U-I-292/97

15. 6. 2000

S K L E P

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Alojza Ljubija iz Litije, ki ga zastopa Andrej Žabjek, odvetnik v Ljubljani, na seji dne 15. junija 2000

s k l e n i l o :

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Pravilnika o načinu zbiranja, evidentiranja, obdelave, hrambe, dokončne odložitve in izpuščanja radioaktivnih odpadnih snovi v človekovo okolje (Uradni list SFRJ, št. 40/86) se zavrne.

O b r a z l o ž i t e v

A.

1.Pobudnik navaja, da so 2., 3., 4. in 30. člen Pravilnika o načinu zbiranja, evidentiranja, obdelave, hrambe, dokončne odložitve in izpuščanja radioaktivnih odpadnih snovi v človekovo okolje (v nadaljevanju: Pravilnik) v nasprotju z 72. členom Ustave (zdravo življenjsko okolje) in z več določbami Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 32/93 in nasl. - v nadaljevanju: ZVO). Po 72. členu Ustave ima vsakdo v skladu z zakonom pravico do zdravega življenjskega okolja. Ta ustavna določba naj bi bila konkretizirana v četrtem odstavku 1. člena ZVO, po katerem je merilo vseh ravnanj in norm varstva okolja človekovo zdravje, počutje, in kakovost njegovega življenja ter preživetje, zdravje in počutje vseh organizmov. To ustavno načelo govori v korist zdravega življenjskega okolja, takšno pa je lahko le tedaj, ko je okolje še naravno in vanj ni umetnih posegov z zdravju škodljivimi snovmi. Pravilnik pa v nasprotju z navedenim ustavnim načelom dovoljuje in omogoča povečanje radioaktivnih snovi v življenjskem okolju, s čimer posega v človekovo pravico do naravnega in zdravega življenjskega okolja.

Po navedbah pobudnika so izpodbijane določbe Pravilnika v nasprotju z naslednjimi določbami ZVO:

2.Pobudnik utemeljuje svoj pravni interes z dejstvom, da je na sosednji parceli neposredno pri njegovi hiši v Hotiču nastalo odlagališče radioaktivnih odpadkov (pepela iz TE-TO Ljubljana) in da je to odlagališče nastalo na podlagi izpodbijanih določb Pravilnika. Na navedeno parcelo naj bi bilo pripeljano 50 m3 radioaktivnega pepela, v katerem naj bi bilo največ radioaktivnih elementov U-283 (157% več kot v naravnem zemljišču), Ra-226 (121% več kot v naravnem zemljišču) in Pb-220 (55% več kot v naravnem okolju). S tem naj bi se po mnenju pobudnika obseg sevanja močno povečal, kar naj bi povzročilo, da je radioaktivnost na navedenem območju za 110% večja kot naravna radioaktivnost, to pa naj bi bilo že zdravju škodljivo. Do navedenega odlagališča naj bi prišlo na skrivaj brez vednosti okoliških prebivalcev, pri čemer pobudniku ni bila dana možnost sodelovanja v postopku odločanja o odlaganju odpadkov, prav tako pa mu nikoli ni bila ponujena kakšna odškodnina za razvrednotenje okolja. Sicer pa naj bi TE-TO Ljubljana tudi ne poskrbela za predpisane in druge razumne ukrepe, s katerimi se zagotavlja pravica do zdravega in čistega življenjskega okolja.

3.Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju: Ministrstvo) v odgovoru na pobudo zatrjuje, da izpodbijane določbe Pravilnika niso v nasprotju z 72. členom Ustave, saj se po Ustavi zdravo življenjsko okolje zagotavlja v skladu z zakonom, Pravilnik pa temelji prav na takšnem zakonu (to je Zakon o varstvu pred ionizirajočimi sevanji in o posebnih varnostnih ukrepih pri uporabi jedrske energije - Uradni list SFRJ, št. 62/84 - v nadaljevanju: ZVISJ). Pravilnik je torej izdan na podlagi navedenega zakona in ne na podlagi ZVO, zato zakonitosti Pravilnika ni mogoče presojati glede na določbe ZVO. Ministrstvo še navaja, da so vse v Pravilniku predpisane mejne vrednosti za izpostavljenost posameznika in prebivalstva sevanju v celoti znotraj vrednosti, ki jih določajo mednarodni standardi in predpisi Evropske unije o osnovnih varnostnih standardih na področju varstva pred sevanji, prav tako pa so povsem primerljive z vrednostmi v nacionalnih zakonodajah drugih razvitih držav.

