Up-23/95

16/11-1995

O D L O Č B A

Ustavno sodišče je v postopku odločanja o ustavni pritožbi A.A., ..., na seji dne 16/11-1995

o d l o č i l o:

1.Prva točka sodbe Vrhovnega sodišča RS št. Uv 7/92-8 z dne 13/10-1994 se odpravi.

2.Zadeva se vrne Vrhovnemu sodišču v novo odločanje.

O b r a z l o ž i t e v

A.

1.Vrhovno sodišče je s sodbo v izpodbijanem delu na podlagi 66. člena Zakona o upravnih sporih (Uradni list SFRJ, št. 39/77 - v nadaljevanju: ZUS) zavrnilo kot neutemeljeno zahtevo za varstvo z ustavo zajamčenih pravic, ki jo je vložila pritožnica zoper sklep Upravnega odbora Stanovanjskega sklada RS, ki je odločal o dodelitvi stanovanjskega posojila pritožnici. Takšno odločitev je sprejelo po predhodni ugotovitvi, da sporni akt Sklada je posamični akt, vendar ne upravni akt, da sodno varstvo dokončnih aktov Sklada ni predvideno in da je zato sodno varstvo v skladu s 157. členom Ustave zagotovljeno v upravnem sporu po 66. členu ZUS. Pri presoji ustavnosti izpodbijanega akta Sklada je sodišče ugotovilo, da pritožnica zatrjevane kršitve enakosti pred zakonom ni z ničemer izkazala, ostalih dveh kršitev pa ni upoštevalo zato, ker jih pritožnica ni obrazložila.

2.Pritožnica v ustavni pritožbi Vrhovnemu sodišču očita, da ni odgovorilo na nobeno navedbo v zahtevi, kolikor pa je, se z razlago sodišča ne strinja. Zato v ustavni pritožbi ponovno uveljavlja iste kršitve človekovih pravic kot v zahtevi in s tem vsebinsko izpodbija tudi odločitev Stanovanjskega sklada, ki je odločal o dodelitvi stanovanjskega posojila. Ponavlja, da so ji bile z odločitvijo Sklada kršene pravice iz 14., 15. in 22. člena Ustave, posebej pa še omenja kršitev 78. člena Ustave in možnost kršitve "še kakšnih ustavnih določb". Enako kot v zahtevi, vloženi na Vrhovno sodišče, pritožnica obrazlaga samo kršitev pravice iz 14. člena Ustave (enakost pred zakonom), s tem da zatrjuje arbitrarno odločanje Sklada, ki naj bi kljub enakemu dejanskemu stanju dodeljeval različna posojila in pri tem pritožnici neupravičeno dodelil manjši znesek posojila, kot bi ji sicer pripadal.

Pritožnica Ustavnemu sodišču predlaga, da po obravnavi ustavne pritožbe odpravi sodbo Vrhovnega sodišča v 1. točki in samo odloči o kršitvah ustavnih pravic.

3.Ustavno sodišče je ustavno pritožbo sprejelo v obravnavo, da bi glede na dejstvo, da je Vrhovno sodišče odločalo v t.i. kvaziupravnem sporu iz 66. člena ZUS, ugotovilo morebiten obstoj zatrjevanih kršitev ustavnih pravic pritožnice, predvsem ali je kršena pravica do enakega sodnega varstva iz 22. člena Ustave, ker Vrhovno sodišče ni - enako kot v drugih upravnih sporih - presodilo zakonitosti izpodbijanega akta Sklada, ampak le njegovo ustavnost.

4.V odgovoru na navedbe v ustavni pritožbi se Vrhovno sodišče v celoti sklicuje na razloge izpodbijane sodbe. Pripominja še, da je pritožnica izpodbijani akt Stanovanjskega sklada izrecno opredelila kot dokončni posamični akt, da glede v tako opredeljene pravne narave sodišče ni imelo pomislekov in da je zato vlogo, opredeljeno kot zahtevo po 66. členu ZUS zaradi kršitve ustavnih pravic, presodilo v tem okviru.

B.

