Jedro

Iz 15. člena ZRRD že na podlagi jezikovne razlage jasno in nedvoumno izhaja, da se lahko ugovor vloži samo zaradi kršitve postopka izbire ali očitne napake (in ne zaradi morebitnih drugih razlogov). Ugovorne razloge tako omejuje že ZRRD v 15. členu. Temu sledi tudi Pravilnik o postopkih (so)financiranja, ocenjevanja in spremljanju izvajanja raziskovalne dejavnosti.

Presoja primernosti oziroma ustreznosti posameznega pogoja in merila javnega razpisa ne more biti predmet sodne presoje. Prav tako se sodišče v okviru sodnega preizkusa ne sme spuščati v primernost strokovne presoje kriterijev ter v pogoje, kriterije in merila za ocenjevanje prijav.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Z izpodbijanim sklepom je upravni odbor toženke zavrnil ugovor tožnika zoper Obvestilo o prvi fazi izbora prijav predlogov raziskovalnih projektov za leto 2015 št. 6316-15/2014-3376 z dne 1. 9. 2016 (v nadaljevanju Obvestilo), za prijavo raziskovalnega projekta št. 456 z naslovom "A". Iz obrazložitve izhaja, da je toženka v zadevi Javnega razpisa za (so)financiranje raziskovalnih projektov za leto 2015 (v nadaljevanju Javni razpis) v ponovnem postopku izdala Obvestilo, s katerim je ponovno odločila, da se prijava tožnika št. 456 zavrne. Zoper Obvestilo je tožnik vložil ugovor, o katerem je toženka odločila z izpodbijanim sklepom. V obrazložitvi je pojasnila, da ji je Zakon o raziskovalni in razvojni dejavnosti (v nadaljevanju ZRRD) na podlagi 15. in 20. člena podelil javno pooblastilo, da opravlja z zakonom določene naloge v javnem interesu z namenom, da zagotovi trajno, strokovno in neodvisno odločanje o izbiri programov in projektov, ki se financirajo iz državnega proračuna. Na podlagi 43. člena ZRRD je po predhodnem soglasju ministra sprejela tudi Pravilnik o postopkih (so)financiranja, ocenjevanja in spremljanju izvajanja raziskovalne dejavnosti (v nadaljevanju Pravilnik). Dodaja, da je pri presoji zakonitosti in pravilnosti uporabe materialnih predpisov treba upoštevati tudi pravno naravo pravice do sofinanciranja projektov na podlagi javnega razpisa, saj ne gre za tipično zakonsko pravico.

2. Dalje navaja, da 43. člen ZRRD res uporablja izraz metodologija, vendar jo gre razumeti kot načine in postopke, ki jih ureja Pravilnik in je njegov sestavni del. Metodologija, ki jo sprejme Znanstveni svet toženke pomeni operacionalizacijo metod iz Pravilnika, to je zbirko izvedbenih elementov ocenjevanja s konkretnimi vrednostmi parametrov ocenjevanja. Pravilnik in drugi podzakonski predpisi predstavljajo relevanten materialnopravni okvir odločanja v konkretnem primeru, zato ni podana kršitev 87. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava RS). Glede na enako obravnavo prijaviteljev ter pravico prijavitelja do vložitve ugovora in tožbe v upravnem sporu tudi očitane kršitve 22., 23. in 25. člena Ustave RS niso podane.

3. Pojasnjuje, da je določitev razmerij med posameznimi vedami predmet raziskovalne politike ter da je v okviru Javnega razpisa objavila razrez sredstev po znanstvenih vedah na nivoju letnih sredstev, pri čemer se razmerje sredstev med znanstvenimi vedami na podlagi razpisa okvirno ohranja glede na razmerja v preteklih letih. Okvirni izračun po vedah neposredno izhaja iz okvirnega izračuna kapacitete po področjih, kar predstavlja elemente načrtovanja programov razvoja raziskovalne in razvojne dejavnosti.

4. V zvezi s pogojem zagotavljanja ustreznega deleža posameznih tipov projektov javnega razpisa navaja, da Sklep o ustanovitvi toženke v 2. alineji prvega odstavka 28. člena določa, da Znanstveni svet sprejema metodologije ocenjevanja za posamezne ocenjevalne postopke. Metodologija ocenjevanja je tudi sestavni del razpisne dokumentacije, ki je v sklopu Javnega razpisa javno objavljena.