4.Ministrstvo nadalje navaja, da v obravnavanem primeru ne gre za odlagališča radioaktivnih odpadkov, saj pepel glede na 2. člen Pravilnika ni radioaktivna odpadna snov. V odloženem pepelu gre namreč za nizke vsebnosti radioaktivnih elementov, tako da je skupna radioaktivnost vsaj za en velikostni razred pod mejo za radioaktivne odpadne snovi v smislu prvega odstavka 2. člena Pravilnika. Izpodbijani pravilnik postavlja mejo med odpadnimi in radioaktivnimi odpadnimi snovmi in razvršča radioaktivne odpadne snovi v ustrezne kategorije. Pravilnik torej definira, kaj je radioaktivna odpadna snov, in predpisuje ravnanje le z radioaktivnimi odpadnimi snovmi, zato ne obravnava ravnanja s snovmi, ki vsebujejo radioaktivnost pod mejno vrednostjo za trde radioaktivne odpadne snovi (kakršen je pepel na obravnavanem odlagališču). Po mnenju Ministrstva trditve pobudnika niso utemeljene, saj pri obravnavanem odlagališču ne gre za odložene radioaktivne odpadne snovi, zato izpodbijane določbe Pravilnika niso v nasprotju z zakonom. Odgovoru je priloženo tudi strokovno mnenje Uprave Republike Slovenije za jedrsko varnost (v nadaljevanju: Uprava) glede radioaktivnosti odloženega pepela na obravnavani lokaciji v Hotiču. Iz navedenega strokovnega mnenja (izdelanega na podlagi laboratorijskih analiz) sledi, da je radioaktivnost odloženega pepela iz TE-TO Ljubljana istega velikostnega reda kot naravno zemljišče in daleč pod mejami za radioaktivne odpadke, predpisane s Pravilnikom, zato tega pepela v nobenem primeru ni mogoče obravnavati kot radioaktivni odpadek.

B.

6.Izpodbijani pravilnik je izvršilni predpis, izdan na podlagi ZVISJ, oba pa se kot bivša zvezna predpisa na podlagi prvega odstavka 4. člena Ustavnega zakona za izvedbo Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 1-6/91 in 45/94 - UZITUL) smiselno uporabljata kot predpisa Republike Slovenije. Pravilnik ureja strokovna in tehnična vprašanja, ki se nanašajo na način zbiranja, evidentiranja, obdelave, hrambe, dokončne odložitve in izpuščanja radioaktivnih odpadkov v človekovo okolje. V prvem odstavku 2. člena Pravilnika je podana definicija za trdne radioaktivne odpadne snovi glede na specifično aktivnost oziroma glede na površinsko kontaminacijo (posebej za beta/gama sevalce in posebej za alfa sevalce), v drugem odstavku pa definicija za tekoče in plinaste radioaktivne odpadne snovi glede na vsebino radionuklidov v količinah nad izvedenimi koncentracijami. V 3. členu so trdne in tekoče radioaktivne odpadne snovi glede na specifično aktivnost, radioaktivnost in tehnologijo obdelave razvrščene v tri kategorije (visokoaktivne, srednjeaktivne in nizkoaktivne), v 4. členu pa so po enakih kriterijih v tri skupine razvrščene plinaste radioaktivne odpadne snovi. V 30. členu je določen način odlaganja trdnih radioaktivnih odpadnih snovi (jalovine in drugih radioaktivnih odpadnih snovi), in sicer tako, da so predvideni pogoji za mesta odlaganja in način zavarovanja teh mest.

7.Z izpodbijanimi določbami Pravilnika so določene definicije radioaktivnih odpadnih snovi (trdnih, tekočih in plinastih), njihova razvrstitev v kategorije po intenzivnosti ter način odlaganja teh snovi. Pri tem gre za izrazito strokovna vprašanja, v katerih presojo se Ustavno sodišče ne more spuščati. Vprašanje, ali so posamezne radioaktivne odpadne snovi pravilno razvrščene v posamezne kategorije glede na stopnjo intenzivnosti, oziroma vprašanje kakšna zaščita je potrebna pri njihovem odlaganju, ne moreta biti predmet ustavnosodne presoje, temveč lahko o tem presoja le stroka. Pobudnik pri izpodbijanju navedenih določb Pravilnika ne navaja utemeljenih pravnih argumentov, ki bi kazali na pravno vprašljivost izpodbijanih določb, oziroma na njihovo neskladnost z Ustavo in zakonom, takšnih argumentov pa tudi Ustavno sodišče ni našlo.

8.Osnovni poudarek je v pobudi dan vprašanjem, ki so povezana s konkretno postavitvijo odlagališča pepela ob njegovi hiši oziroma z nepravilnostmi, ki naj bi se ob tem zgodile. Tako navaja, da radioaktivnost pepela na odlagališču močno presega siceršnjo radioaktivnost v naravnem okolju (čeprav iz strokovnega mnenja Ministrstva ter Uprave izhaja, da pepel na odlagališču ni radioaktivna odpadna snov), da je bilo odlagališče postavljeno na skrivaj in da on o tem ni bil obveščen, da mu ni bila dana možnost sodelovanja v postopku odlaganja odpadkov, da pristojna inšpekcija ni opravila nikakršnih preizkusov obremenitve okolja, da TE-TO Ljubljana ni poskrbela za predpisane in druge razumne ukrepe v zvezi z odlagališčem in da mu noben državni organ nikoli ni ponudil kakršnekoli odškodnine v zvezi z nastalim odlagališčem.

