Up-113/97

18. 3. 1999

O D L O Č B A

Ustavno sodišče je v postopku odločanja o ustavni pritožbi V. S. iz L. na seji dne 18. marca 1999

o d l o č i l o:

1.Sodba Vrhovnega sodišča št. VIII Ips-14/96 z dne 3. 12. 1996, odločba Višjega delovnega in socialnega sodišča št. Psp-282/94 z dne 21. 9. 1995 in odločba Sodišča združenega dela pokojninskega in invalidskega zavarovanja št. Sp-69/93 z dne 17. 2. 1994 ter odločbi Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije št. V-9.875.290 z dne 7. 8. 1992 in 21. 1. 1993, se razveljavijo.

2.Zadeva se vrne Zavodu za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije v ponovno odločanje.

O b r a z l o ž i t e v

A.

1.Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju: Zavod) je zavrnil zahtevo pritožnika za izplačevanje akontacije vojaške pokojnine. Prvostopno sodišče združenega dela pokojninskega in invalidskega zavarovanja je odločitve Zavoda odpravilo in odločilo, da se pritožniku prizna akontacija vojaške pokojnine od dneva prenehanja izplačevanja take akontacije na Hrvaškem. Na pritožbo Zavoda in Javnega pravobranilca (kot zakonitega zastopnika Republike Slovenije) je Višje delovno in socialno sodišče prvostopno sodno odločbo spremenilo tako, da je pritožnikov zahtevek zavrnilo kot neutemeljen. Vrhovno sodišče je revizijo zoper pravnomočno odločbo kot neutemeljeno zavrnilo. Pritožnik se strinja z odločitvijo prvostopnega sodišča in meni, da mu je bila z drugostopno odločbo in revizijsko sodbo kršena pravica do enakosti pred zakonom in smiselno tudi pravica do socialne varnosti. Slovenska pokojnina naj bi mu bila odvzeta na podlagi diskriminacije kot pripadniku JLA, s tem pa so mu bila odvzeta tudi sredstva za preživljanje.

2.Iz navedb pritožnika in podatkov v sodnem spisu izhaja, da je pritožnik vojaški upokojenec od leta 1973. Ob osamosvojitvi Slovenije je (kot slovenski državljan) živel na Hrvaškem, kjer je imel tudi prijavljeno stalno prebivališče. Zadnje izplačilo pokojnine od nosilca vojaškega zavarovanja v Beogradu naj bi prejel novembra 1991, potem pa je poskušal urediti izplačevanje pokojnine bodisi v Sloveniji bodisi na Hrvaškem. Ustrezen pismeni zahtevek je vložil na Hrvaškem marca 1992, v Sloveniji pa junija 1992. Na Hrvaškem je bilo zahtevku ugodeno šele aprila 1993 in mu je bila priznana akontacija oziroma vojaška pokojnina od 1. 1. 1992 dalje. V Sloveniji je bil zahtevek pri Zavodu zavrnjen avgusta 1992 (na prvi stopnji) oziroma januarja 1993 (na drugi stopnji). Od aprila 1993 dalje pritožnik živi in je stalno prijavljen v Ljubljani.

3.Ustavna pritožba je bila poslana Vrhovnemu sodišču, ki na navedbe pritožnika ni odgovorilo.

B.

4.Pritožnik utemeljuje svoje prepričanje o upravičenosti do akontacije vojaške pokojnine v Sloveniji predvsem s sklicevanjem na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-70/92 z dne 5. 11. 1992 (Uradni list RS, št. 55/92 in OdlUS I, 77). S to odločbo je bil kot neustaven odpravljen tisti del Odloka o izplačevanju akontacij vojaških pokojnin (Uradni list RS, št. 4/92 - v nadaljevanju: Odlok), ki je predpisoval pogoj stalnega prebivališča v Republiki Sloveniji za državljane Republike Slovenije. Glede na pravne posledice odprave po 414. in 415. členu Ustave iz leta 1974, se Odlok v odpravljenem delu ni mogel uporabljati za razmerja, nastala pred 20. 11. 1992 (ko je bila odločba objavljena), če do tega dne niso bila pravnomočno rešena.