5. Glede pogoja kapacitete področij navaja, da se v skladu s 86. členom Pravilnika pri uvrstitvi prijav v drugo fazo ocenjevanja upošteva tudi kapaciteta področij, zato ugovor tožnika, da bi se ta pogoj lahko uporabil pri končni odločitvi o financiranju posameznih raziskovalnih projektov, ne pa že v prvi fazi izbora prijav predlogov raziskovalnih projektov, ter da je edini relevanten pogoj za uvrstitev v drugo fazo dosežena minimalna ocena, ni relevanten. V skladu z 12. členom Pravilnika je sestavni del pravne podlage javnega razpisa tudi metodologija ocenjevanja prijav za (so)financiranje raziskovalne dejavnosti. V okviru 2. točke Javnega razpisa so bili podatki o kapaciteti področij tudi vnaprej objavljeni.

6. Dalje navaja, da 85. člen Pravilnika opredeljuje neposredno uvrščanje predlogov projektov v drugo fazo izbora prijav. Na področju antropologije, kamor se uvršča tožnikov projekt, se direktno v drugo fazo izbora na podlagi 85. člena Pravilnika ni uvrstil noben projekt, tako da navedena določba na uvrstitev prijav s področja antropologije v drugo fazo izbora niti ni imela vpliva. Glede na vse navedeno je ugovor tožnika kot neutemeljen zavrnil. 7. Tožnik se z odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da niti direktor toženke niti njen upravni odbor nista navedla pravne podlage za zožitev predmeta ugovora. Pravno podlago za omejitev razlogov za ugovor vsebuje prvi odstavek 28. člena Pravilnika, predmet ugovora pa omejuje tudi četrti odstavek 15. člena ZRRD, ki pa iz presoje upravnega odbora izrecno ne izključuje pogojev, kriterijev in meril za ocenjevanje prijav. Toženka je sprejela odločitev na podlagi prvega odstavka 28. člena Pravilnika, ki nedopustno omejuje pravico prijaviteljev predlogov projektov do pravnega sredstva. Zato predlaga sodišču, naj sodi le na podlagi Ustave RS in zakona, ne pa tudi podzakonskega akta, ter naj izloči protiustaven prvi odstavek 28. člena Pravilnika. Ker želi zavarovati svoje pravice v vseh bodočih letnih javnih razpisih predlaga tudi, naj sodišče prekine postopek in vloži zahtevo za presojo ustavnosti in zakonitosti navedene določbe Pravilnika. Ker je Pravilnik nadomestil nov Pravilnik o postopkih (so)financiranja in ocenjevanja ter spremljanju izvajanja raziskovalne dejavnosti (Uradni list RS, št. 52/2016, v nadaljevanju Pravilnik/2016), ki ni odpravil posledic protiustavnosti oziroma nezakonitosti izpodbijane ureditve, predlaga, da sodišče pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti razširi tudi na prvi odstavek 28. člena Pravilnika/2016. 8. Dalje trdi, da bi morala toženka pri odločanju uporabiti zakonskega določbe, ki bi urejale procesne pravice v postopkih javnih razpisov, materialne pogoje, ki omejujejo obseg proračunskih sredstev in dolžnosti prijaviteljev, ki so izbrani za (so)financiranje. Vendar ZRRD tega ne ureja, zato obstaja protiustavna zakonska praznina. Pri izdaji izpodbijanega sklepa tudi niso bili uporabljeni ustrezni materialni predpisi. Podzakonski predpisi so bili izdani na podlagi gole izvršilne klavzule (43. člen ZRRD). ZRRD ne ureja pravic in obveznosti posameznikov na področju raziskovalne dejavnosti, zato je v nasprotju s 87. in 59. členom Ustave RS. Predlaga, naj sodišče vloži tudi zahtevo za oceno ustavnosti ZRRD, saj določenih vprašanj, ki bi jih moral urediti, ne ureja.

9. Navaja, da Metodologije ni sprejel pristojen organ, niti ni bila objavljena v Uradnem listu RS, zato ne gre za materialni predpis, enako tudi Navodila za delo panela. Neuporaba materialnih predpisov v izpodbijanem sklepu se kaže pri uporabi štirih pogojev, na podlagi katerih je bil zavrnjen tožnikov predlog projekta. Meni, da pogoj okvirnega ohranjanja razmerij sredstev med posameznimi znanstvenimi vedami krši 22. in 59. člen Ustave RS. Pogoj kapacitete področij ni vsebovan v ZRRD, ampak le v drugem odstaveku 86. člena Pravilnika, in bi se po njegovem mnenju moral uporabiti le pri končni odločitvi o financiranju posameznih projektov. Pogoj števila neposredno uvrščenih predlogov projektov v drugo fazo izbora prijav ni vsebovan v ZRRD, temveč le v 85. členu Pravilnika. Izpodbijani sklep temelji na pogoju, ki ni vzročno povezan s predmetnim predlogom projekta, zato je arbitraren. Predlaga, naj sodišče vloži zahtevo za presojo ustavnosti in zakonitosti še 85. člena in drugega odstavka 86. člena Pravilnika, 91. člena in petega odstavka 96. člena Pravilnika/2016 ter Metodologije.