8.Navedena vprašanja niso neposredno povezana z izpodbijanimi določbami Pravilnika in ne morejo vplivati na ustavnosodno presojo teh določb. Navedena vprašanja so pomembna v postopku izdaje lokacijskega in gradbenega dovoljenja za odlagališče. V tem postopku pa ima položaj stranke tudi vsaka oseba, ki izkaže pravni interes (43. člen Zakona o splošnem upravnem postopku, Uradni list RS, št. 80/99 - v nadaljevanju: ZUP). Če pobudnik meni, da bi zaradi varstva svojih pravnih koristi moral biti udeležen v postopku izdaje lokacijskega in gradbenega dovoljenja za odlagališče, pa mu ta možnost ni bila dana, lahko to uveljavlja z izrednimi pravnimi sredstvi (9. točka 260. člena ZUP).

9.Izhajajoč iz konkretnih problemov v zvezi z odlagališčem pepela ob njegovi hiši opozarja pobudnik tudi na nekatera vprašanja (ki niso neposredno povezana z izpodbijanimi določbami), ki naj bi jih Pravilnik urejal nepravilno oziroma ki naj bi jih sploh ne urejal in naj bi bil zaradi tega nezakonit. Tako navaja, da Pravilnik omogoča nastajanje nelegalnih odlagališč oziroma da dopušča odlaganje radioaktivnih odpadkov kjerkoli, če le ne presegajo mejnih vrednosti (nasprotje s prvim odstavkom 8. člena in s 15. členom ZVO). Takšna trditev ni utemeljena, saj določa Pravilnik le splošne tehnične opredelitve radioaktivnih odpadnih snovi in tehnične pogoje za njihovo odlaganje in ne ureja vprašanj v zvezi s konkretno izbiro lokacije za odlagališča, kar je predmet predpisov in postopkov, ki se nanašajo na urejanje prostora oziroma na posege v prostor. Nadalje zatrjuje, da Pravilnik ne dopušča zainteresiranim osebam sodelovanja v postopku določanja lokacije odlagališč (nasprotje s četrtim odstavkom 15. člena ZVO). Ta trditev ni utemeljena, saj Pravilnik kot izvedbeni tehnični predpis ne more urejati vprašanj v zvezi s pravicami zainteresiranih oseb v lokacijskih postopkih oziroma v drugih postopkih o posegih v okolje, ker gre pri tem za vprašanja, ki morajo biti urejena z zakonom. Sodelovanje prizadetih oseb v postopku določanja lokacije odlagališč s prostorskimi izvedbenimi akti pa tako kot za vse druge posege v prostor ureja Zakon o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (Uradni list RS, št. 18/84 in nasl. - ZUN, 34. do 39. člen). Za primere, ko sta za poseg v prostor potrebna presoja vplivov na okolje in okoljevarstveno soglasje, pa sodelovanje javnosti ureja tudi ZVO. Tudi trditev, da Pravilnik ne ureja oziroma onemogoča zagotavljanje odškodnine za razvrednotenje okolja (nasprotje s prvim odstavkom 78. člena ZVO), ni utemeljena, saj so tudi ta vprašanja lahko le predmet zakonskega urejanja.

10.Prav tako ni utemeljena pobudnikova trditev, da je Pravilnik v nasprotju z 72. členom Ustave o zdravem življenjskem okolju, češ da je o zdravem okolju v smislu navedene ustavne določbe mogoče govoriti le tedaj, ko je okolje še naravno in vanj ni umetnih posegov z zdravju škodljivimi snovmi. Takšnega "absolutno" zdravega in od vseh vplivov osvobojenega življenjskega okolja Ustava gotovo nima v mislih, sicer pa ga je glede na civilizacijski napredek in razvoj tehnologije na vseh področjih tudi dejansko nemogoče zagotoviti. V prvem odstavku 72. člena Ustave je predvideno, da ima vsakdo pravico do zdravega življenjskega okolja v skladu z zakonom, v drugem odstavku pa, da zakon določa pogoje in načine za opravljanje gospodarskih in drugih dejavnosti. Eden takšnih zakonov, ki določa dopustne posege v človekovo okolje (na področju ionizirajočih sevanj), je ZVISJ, na podlagi katerega je bil izdan Pravilnik. Zato ni mogoče trditi, da je Pravilnik v nasprotju z Ustavo zaradi tega, ker dopušča določene posege v človekovo okolje, saj so ti posegi predvideni na podlagi zakona, ki v skladu z Ustavo določa splošne okvire in meje za te posege.

11.Glede na navedeno pobuda ni utemeljena, zato jo je Ustavno sodišče zavrnilo.

C.

12.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi drugega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - ZUstS) v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam- Lukić. Sklep je sprejelo soglasno.

P r e d s e d n i k Franc Testen