5.Z Odlokom je Republika Slovenija s 1. 11. 1991 prevzela izplačevanje pokojnin in drugih dajatev, ki so jih pridobili upravičenci na podlagi predpisov o pokojninskem in invalidskem zavarovanju vojaških zavarovancev. Pokojnine in druge dajatve so se izplačevale od 1. 11. 1991 dalje v obliki akontacij na pripadajoče zneske na podlagi zahtevka upravičenca. Akontacijo je odmeril in izplačeval Zavod, ki mu je nato izplačana sredstva povrnil državni proračun. Za upravičence, ki so že imeli odločbo pristojnega nosilca pokojninskega zavarovanja (torej za vojaške upokojence), je odmera akontacije praktično pomenila le ugotovitev zneska, ki jim je pripadal za september 1991, in njegova prevedba v tolarski znesek.

6.Odmera akontacije vojaške pokojnine se je opravila po materialnem predpisu, ki je veljal na dan, ko je upravičenec pridobil to pravico - za vojaške upokojence torej na dan 1. 11. 1991. Dan vložitve zahtevka bi bil lahko pomemben le za morebitno presojo, od katerega dne dalje se upravičencu akontacija dejansko izplačuje.

7.Pri odločanju o pravicah iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja in pri odločanju o pravicah, ki se na podlagi predpisov uveljavljajo pri Zavodu, postopa Zavod po Zakonu o splošnem upravnem postopku (Uradni list SFRJ, št. 47/86 - v nadaljevanju: ZUP). V upravnem pritožbenem postopku se zakonitost in pravilnost odločbe prve stopnje presoja na podlagi materialnega predpisa, ki je veljal v času izdaje odločbe prve stopnje oziroma v času, ko je bila pravica pridobljena - ne pa s stališča kasneje uveljavljenih predpisov. Pritožbeni organ v upravnem postopku presoja pravilnost dejanskega stanja, ki je bilo ugotovljeno na prvi stopnji in pravilnost uporabe predpisa na to dejansko stanje.

8.ZUP v prvem odstavku 243. člena določa, da v primeru napačne uporabe pravnega predpisa, na podlagi katerega je bilo na prvi stopnji odločeno, organ druge stopnje odpravi prvostopno odločbo in sam reši stvar. To pomeni, da ob nespremenjenem dejanskem stanju, ugotovljenem na prvi stopnji, pravilno uporabi materialni predpis. Če se materialni predpis po izdaji odločbe prve stopnje spremeni, organ druge stopnje ne more presojati zakonitosti in pravilnosti odločbe prve stopnje po spremenjenem predpisu. Taka odločitev bi pomenila kršitev pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave. Če je sprememba predpisa ugodnejša za stranko, ima stranka možnost uveljavljati nov zahtevek na podlagi spremenjenega predpisa. Če pa je sprememba predpisa za stranko neugodna (ker ji na primer neko pravico oži ali jo celo ne priznava več), pa taka sprememba sama po sebi ne more pomeniti spremembe odločbe prve stopnje v škodo stranke.

9.V obravnavanem primeru je bil razlog napačne uporabe materialnega prepisa lahko ugotovljen šele na podlagi odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-70/92, sprejete in objavljene po izdaji odločbe prve stopnje, vendar še pred odločanjem organa druge stopnje o pritožbi. Ker je Ustavno sodišče pogoj stalnega prebivališča za slovenske državljane kot neustaven odpravilo - torej z učinkom za nazaj - se ta pogoj v pritožnikovem primeru ne bi smel uporabljati (upoštevati) že v času odločanja na prvi stopnji. Pritožnik je tako ves čas izpolnjeval vse pogoje za priznanje pravice do akontacije vojaške pokojnine v Sloveniji.

Drugostopni organ pri Zavodu bi zato na podlagi odločbe Ustavnega sodišča moral zavrnilno odločbo prve stopnje odpraviti in sam odločiti (rešiti stvar).