10. Glede na povedano predlaga, naj sodišče začne postopek za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti ZRRD ter prej navedenih določb Pravilnika, Pravilnika/2016 in Metodologije, tožbi ugodi in izpodbijani sklep odpravi, predlog projekta pa vrne toženki v novo odločanje oziroma podredno, naj ugotovi, da je izpodbijani sklep nezakonit, v obeh primerih pa toženki naloži povrnitev stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

11. Toženka v odgovoru na tožbo navaja, da je 15. člen ZRRD kot pravna podlaga naveden v izpodbijanem sklepu, 28. člen Pravilnika pa na tej določbi ZRRD temelji. Navaja, da ZRRD podrobnejšo opredelitev ter določitev postopka in načina preverjanja izpolnjevanja pogojev prepušča ureditvi s podzakonskimi predpisi. Na podlagi zakonsko dodeljenega javnega pooblastila (15. in 20. člen ZRRD) lahko izdaja podzakonske akte in tako ni kršen 87. člen Ustave RS. Metodologije ZRRD ne opredeljuje kot splošni pravni akt, ampak je le-ta sestavni del razpisne dokumentacije posameznega javnega razpisa. Meni tudi, da z ohranjanjem razmerij sredstev med posameznimi znanstvenimi vedami ni omejena pravica svobode znanstvenega ustvarjanja. Pojasni, da je bil v postopku upoštevan 85. člen Pravilnik, ter navede, zakaj je po njenem mnenju primerno upoštevati pogoj kapacitete področij že v prvi fazi izbora prijav. Predlaga, naj sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

12. Tožnik v pripravljalni vlogi v bistvenem ponavlja navedbe iz tožbe.

13. Tožba ni utemeljena.

14. V zvezi s tožbenim očitkom glede (ne)navedbe pravne podlage sodišče ugotavlja, da je toženka v izpodbijanem sklepu navedla pravilno pravno podlago, to je 15. člen ZRRD. Po četrtem odstavku tega člena lahko stranka zoper odločitev agencije o izbiri programov in projektov, ki se financirajo iz državnega proračuna, in ki jo na prvi stopnji sprejme direktor agencije, v 15 dneh po vročitvi vloži ugovor. Stranka mora v ugovoru natančno opredeliti razloge, zaradi katerih vlaga ugovor. Ugovor se lahko vloži samo zaradi kršitve postopka izbire ali očitne napake. Vloženi ugovor ne zadrži podpisa pogodb z izbranimi vlagatelji. O ugovoru odloči upravni odbor agencije v 30 dneh po njegovem prejemu ob smiselni uporabi zakona, ki ureja splošni upravni postopek. Zoper odločitev upravnega odbora agencije ni pritožbe.

15. Iz citirane določbe ZRRD tako že na podlagi jezikovne razlage jasno in nedvoumno izhaja, da se lahko ugovor vloži samo zaradi kršitve postopka izbire ali očitne napake (in ne zaradi morebitnih drugih razlogov). Ugovorne razloge tako omejuje že ZRRD v 15. členu. Temu sledi tudi Pravilnik, ki v prvem odstavku 28. člena določa, da predmet ugovora ne morejo biti pogoji, kriteriji in merila za ocenjevanje prijav, niti ocena prijave, dana v postopku ocenjevanja s strani recenzentov; predmet ugovora je lahko samo kršenje postopka izbora ali očitna napaka, ter da je ocena lahko posredno predmet ugovora samo v primeru, ko se prijavitelj v ugovoru sklicuje na konkretno kršitev postopka izbora. Glede na povedano citirana določba Pravilnika ni v nasprotju z ZRRD, saj ne določa pogojev za vložitev ugovora, ki bi bili v nasprotju z zakonom. Tako ni podlage za uporabo instituta exceptio illegalis. Prvi odstavek 28. člena Pravilnika in četrti odstavek 15. člena ZRRD sta namreč v zvezi z ugovorom vsebinsko enaka. Nenazadnje pa že samo dejstvo, da o pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločitve odloča sodišče v tem upravnem sporu, pomeni, da je tožniku zagotovljeno (še) učinkovito pravno (sodno) varstvo v upravnem sporu (četrti odstavek 29. člena Pravilnika). Zato tožbeni očitek o kršitvi 23. in 25. člena Ustave RS ni utemeljen.

