Jedro

V upravnem sporu sodno varstvo v zvezi z izvrševanjem upravnih nalog državnih organov in nosilcev javnih pooblastil pri opravljanju oziroma izvrševanju njihovih upravnih nalog ni zagotovljeno niti po določbah URS niti ZUS-1 niti po drugem zakonu.

Izrek

Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

Obrazložitev

Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom na podlagi 3. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/06 in 126/07 - sklep US) s 1. točko izreka zavrglo tožbo, ki jo je tožeča stranka vložila zoper odločbo tožene stranke z dne 13.10.2008, z 2. točko izreka pa je zavrglo zahtevo za izdajo začasne odredbe. S to odločbo je tožena stranka v zadevi inšpekcijskega nadzora tožeči stranki med drugim naložila, da mora zaradi ugotovljenih nepravilnosti v zvezi z izvajanjem določb Zakona o varstvu osebnih podatkov (ZVOP-1; Uradni list RS, št. 94/07) iz spletne strani www.ajpes.si umakniti vse podatke o EMŠO in vse listine, ki vsebujejo osebne podatke posameznikov, ki niso zastopniki, družbeniki oziroma člani organov nadzora, razen tistih listin oziroma delov listin, ki vsebujejo osebne podatke zastopnikov, družbenikov oziroma članov organov nadzora, ki so neposredno povezani z opravljanjem njihovih funkcij (prvi in drugi odstavek 48.c člena Zakona o sodnem registru (ZSReg, Uradni list RS, št. 54/07 in 65/08).

V obrazložitvi izpodbijanega sklepa sodišče prve stopnje navaja, da je tožbo zavrglo, ker je v okviru predhodnega preizkusa tožbe ugotovilo, da ne obstajajo procesne predpostavke za dopustnost upravnega spora in za odločanje o vloženi tožbi. Pri tem je upoštevalo, da je vsebina delovanja tožeče stranke v izvrševanju javne funkcije uresničevanje javnega interesa ter da iz vložene tožbe smiselno izhaja, da tožeča stranka vlaga tožbo iz razloga, ker meni, da je v nasprotju z zakonom ovirana pri opravljanju nalog iz svoje pristojnosti, kot jih določa zakon, oziroma ker je ovirana pri izvrševanju svoje javnopravne funkcije. Po veljavni ureditvi postopka v upravnem sporu pa lahko kršitev javnega interesa ugotavlja Vlada RS, uveljavlja pa jo lahko po tretjem odstavku 17. člena in drugem odstavku 18. člena ZUS-1 le zastopnik javnega interesa. Vendar v obravnavanem primeru tožba na podlagi te določbe ni bila vložena. Tožeči stranki bi šel glede na to, da je bila stranka v postopku izdaje upravnega akta (17. člen ZUS-1), položaj tožnika v upravnem sporu le, če bi se s tožbo uveljavljala kakšna pravica ali pravna korist, do katere je kot konkreten organ upravičena po zakonu. Takšne pravice ali pravne koristi pa tožeča stranka ne uveljavlja, pač pa samo splošno javno korist (javni interes). Zato je tožbo in posledično zahtevo za izdajo začasne odredbe na podlagi 3. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo.

