazilo je zavedanje, da domača zakonodaja ne zahteva vedno, da se pred upravnim sodiščem opravi obravnava, vendar je to dovoljeno le v omejenem številu primerov. Poudarilo je, da Upravno sodišče v obravnavani zadevi, razen v povzetku navedb strank, ni omenilo predloga, naj se opravi obravnava, niti ni navedlo razlogov za njegovo zavrnitev. Brez pojasnila, zakaj ni treba opraviti obravnave, pa je bilo ESČP težko ugotoviti, ali je Upravno sodišče zanemarilo presojo pritožnikove zahteve za obravnavo, ali pa jo je nameravalo zavrniti in iz katerih razlogov. Prav tako ni moglo ugotoviti, katero zakonsko določbo je Upravno sodišče upoštevalo kot pravno podlago za opustitev glavne obravnave in kako jo je razlagalo glede na dejstva v zadevi. V 45. točki je na podlagi teh ugotovitev sklenilo, da postopek ni bil pošten in je zato prišlo do kršitve prvega odstavka 6. člena EKČP (pravice do poštenega sojenja).

13. Iz povzetih stališč izhaja, da je glavna obravnava v upravnem sporu obvezna in da jo je dopustno (ne pa nujno) opustiti le v okoliščinah iz 59. člena ZUS-1. Ker te utemeljujejo dopustne izjeme od pravila o dolžnosti izvedbe glavne obravnave, jih mora Upravno sodišče konkretizirano navesti in utemeljiti, zakaj glavne obravnave ni opravilo in ni izvedlo predlaganih dokazov. Navedeni razlogi so v upravnem sporu sestavina obrazložene sodne odločbe, saj pomenijo odgovor na strankine navedbe, povezane z opravo glavne obravnave, ki jih lahko izpostavi bodisi kot neposredno zahtevo, naj se odločitev sprejme na glavni obravnavi, bodisi kot navedbe, s katerimi konkretizirano nasprotuje ugotovljenemu dejanskemu stanju v upravnem postopku in zanje predlaga dokaze, ali navedbe o kršitvah pravil upravnega postopka, ki naj se odpravijo na glavni obravnavi. Opustitev teh razlogov pomeni kršitev pravice do obrazložene sodne odločbe kot sestavine pravice do poštenega sojenja iz 22. člena Ustave.

**Vsebinska presoja revizijskih navedb**

14. Revidentka v reviziji utemeljeno opozarja, da obrazložitev Upravnega sodišča glede neoprave glavne obravnave v obravnavani zadevi ne dosega standarda obrazloženosti, ki dopušča preizkus sprejete odločitve.

15. Upravno sodišče se do dokaznega predloga za zaslišanje njenega zakonitega zastopnika sploh ni opredelilo, niti ga ni izrecno, še manj pa obrazloženo zavrnilo. Revidentka je namreč v tožbi zatrjevala, da bi se z zaslišanjem njenega zakonitega zastopnika lahko razjasnila določena dejstva v zvezi s sklenitvijo pogodbe o ustanovitvi služnosti, dejanskega stanja glede pridobitve ustreznih soglasij ter s tem dejstva, da sta predmetna objekta za oglaševanje enostavna objekta, za katera ni potrebno gradbeno dovoljenje.

16. Upravno sodišče je v obrazložitvi izpodbijane sodbe zgolj navedlo, "da je odločilo brez glavne obravnave, ker dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo izpodbijanega akta, po njegovem mnenju ni bilo sporno, predlagala pa je ni tudi nobena stranka". Za revidentko pa je dejansko stanje očitno bilo sporno, zato je tudi predlagala zaslišanje svojega zakonitega zastopnika. Takšna obrazložitev Upravnega sodišča je zato po mnenju Vrhovnega sodišča vsebinsko prazna oziroma le navidezna, saj ne pove nič o tem, zakaj glavna obravnava ni bila izvedena oziroma zakaj se je odločilo, da bo uporabilo izjemo od oprave ustne obravnave. Sodišče prve stopnje je sicer res zavrnilo tožbeni očitek o napačni ugotovitvi dejanskega stanja, vendar z obrazložitvijo, "da gre za ugotovitev pristojnega inšpektorja, ki je te ugotovitve zapisal v zapisnik o inšpekcijskem pregledu, na katerega ni bilo nobenih pripomb", kar pa iz že navedenih razlogov seveda ne opravičuje neizvedbe glavne obravnave pred sodiščem.

17. Glede na navedeno in ker revizijsko sodišče niti na podlagi ostalih stališč izpodbijane sodbe ne more sklepati o razlogih za neopravo glavne obravnave in neizvedbo dokaza, je utemeljen revidentkin očitek, da je Upravno sodišče kršilo njeno pravico do obrazložene sodne odločbe iz 22. člena Ustave in odstopilo od sodne prakse Vrhovnega sodišča. Reviziji je zato zaradi bistvene kršitve pravil postopka upravnega spora iz 1. točke prvega odstavka 85. člena v zvezi s tretjim odstavkom 75. člena ZUS-1 in 14. točko drugega odstavka 339. člena ZPP ugodilo, izpodbijano sodbo razveljavilo in zadevo vrnilo v novo sojenje (prvi odstavek 93. člena ZUS-1).

**K II. točki izreka**

18. Izrek o revizijskih stroških temelji na tretjem odstavku 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1. **Glasovanje**

19. Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.

1 V času odločanja v omenjeni zadevi je bila primerna uporaba ZPP določena v prvem odstavku 22. člena ZUS-1. Navedena določba je bila spremenjen s prvim odstavkom 122. člena ZPP-E, ki se uporablja od 14. 9. 2017 in ki določa, da se v upravnem sporu uporabljajo določbe zakona, ki ureja pravdni postopek, kolikor ta zakon (torej ZUS-1) ne določa drugače.