5.Po določbi 22. člena Ustave (enako varstvo pravic) mora biti vsakomur zagotovljeno enako varstvo njegovih pravic, tako v postopku pred sodiščem kot pred drugimi državnimi organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil, ki odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih.

Pravica do sodnega varstva iz 23. člena Ustave pomeni, da ima vsakdo pravico, da o njegovih pravicah in dolžnostih ter o obtožbah proti njemu brez nepotrebnega odlašanja odloča neodvisno, nepristransko in z zakonom ustanovljeno sodišče.

Ustava v tretjem odstavku 120. člena še posebej zagotavlja sodno varstvo pravic in zakonitih interesov državljanov in organizacij proti odločitvam in dejanjem upravnih organov in nosilcev javnih pooblastil.

6.Uresničevanje pravice do sodnega varstva v primerih, v katerih ni z zakonom predvideno drugo sodno varstvo, se zagotavlja z institutom upravnega spora iz 157. člena Ustave. Po določbi prvega odstavka 157. člena presoja pristojno sodišče v upravnem sporu zakonitost dokončnih posamičnih aktov, s katerimi o pravicah in obveznostih in pravnih koristih posameznikov in organizacij odločajo državni organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil, po drugem odstavku 157. člena Ustave pa odloča tudi o zakonitosti posamičnih dejanj in aktov, s katerimi se posega v ustavne pravice posameznika - torej predvsem o zakonitosti tovrstnih materialnih dejanj (brez izdanega pravnega akta) in o zakonitosti tistih tovrstnih posamičnih aktov, ki niso zajeti v prvem odstavku 157. člena.

Ustava torej v 157. členu zagotavlja varstvo zakonitosti, in to ne le glede aktov državne uprave, pač pa vseh državnih organov, organov lokalne samouprave in nosilcev javnih pooblastil, če odločajo o pravicah ali o obveznostih in pravnih koristih posameznikov in organizacij, in če za določeno zadevo ni zakon določil drugega sodnega varstva. Naloga pristojnega sodišča (za upravne spore) po Ustavi je, da presodi zakonitost vsakega izpodbijanega akta v vseh zadevah javnopravne narave. Ustava poleg tega vpeljuje upravni spor (in ne več le t.i. kvaziupravni spor iz 66. člena ZUS) tudi za varstvo vseh ustavnih pravic, ki nimajo zagotovljenega drugega sodnega varstva in to tudi pred kršitvami z dejanji, ne le z akti.

7.Na podlagi 4. člena Ustavnega zakona za izvedbo Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti republike Slovenije (Uradni list RS, št. 1/91) se za odločanje v upravnem sporu smiselno uporablja bivši zvezni ZUS. Predmet upravnega spora je po določbi 6. člena ZUS lahko samo upravni akt, kot je definiran v drugem odstavku istega člena. Za varstvo z ustavo zajamčenih pravic, kršenih z drugim dokončnim posamičnim aktom, je v 66. členu predviden t.i. kvaziupravni spor, v katerem se smiselno uporabljajo določbe ZUS.

Smiselna uporaba ZUS glede na 157. člen Ustave po oceni Ustavnega sodišča pomeni, da se odločanje sodišča v upravnem sporu in s tem presoja izpodbijanih aktov z vidika zakonitosti širi z dosedanjih "upravnih aktov, s katerimi državni organi, organizacije združenega dela ali druge samoupravne organizacije ali skupnosti v izvrševanju javnih pooblastil odločajo o kakšni pravici ali obveznosti nekega posameznika ali organizacije v kakšni upravni stvari" na vse dokončne posamične akte in dejanja, s katerimi se posega v ustavne pravice posameznika. V navedenem okviru pa se širi tudi obseg odločanja sodišča v upravnem sporu, kadar gre za t.i. "upravni akt", saj odloča po določbi prvega odstavka 157. člena pristojno sodišče v upravnem sporu tudi v primeru, če gre za odločanje o pravnih koristih posameznika in organizacij in ga ne omejuje izrecno na upravno stvar.