10.Dejstvo, da je bil istočasno z objavo odločbe Ustavnega sodišča, uveljavljen tudi Sporazum med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško o vojaških pokojninah (Uradni list RS - Mednarodne pogodbe, št. 13/92 - v nadaljevanju: Sporazum), bi lahko vplivalo le na to, kako bi moral drugostopni organ vsebinsko odločiti (rešiti stvar). Sporazum se je pričel uporabljati 1. 11. 1992. S tem dnem sta se državi zavezali izplačevati vojaške pokojnine vojaškim upokojencem po pravnih predpisih nekdanje SFRJ, ki stalno prebivajo na njenem ozemlju, ne glede na državljanstvo. Ustavno sodišče je v odločbi št. U- I-147/94 z dne 30. 11. 1995 (Uradni list RS, št. 3/96 in OdlUS IV, 118) zapisalo: "Ne glede na stališče, izraženo v obrazložitvi odločbe št. U-I-70/92, je Ustavno sodišče ocenilo, da je načelu enakosti pred zakonom zadoščeno, če je slovenskim državljanom - upravičencem do vojaške pokojnine zagotovljena pravica v skladu s predpisi države, v kateri stalno prebivajo.

Odločbe št. U-I-70/92 namreč ni mogoče interpretirati tako, da bi na njeni podlagi določen krog oseb pridobil pravico do dvakratnega uveljavljanja iste pravice oziroma možnost opcije (izbirno pravico). Takšno razlago navedene odločbe so v konkretnih primerih zavračala tudi socialna sodišča (glej npr. odločbo Višjega delovnega in socialnega sodišča št. Psp 151/94- 3)." Tako stališče pomeni, da ima slovenski državljan, ki stalno prebiva na Hrvaškem, po 1. 11. 1992 pravico do vojaške pokojnine na Hrvaškem (po hrvaških predpisih) in ne more izbrati (ponovno uveljavljati) vojaške pokojnine v Sloveniji, ne glede na to, da pogoj stalnega prebivališča ni bil več ovira za pridobitev akontacije vojaške pokojnine v Sloveniji.

11.Do 1. 11. 1992 pa ni šlo za vprašanje izbirne pravice, kje bo upravičenec uveljavljal pravico do vojaške pokojnine.

Pritožnik je imel pravico do vojaške pokojnine, pridobljeno po predpisih nekdanje SFRJ pri pristojnem nosilcu pokojninskega zavarovanja. Slovenija je z Odlokom prevzela izplačevanje teh pokojnin za svoje državljane od 1. 11. 1991 dalje v obliki akontacij, ki jih je z Zakonom o pravicah iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja bivših vojaških zavarovancev (Uradni list RS, št. 49/98 - v nadaljevanju: ZPIZVZ) v letu 1998 prevedla v vojaške pokojnine. Slovenski državljan zaradi neustavnega predpisa sploh ni mogel uveljaviti svojih pravic tam, kjer bi jih po naravi stvari lahko in moral najprej uveljaviti: v svoji matični državi. Da ne bi ostal brez vsakršnih sredstev, je bil praktično prisiljen zaprositi za akontacijo na Hrvaškem, s tem da so bile te akontacije nato z zakonom spremenjene v vojaške pokojnine. Če bi bil Odlok ves čas skladen z Ustavo, do takih situacij sploh ne bi prišlo: takoj, ko bi mu nosilec zavarovanja iz Beograda prenehal izplačevati vojaško pokojnino, bi upravičenec v svoji državi lahko uveljavljal pravico do akontacije. Torej vojaški upokojenci sploh niso ničesar izbirali, ampak jim je bilo v neskladju z Ustavo preprečeno, da uveljavijo v svoji državi neko pravico, ki bi jim v skladu z Ustavo morala biti zagotovljena. Če bi že s 1. 11. 1991 pridobili pravico do "slovenske" akontacije, kasneje uveljavljeni meddržavni sporazum na to ne bi mogel več vplivati - enako kot ne more pri tistih, ki so se šele kasneje preselili na Hrvaško.