16. Javni razpis, ki je bil podlaga za odločanje v tem primeru, je bil objavljen na podlagi ZRRD, Pravilnika in Metodologije ocenjevanja prijav na razpise št. 6319-2/2013-14 z dne 10. 12. 2014 (v nadaljevanju Metodologija). ZRRD v 43. členu določa, da podrobnejšo organizacijo upravljanja z javnimi sredstvi za raziskovalno in razvojno dejavnost, metodologijo, pogoje in merila, postopke izbora, financiranje, spremljanje in nadziranje izvajanja programov in projektov ter druga področja, ki jih ureja ta zakon, določa agencija po predhodno danem soglasju ministra, pristojnega za znanost, oziroma ministra, pristojnega za tehnologijo, s podzakonskimi predpisi in drugimi splošnimi akti. Ti akti se objavijo v Uradnem listu Republike Slovenije.

17. To pomeni, da je zakonodajalec z zakonom naložil agenciji, da mora po predhodno danem soglasju ministra, pristojnega za znanost, oziroma ministra, pristojnega za tehnologijo, urediti navedena vprašanja. Citirani 43. člen ZRRD torej vsebuje jasno opredeljeno zakonsko pooblastilo, ki odkazuje na sprejetje ustreznega splošnega akta, s katerim se podrobneje uredijo navedena vprašanja. Pri tem po presoji sodišča daje tudi zadosten (temeljni) zakonski okvir za njihovo podrobnejše urejanje. Zato očitek o kršitvi 87. člena Ustave RS ni utemeljen. Na tej podlagi je bil tako sprejet Pravilnik, ki podrobneje ureja postopek za izbor prejemnikov proračunskih sredstev, ki izvajajo raziskovalno dejavnost (1. in 2. člen Pravilnika). Izvršilne klavzule so namreč lahko splošnejše ali povsem precizne, pri čemer pa izbira, kakšno vrsto izvršilne klavzule bo zakonodajalec v posameznem primeru izbral, sodi v polje njegove proste presoje.1 Glede na povedano sodišče zavrača tudi sicer pavšalen očitek o kršitvi 59. člena Ustave RS. Tožnik konkretno ne pojasni, katera(e) določbe ZRRD in v čem naj bi bile v nasprotju z 59. členom Ustave RS, ampak to le na splošno trdi. Sodišče pa samo tudi ni našlo neustavnosti v določbah ZRRD.

18. Sodišče ugotavlja, da predmetni Javni razpis v 5. točki določa, da so pogoji za izbor raziskovalnih projektov določeni v ZRRD, Metodologiji, Pravilniku in Pravilniku o kriterijih za ugotavljanje izpolnjevanja pogojev za vodjo raziskovalnega projekta. Dalje še določa, da so vsi navedeni dokumenti sestavni del razpisne dokumentacije, ki so objavljeni na spletni strani toženke, naslov spletne strani pa je naveden v 15.1. točki Javnega razpisa. Javni razpis torej napotuje na razpisno dokumentacijo, pri tem pa izrecno določa, da je Metodologija njen sestavni del. Glede na to tudi po mnenju sodišča Metodologija ni predpis, kot napačno meni tožnik, ampak sestavni del predmetnega Javnega razpisa. Gre za dokument, ki podrobneje opredeljuje kriterije in kazalce ocenjevanja ter podrobneje določa merila in postopek ocenjevanja. Sodišče poudarja, da so že v Pravilniku kot podzakonskem predpisu podrobno določeni postopek za (so)financiranje (razdelek B. Pravilnika) ter postopek (na primer 82., 83. člen Pravilnika in naslednji, 85., 86. člen Pravilnika in naslednji, razdelek G. Pravilnika) in elementi ocenjevanja (89. člen Pravilnika), kriteriji, kazalci, merila (32., 33., 34. člen Pravilnika in naslednji).