Po prvem odstavku 157. člena Ustave odloča sodišče v upravnem sporu:

8.Stanovanjski zakon (Uradni list RS, št. 18/91 in 21/94 - v nadaljevanju: SZ) kot materialni predpis s stanovanjskega področja določa pogoje za pomoč pri pridobitvi stanovanja, način določanja najemnin, spodbude za investiranje, vzdrževanje in najem stanovanj ter pristojnosti in naloge občin in republike na stanovanjskem področju (1. člen). V okviru drugega poglavja, kjer so določene naloge in pristojnosti republike in občin, SZ ustanavlja Stanovanjski sklad kot javnopravno osebo s pravicami, obveznostmi in odgovornostmi, določenimi z zakonom (79. člen). Iz istega člena izhaja, da se Sklad ustanavlja za financiranje vzdrževanja stanovanj in stanovanjskih hiš, v 81. členu pa izrecno pooblašča Sklad za dajanje pomoči pri odplačevanju posojil z ugodno obrestno mero iz sredstev, ki se zagotavljajo iz raznih virov, med drugim iz proračuna in iz sredstev, ustvarjenih s prodajo stanovanj. SZ nadalje določa obvezen javni razpis za pridobitev posojila, organe Sklada, vsebino statuta in Sklad pooblašča za izdajo pravilnika, s katerim se ureja dodeljevanje posojil, ter opredeljuje tiste uporabnike, ki so deležni ugodnosti iz 81. člena in tiste, ki imajo prednost pri uporabi sredstev.

Na podlagi navedenih določb SZ in določb aktov, izdanih na podlagi SZ, je v konkretnem - pritožničinem - primeru odbor Stanovanjskega sklada za porabo sredstev sprejel sklep o odobritvi posojila pritožnici in o uvrstitvi v prioritetni razred. O pritožbi pritožnice zoper sklep odbora je dokončno odločil upravni odbor Sklada.

9.Ustavno sodišče na podlagi navedenih pravnih in dejanskih okoliščin zaključuje, da izpodbijani akt Stanovanjskega sklada predstavlja posamični akt, zoper katerega je po Ustavi zagotovljeno sodno varstvo v obliki pravega upravnega spora.

Ugotavlja namreč, da je bil sklep upravnega odbora kot pritožbenega organa Sklada, izdan v postopku dodeljevanja posojil, predpisanega z zakonom oziroma pravilnikom, in da kot tak predstavlja dokončen posamičen akt. Nadalje, da je bil izdan s strani organa Stanovanjskega sklada kot nosilca javnih pooblastil in sicer v okviru njihovega izvrševanja, da se z izpodbijanim sklepom odloča o dodelitvi ugodnega posojila posamezniku in s tem o pravni koristi posameznika, ki jo daje SZ, ter da drugo sodno varstvo, kot pravilno ugotavlja Vrhovno sodišče, z zakonom ni predvideno.

10.Vrhovno sodišče bi bilo torej v obravnavanem primeru na podlagi 157. člena Ustave in ob smiselni uporabi ZUS na prvem mestu dolžno odločiti o zakonitosti izpodbijanega akta, pritožnico pa, če je bila njena vloga v tem smislu nepopolna, kot prava neuko stranko pozvati, da vlogo ustrezno dopolni ali popravi. S tem, ko je v nasprotju s 157. členom Ustave v škodo pritožnice opustilo presojo zakonitosti, je kršilo pritožničino pravico do sodnega varstva iz 23. člena Ustave. Ker je njeno vlogo obravnavalo drugače kot ostale tožbe v upravnem sporu, pa pritožnica utemeljeno zatrjuje kršitev ustavne pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave.

Zaradi ugotovljenih kršitev ustavnih pravic je Ustavno sodišče na podlagi prvega odstavka 59. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) sodbo Vrhovnega sodišča v izpodbijanem delu odpravilo in vrnilo v ponovno odločanje, v katerem bo sodišče odločilo tudi o zakonitosti spornega akta Stanovanjskega sklada.

C.

Ustavno sodišče je sprejelo to odločitev na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen in dr. Lojze Ude. Odločbo je sprejelo soglasno.

Predsednik dr. Tone Jerovšek