Tožeča stranka s pritožbo izpodbija obe točki izreka sklepa zaradi bistvene kršitve določb postopka, ki so vplivale na pravilnost oziroma zakonitost izpodbijanega sklepa (1. točka prvega odstavka v zvezi z drugim odstavkom 75. člena ZUS-1), in sicer primarno zaradi kršitve (napačne uporabe) 3. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 in podrejeno zaradi kršitve iz 15. točke drugega odstavka 339. člena ZPP in kršitve prvega odstavka 31. člena ZUS-1. Navaja, da je v izpodbijanem sklepu glede dejstva, odločilnega za presojo, ali je tožeča stranka legitimirana s tožbo izpodbijati odločbo tožene stranke, v razlogih izpodbijanega sklepa nasprotje med tem, kar se v obrazložitvi navaja o vsebini tožbenih navedb in resničnimi tožbenimi navedbami tožeče stranke. Napačno je bil presojen tudi pravni status tožene stranke, ki ima kot javna agencija položaj samostojne pravne osebe (četrti odstavek 6. člena Zakona o javnih agencijah - ZJA) in ne državnega organa. Pri objavljanju vpisov v sodni register po 43. členu ZSReg in glede drugih objav na njenem spletnem portalu v skladu z ZSReg pa opravlja strokovne naloge (storitve) v skladu s prvim odstavkom 30. člena ZJA. Izvrševanje njenih obveznosti po ZSReg nima značilnosti odločanja o posamičnih zadevah na podlagi javnega pooblastila (opravljanja regulatornih nalog v pomenu iz prvega odstavka 27. člena ZJA), ampak opravljanje strokovnih nalog (storitev), zato je njen pravni položaj v zvezi s tem enak pravnemu položaju vsake druge pravne osebe (civilnega prava) in v zvezi s tem nima položaja državnega organa ali organizacije z javnimi pooblastili. Kot samostojna pravna oseba je tožeča stranka samostojen subjekt pravic in obveznosti in ima v postopku inšpekcijskega nadzora, v katerem je bila odločba izdana, položaj zavezanca. Vsaka obveznost, ki jo naloži inšpektor v postopku inšpekcijskega nadzora (ali drug državni organ v kateremkoli drugem postopku), poseže v pravni položaj (in s tem pravno korist) zavezanca (stranki postopka, ki ji je bila obveznost naložena), če zanjo ni ustreznega pravnega temelja v zakonu ali drugem predpisu. Kršena je pravna korist stranke (samostojnega pravnega subjekta), če ji je z odločbo državnega organa (upravnim aktom) naložena obveznost v nasprotju z zakonom ali drugim predpisom. Ozka razlaga, po kateri je pravica ali pravna korist z upravnim aktom lahko kršena samo, če je z upravnim aktom odločeno o neki pravici ali pravni koristi stranke postopka, bi pomenila, da nihče ne more izpodbijati nobene odločbe, izdane v postopku inšpekcijskega nadzora, in bi bila v neposrednem nasprotju s prvim odstavkom 157. člena Ustave RS. V drugem odstavku 2. člena ZUS-1 je jasno določeno, da je upravni akt (ki je predmet izpodbijanja v upravnem sporu) upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Z odločbo tožene stranke so bile tožeči stranki naložena (zapovedana) ravnanja, ki jih po zakonu ali drugem predpisu ni zavezana opraviti, s tem pa je bila kršena njena pravna korist. Zato je tudi aktivno legitimirana v tem upravnem sporu izpodbijati odločbo tožene stranke. Zahteva, da vrhovno sodišče po 77. členu ZUS-1 izpodbijani sklep v celoti razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v ponovno odločanje ter mu naloži, da meritorno odloči o tožbi in zahtevi za izdajo začasne odredbe tožeče stranke.

Tožena stranka na pritožbo ni odgovorila.

Pritožba ni utemeljena.

Po presoji vrhovnega sodišča sodišče je sodišče prve stopnje pravilno in zakonito zavrglo tožbo in posledično zahtevo za izdajo začasne odredbe. Vrhovno sodišče se strinja z razlogi, ki so navedeni v izpodbijanem sklepu. Tudi po presoji vrhovnega sodišča tožena stranka v tožbi niti v zahtevi za izdajo začasne odredbe ni izkazala, da s svojo tožbo zoper odločbo tožene stranke uveljavlja kakšno svojo pravico ali pravno korist kot eno izmed procesnih predpostavk za vložitev upravnega spora iz 3. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Po določbi 23. člena Ustave Republike Slovenije (URS) ima vsakdo pravico, da o njegovih pravicah in dolžnostih ter obtožbah proti njemu brez nepotrebnega odlašanja odloča neodvisno, nepristransko in z zakonom ustanovljeno sodišče. Po določbi tretjega odstavka 120. člena URS je proti odločitvam in dejanjem upravnih organov in nosilcev javnih pooblastil zagotovljeno sodno varstvo pravic in zakonitih interesov državljanov in organizacij. Ta določba po sistemu generalne klavzule določa vseobsežnost sodnega varstva nad izvrševanjem upravne funkcije ter poudarjeno varstvo pravnega položaja posameznika oziroma organizacije. Vendar je treba tudi v takem sistemu opredeliti predmet in obseg presoje v upravnem sporu in ga tako ločiti od drugih postopkov, ki so navedenim subjektom na voljo za varstvo njihovih pravic, ki so lahko prizadete z oblastvenim delovanjem organov, ki izvršujejo upravno funkcijo. V prvem odstavku 157. člena URS je določeno: o zakonitosti posamičnih aktov, s katerimi državni organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil odločajo o pravicah ali obveznostih in pravnih koristih posameznikov in organizacij, odloča v upravnem sporu pristojno sodišče, če za določeno zadevo ni z zakonom predvideno drugo sodno varstvo. V drugem odstavku 157. člena URS pa je določeno: če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo, odloča v upravnem sporu pristojno sodišče tudi o zakonitosti posamičnih dejanj in aktov, s katerimi se posega v ustavne pravice posameznika.