19. Kot izhaja iz obrazložitve izpodbijanega sklepa in Obvestila, je toženka po mnenju sodišča ustrezno pojasnila potek postopka, pri čemer je razvidno, da je postopek sledil določbam Pravilnika in Javnemu razpisu. Z razlogi se strinja tudi sodišče in se nanje sklicuje (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). Že v samem Javnem razpisu je bilo tudi izrecno določeno, da se bodo prijave ocenjevale po postopku in na način, kot ga določata Pravilnik in Metodologija. Gre namreč za način in postopek ocenjevanja, kot ga je določil Javni razpis in s tem za vsebino, ki sledi določbam Pravilnika. V čem konkretno naj bi predmetni postopek potekal v nasprotju s Pravilnikom in Javnim razpisom oziroma v čem naj bi bil Javni razpis v nasprotju s Pravilnikom, ter posledično temu podana kršitev postopka izbora oziroma očitna napaka, pa tožnik konkretizirano niti ne obrazloži. 20. V zvezi s tožbenimi ugovori glede uporabe pogojev, sodišče pojasnjuje, da so bili navedeni pogoji oziroma kriteriji vnaprej določeni v Javnem razpisu in enaki za vse, ki so sodelovali v postopku predmetnega Javnega razpisa. Pri tem je bila tudi Metodologija, kot prej pojasnjeno, sestavni del Javnega razpisa. Vsak, ki se je prijavil na Javni razpis, se je torej lahko natančno in vnaprej seznanil s celotno razpisno dokumentacijo, tudi z Metodologijo. Da je bil posamezen pogoj določen v Javnem razpisu oziroma v Pravilniku, ugotavlja tudi sam tožnik v tožbi. V zadevah, ki se nanašajo na javne razpise, je namreč sprejeto stališče, da je javni razpis materialni okvir odločanja o dodeljevanju sredstev. V čem konkretno oziroma na kakšen način naj bi postopek potekal v nasprotju s predmetnim Javnim razpisom in razpisnimi pogoji pa tožnik konkretizirano ne obrazloži. Prav tako konkretno ne pojasni, v čem naj bi bili razpisni pogoji v nasprotju z ZRRD ali Pravilnikom in konkretno s katero določbo ZRRD oziroma Pravilnika. Da se v postopku upošteva tudi kapaciteta področij namreč določa že Pravilnik (drugi odstavek 86. člena), zato navedeni pogoj oziroma kriterij ni bil v nasprotju s Pravilnikom. Tako tudi ne drži pavšalni tožbeni očitek o retroaktivni uporabi podzakonske določbe.

21. V čem konkretno oziroma na kakšen način naj bi uporaba pogoja okvirnega ohranjanja razmerij sredstev med posameznimi znanstvenimi vedami (kot ga imenuje tožnik) omejevala pravico iz 59. člena Ustave RS, tožnik argumentirano ne pojasni. Prav tako zgolj pavšalno trdi, da uporaba tega pogoja krši 22. člen Ustave RS in prepoved retroaktivnosti. Ob tem ne poda konkretizirane argumentacije v zvezi z navedenimi očitki. Kolikor se tožnik sklicuje na (po njegovem mnenju) nezakonitost 85. člena in drugega odstavka 86. člena Pravilnika, pa sodišče ugotavlja, da samo ne najde, v čem naj bi bili navedeni določbi nezakoniti, tega pa konkretizirano ne pojasni tudi tožnik, saj ne navede konkretno s katerim(i) členom (členi) zakona naj bi bili v nasprotju. V zvezi s tožnikovim predlogom za vložitev zahteve za oceno zakonitosti in ustavnosti določb Pravilnika/2016 pa sodišče pojasnjuje, da Pravilnika/2016 sodišče ni uporabilo pri odločanju v okviru tega upravnega spora, saj, kot je pojasnila že toženka v izpodbijanem sklepu, niti ni bil pravna podlaga za odločitev v predmetni zadevi.

22. Kolikor se tožbeni ugovori nanašajo na očitke o primernosti, ustreznosti oziroma smotrnosti posameznih pogojev in kriterijev, pa tožnik z njimi ne more uspeti, saj presoja primernosti oziroma ustreznosti posameznega pogoja in merila javnega razpisa ne more biti predmet sodne presoje. Prav tako se sodišče v okviru sodnega preizkusa ne sme spuščati v primernost strokovne presoje kriterijev ter v pogoje, kriterije in merila za ocenjevanje prijav. S sklicevanjem na sodelovanje v bodočih javnih razpisih pa tožnik ne more utemeljevati morebitne nezakonitosti razpisnih pogojev predmetnega Javnega razpisa, saj je to stvar konkretnih razpisnih pogojev posameznega javnega razpisa.

23. Na podlagi druge alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1 je sodišče odločilo brez glavne obravnave, saj sta stranki predlagali dokaze, ki se nanašajo na listine v spisu, katerih obstoj in vsebina med strankama ni sporna.

24. Ker je glede na obrazloženo izpodbijani sklep pravilen in na zakonu utemeljen, je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

25. Po četrtem odstavku 25. člena ZUS-1 v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

1 Prim. stališče Ustavnega sodišča v zadevi U-I-295/12 z dne 9. 5. 2013, ki jo navaja sam tožnik.