12.Pritožniku je bila vojaška pokojnina na Hrvaškem priznana šele aprila 1993, čeprav je zahtevek vložil že v začetku leta 1992 - formalno celo prej kot ga je vložil v Sloveniji. Nesporno je bilo v sodnem postopku ugotovljeno, da je pritožnik tudi prejemal vojaško pokojnino na Hrvaškem od 1. 1. 1992 dalje - tudi potem, ko se je v začetku leta 1993 za stalno preselil v Slovenijo. Kot je Ustavno sodišče navedlo že v odločbi št. U-I- 147/94, slovenskim državljanom, ki so uveljavili pravico do vojaške pokojnine na Hrvaškem in so kasneje pridobili stalno prebivališče v Sloveniji, pripada pravica do dodatka po Zakona o zagotavljanju socialne varnosti slovenskim državljanom, ki so upravičeni do pokojnin iz republik nekdanje SFRJ (Uradni list RS, št. 45/92 - ZZSV), s čimer jim je zagotovljena socialna varnost. S preselitvijo v Slovenijo je pritožnik upravičen do prejemkov, ki so načeloma enaki, kot bi bili v primeru, da bi prejemal ves čas akontacijo vojaške pokojnine po Odloku. Osnova za odmero tako akontacije po Odloku kot dodatka po Zakonu je namreč ista: znesek vojaške pokojnine za september 1991.

13.Enakost pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave pomeni nearbitrarno uporabo predpisa v odnosu do vsakega posameznika. To v postopku pred sodišči drugimi državnimi organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil pomeni, da so ti organi, ko uporabljajo zakon v konkretnih primerih, dolžni enake situacije obravnavati enako in torej dosledno uporabljati zakon, brez upoštevanja osebnih okoliščin, ki v pravnem pravilu niso navedene kot odločilne. Ob povsem enakem dejanskem stanju torej ne sme priti do različne odločitve. Člen 22 Ustave pomeni aplikacijo splošnega načela o enakosti vseh pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave) na področju varstva pravic. Gre za poseben primer načela pravne enakosti, ki vsakomur zagotavlja enako varstvo njegovih pravic v postopku pred sodišči, drugimi državnimi organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil. Poseg v to ustavno pravico bi bil podan, če bi bil posamični akt sprejet v postopku, v katerem bi pritožnik ne mogel uveljavljati ali bi lahko le omejeno uveljavljal svojo pravico, kar bi lahko posledično prizadelo tudi kakšno drugo njegovo pravico. Do tega bi lahko prišlo tudi, kolikor bi pritožnik sicer izpolnjeval z zakonom določene pogoje za uveljavitev oziroma priznanje pravice, pa zaradi neustavnega oziroma nezakonitega postopka te svoje pravice ne bi mogel uveljaviti.

14.Ker v izpodbijanih aktih ni bil uporabljen materialni predpis, ki bi moral biti uporabljen, ampak kasneje sprejeti predpis (meddržavni sporazum), je bila po presoji Ustavnega sodišča pritožniku kršena njegova pravica do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave. Zato je izpodbijane akte razveljavilo in zadevo vrnilo Zavodu v ponovno odločitev.

Pristojni organ Zavoda bo moral o zahtevku pritožnika ponovno odločiti na podlagi Odloka, ki je veljal v času vložitve zahtevka - ob upoštevanju, da je Ustavno sodišče pogoj stalnega prebivališča za slovenske državljane odpravilo. Pri tem se Ustavno sodišče ne opredeljuje vnaprej do vprašanja, kakšne bodo (naj bi bile) za pritožnika morebitne pravne posledice odločitve, sprejete na podlagi pravilnega materialnega predpisa, glede na kasneje nastale spremembe dejanskega (uveljavitev vojaške pokojnine na Hrvaškem) in pravnega stanja (uveljavitev Sporazuma).

C.

15.Ustavno sodišče je to odločbo sprejelo na podlagi prvega odstavka 59. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - ZUstS) v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Miroslava Geč - Korošec, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam - Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.

P r e d s e d n i k : Franc Testen