Po 1. členu ZUS-1 se v upravnem sporu zagotavlja sodno varstvo pravic in pravnih koristi posameznic oziroma posameznikov in organizacij proti odločitvam in dejanjem državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil na način in po postopku, ki ga določa ta zakon, če za določeno zadevo ni z zakonom zagotovljeno drugo sodno varstvo.

Po presoji vrhovnega sodišča so torej predmet varstva v upravnem sporu pravice, obveznosti in pravne koristi posameznikov in organizacij v smislu 2. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), kar je poudarjeno v 2. členu ZUS-1, pa tudi druge pravice in pravne koristi posameznikov in organizacij, za katere je tako določeno v ZUS-1 (4. člen, četrti odstavek 5. člena, prvi in tretji odstavek 7. člena) ali v drugem zakonu.

V obravnavani zadevi sicer ni sporno, da je tožeča stranka kot javna agencija samostojna pravna oseba in kot taka samostojna nosilka pravic in obveznosti, prav tako pa ni sporno, da so ji z odločbo tožene stranke kot dokončnim upravnim aktom naložene v tej odločbi navedene obveznosti in da je zoper tovrstne odločbe tožene stranke na podlagi 55. člena ZVOP-1 sicer dovoljen upravni spor. Ne glede na navedeno pa je dejstvo, da je tožeča stranka kot javna agencija nosilka javnih pooblastil in da je bila ustanovljena za opravljanje pretežno upravnih nalog s področja javnih evidenc in storitev. Konkretnih nalog tožeče stranke pa ne opredeljuje Zakon o javnih agencijah kot splošni predpis, ki pa sicer ureja javno agencijo kot statusno obliko javnega prava, temveč predvsem Zakon o plačilnem prometu (ZPlaP, Uradni list RS, št. 30/02) in Sklep Vlade Republike Slovenije o ustanovitvi tožeče stranke (Uradni list RS, št. 16/07). Navedeni zakon v prvem odstavku 71. člena določa naloge, pri opravljanju katerih ima tožeča stranka na podlagi tretjega odstavka tega člena javna pooblastila, določena s tem oziroma drugim zakonom. V drugem odstavku pa določa, da lahko kot gospodarsko dejavnost opravlja tudi storitve izdelave bonitetnih poročil, storitve obdelave in posredovanja nalogov za poravnavo in druge registre. Enako pa določa naloge tožeče stranke, pri opravljanju katerih ima tožeča stranka javna pooblastila, in storitve, ki jih lahko opravlja kot gospodarsko dejavnost, navedeni sklep Vlade Republike Slovenije. Nadalje določajo konkretne naloge tožeče stranke predvsem različni področni zakoni. Tako tudi ZSReg v 1. členu določa, da ta zakon ureja tudi pravila, po katerih tožeča stranka upravlja sodni register, ki ga ta upravlja kot upravljavka poslovnega registra iz prvega odstavka 3. člena Zakona o poslovnem registru (ZPRS-1). Obveznost objave vsakega vpisa v sodni register in predložitev listin, namenjenih javni objavi vpisov v sodni register, na spletnih straneh tožeče stranke pa določa prvi odstavek 43. člena ZSReg. Pri tem pa prvi odstavek 48.c člena izrecno določa, da objava podatkov o subjektu vpisa na spletnih straneh tožeče stranke, določenih v tem členu, ne sme vsebovati v tem členu navedenih osebnih podatkov. Na podlagi zgolj primeroma navedenih nalog tožeče stranke po presoji vrhovnega sodišča nesporno izhaja, da tožeča stranka upravlja sodni register in skrbi za objavo podatkov po ZSReg, ne kot opravljanje gospodarske dejavnosti v smislu drugega odstavka 71. člena ZPlaP in prvega odstavka 8. člena Sklepa Vlade RS ter 32. člena ZJA, temveč kot neposredno naloge, določene z zakonom, in pri opravljanju katerih ima javna pooblastila. Te naloge pa so na podlagi prvega odstavka 15. člena Zakona o državni upravi upravne naloge in so v skladu s prvim odstavkom 2. člena ZJA lahko po svoji naravi regulatorne, razvojne ali strokovne naloge, ki jih javne agencije vse opravljajo v javnem interesu. Zato, četudi so lahko naloge tožeče stranke pri upravljanju sodnega registra po svoji naravi tudi strokovne storitve, pa jih tožeča stranka nikakor ne opravlja kot gospodarsko dejavnost, v okviru katerih bi imela enak pravni položaj vsake druge pravne osebe civilnega prava, temveč ima pri opravljanju teh nalog, ki jih opravlja v javnem interesu, status osebe javnega prava in položaj organizacije kot nosilke javnih pooblastil pri opravljanju upravne funkcije.

Presoja procesnih predpostavk za tožbo mora zato v obravnavnem primeru glede na navedeno zajeti tudi presojo, ali tožeča stranka kot nosilka javnih pooblastil v tem upravnem sporu uveljavlja sodno varstvo svojih pravic, obveznosti ali pravnih koristi, za katere je glede na določbe URS, ZUS-1 in drugih zakonov sodno varstvo zagotovljeno v upravnem sporu, ali pa uveljavlja sodno varstvo načina izvrševanja svojih pristojnosti in pooblastil, ki jih ima v izvrševanju svojih upravnih funkcij. S pojmom pravice oziroma pravne koristi posameznika oziroma organizacije v smislu URS, 1. člena in drugih določb ZUS-1 pa so po presoji vrhovnega sodišča mišljeni predvsem zasebnopravni subjekti in tako v tem okviru ni mogoče razumeti pristojnosti oziroma pooblastil ter nalog, ki jih imata upravni organ ali nosilec javnih pooblastil pri oziroma v okviru izvrševanja svoje upravne funkcije. V upravnem sporu tako po presoji vrhovnega sodišča sodno varstvo v zvezi z izvrševanjem upravnih nalog državnih organov in nosilcev javnih pooblastil pri opravljanju oziroma izvrševanju njihovih upravnih nalog ni zagotovljeno niti po določbah URS, niti ZUS-1 niti po drugem zakonu. Tožeča stranka pa tudi po presoji vrhovnega sodišča v tožbi, zahtevi za izdajo začasne odredbe in v pritožbi zoper izpodbijani sklep ni izkazala, da bi kot pravna oseba oziroma organizacija uveljavljala kakšno svojo pravico ali pravno korist oziroma pravni interes, ki ni javni interes. Sodišče sicer po prvem odstavku 2. člena ZUS-1 odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov (kar uveljavlja tožeča stranka), vendar samo v primeru, da je s takim aktom poseženo v pravni položaj tožnika, kar pa tudi po presoji vrhovnega sodišča v tem primeru ni podano. Izpodbijana odločba tožene stranke v pravni položaj tožeče stranke z ničemer ne posega, temveč ji le nalaga, da vzpostavi stanje, ki ga je sicer bila domnevno že predhodno kot zakonsko obveznost dolžna vzpostaviti že tožeča stranka sama v okviru opravljanja svojih upravnih nalog po ZSReg. Zgolj presoja zakonitosti in dejstvo, da tožeča stranka z odločitvijo tožene stranke ni zadovoljna, ker ji nalaga obveznosti, ki jih bo težko uresničila, pa ne glede na drugi odstavek 2. člena ZUS-1 ne more biti predmet upravnega spora v obravnavani zadevi.

Če pa je bilo z odločbo tožene stranke, ki jo je ta izdala v okviru svojih nadzorstvenih pristojnosti, ki jih prav tako izvaja v javnem interesu, domnevno z varstvom osebnih pravic ali kako drugače kršen zakon v škodo javnega interesa, pa je na podlagi posebne ureditve v 18. členu ZUS-1 za vložitev tožbe zoper tak akt, tako kot to pravilno ugotavlja sodišče prve stopnje, na podlagi pooblastila Vlade Republike Slovenije aktivno legitimiran poseben zastopnik javnega interesa iz tretjega odstavka tega člena.

Po presoji vrhovnega sodišča tudi ni utemeljen pritožbeni ugovor, da bi moralo sodišče prve stopnje tožbo, če je menilo, da je nepopolna in nerazumljiva, poslati tožeči stranki v dopolnitev na podlagi 31. člena ZUS-1, saj tožba vsebuje vse sestavine, določene v prvem odstavku 31. člena ZUS-1, zato jo je bilo mogoče obravnavati, ne da bi jo bilo treba predhodno poslati v dopolnitev. Prav tako pa tudi ni podano očitano neskladje med povzetki navedb v izpodbijanem sklepu in med dejanskimi navedbami tožeče stranke v tožbi v smislu 15. točke drugega odstavka 339. člena ZPP. Pa četudi bi bilo podano, po presoji vrhovnega sodišča ne bi šlo za neskladje o odločilnih dejstvih, saj je sodišče svojo odločitev oprlo tako z vidika upoštevanja javnega interesa kot ob upoštevanju morebitnih drugih pravic oziroma pravnih koristi tožeče stranke za vložitev tožbe.

Ker pritožbene navedbe niso utemeljene in niso podani razlogi, na katere mora sodišče paziti po uradni dolžnosti, je vrhovno sodišče na podlagi 76. člena ZUS-1 v povezavi z drugim odstavkom 82. člena ZUS-1 pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep sodišča prve stopnje.