Jedro

Ne obstaja pravna podlaga za zadržani oziroma omejeni sodni nadzor nad odločbami, s katerimi Agencija za zavarovalni nadzor odloča o pridobitvi kvalificiranega deleža. Bistvena značilnost zadržane presoje je, da sodišče ne presoja dejanskega stanja oziroma s tem povezanih tožbenih razlogov, temveč se v celoti zanaša na ugotovitve upravnega organa.

Meje preizkusa odločb toženke so določene v 447. členu ZZavar-1, po katerem sodišče preizkusi odločbo v mejah tožbenega zahtevka in v mejah razlogov, ki so navedeni v tožbi, pri tem pa po uradni dolžnosti pazi na bistvene kršitve določb postopka, kot jih določa zakon, ki ureja upravni spor, to je ZUS-1. Ker ZZavar-1 ne določa razlogov, zaradi katerih se sme izpodbijati odločba, se glede na drugi odstavek 441. člena ZZavar-1 glede izpodbojnih razlogov uporablja ZUS-1. Upravni akt se sme izpodbijati zaradi zmotne uporabe materialnega prava, bistvenih kršitev določb postopka, zmotne ali nepopolne ugotovitve dejanskega stanja in ničnostnih razlogov (prvi odstavek 27. člena ZUS-1). Iz teh zakonskih določil tako izhaja, da pravne podlage za zadržani sodni nadzor v smislu izključitve presoje tožbenih očitkov, ki se nanašajo na pravilnost ugotovljenega dejanskega stanja, ni.

Izrek

I. Revizija se zavrne.

II. Revidentki sami nosita svoje stroške revizijskega postopka.

Obrazložitev

**Dosedanji tek postopka**

1. Agencija za zavarovalni nadzor (v nadaljevanju toženka) je z odločbo št. 40105-14/2016-80 z dne 23. 5. 2018 zavrnila zahtevo vložnic (v nadaljevanju tožnic) za izdajo dovoljenja za pridobitev delnic v družbi X. (v nadaljevanju pozavarovalnica), na podlagi katerih bi skupno postali neposredno ali posredno imetnici deleža v kapitalu, ki je skupaj enak ali večji od 20 % in manjši od ene tretjine, oziroma na podlagi katerega bi imeli skupaj delež glasovalnih pravic, ki je enak ali večji od 20 % in manjši od ene tretjine.

2. Upravno sodišče je tožbo zavrnilo (I. točka izreka). Odločilo je, da vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (II. točka izreka).

3. Na predlog tožnic je Vrhovno sodišče Republike Slovenije s sklepom X DoR 80/2019 z dne 3. 9. 2019 dopustilo revizijo glede vprašanj: _− Ali obstaja pravna podlaga za zadržani ali omejeni sodni nadzor nad odločbami, s katerimi Agencija za zavarovalni nadzor odloča o pridobitvi kvalificiranega deleža?_ _− Ali Upravno sodišče Republike Slovenije lahko odreče presojo tožbenih očitkov, ki se nanašajo na računovodske standarde, z utemeljitvijo, da naj bi Agencija za zavarovalni nadzor kot sektorski regulator imela odločilno vlogo pri razlagi pravil stroke?_ _− Ali bi moralo Upravno sodišče Republike Slovenije opraviti glavno obravnavo kljub določbi 448. člena ZZavar-1, glede na določbo 6. člena Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin in določbo 23. člena Ustave Republike Slovenije?_

4. Tožnici sta v zakonskem roku vložili revizijo, v kateri sta uveljavljali bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu in zmotno uporabo materialnega prava (1. in 2. točka prvega odstavka 85. člena Zakona o upravnem sporu - ZUS-1) glede dopuščenih revizijskih vprašanj. Vrhovnemu sodišču sta predlagali, da ugodi reviziji, izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne Upravnemu sodišču v novo sojenje. Priglasili sta stroške revizijskega postopka.

5. Toženka je v odgovoru na revizijo predlagala njeno zavrnitev.

**Dejanski okvir spora**

6. Bistvene dejanske ugotovitve, ki so za odločitev o reviziji odločilnega pomena in na katere je Vrhovno sodišče vezano (drugi odstavek 370. člena ZPP), so: − Predlagateljici sta pri toženki 4. 5. 2016 vložili zahtevo za izdajo dovoljenja za neposredno ali posredno pridobitev kvalificiranega deleža v pozavarovalnici, in sicer v deležu glasovalnih pravic ali deležu v kapitalu, ki je enak ali večji od 20 % in manjši od ene tretjine.

− Druga tožnica je pridobila delnice pozavarovalnice brez predhodnega dovoljenja toženke, za kar ji je bil dne 22. 7. 2016 pravnomočno izrečen prekršek, ki še ni bil izbrisan.

− Revizor je prvi tožnici podal revizorjevo poročilo s pridržkom za poslovni leti 2013 in 2014. Drugi tožnici je podal mnenje s pridržki za poslovna leta 2013, 2014 in 2015. − Druga tožnica ni izpolnjevala svojih obveznosti po pravnomočnih sodnih odločbah hrvaških sodišč, zaradi česar so upniki zoper njo vodili večje število izvršb v presojanem obdobju med 2013 in 2015. − Tožnici sta uporabljali nekonsistentne metode vrednotenja naložb v odvisne družbe in pridružene družbe v skupini ... in nista razkrili sprejetih kriterijev za slabitev finančnih naložb v odvisne in pridružene družbe.

− Druga tožnica je poslovni leti 2013 in 2014 zaključila z izgubo. V svojem portfelju ima velik delež obveznic Republike Hrvaške, ki po ocenah bonitetne agencije ocenjene z oceno BB z negativnim zgledom, kar predstavlja znatno kreditno tveganje.

**Nosilni razlogi toženke in prvostopenjskega sodišča**

7. Toženka je ob presoji primernosti tožnic kot bodočih kvalificiranih imetnic kvalificiranega deleža ugotovila, da ne izpolnjujeta merila ugleda iz 1. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o zavarovalništvu (ZZavar-1) na podlagi dejanskih okoliščin, povzetih v drugi do peti alineji 6. odstavka obrazložitve te sodbe (v dosedanjem postopku poimenovano tudi kot prvi do četrti zavrnilni razlog). Navedene zavrnilne razloge je toženka opirala tudi na primeroma navedena merila za presojo ugleda bodočega kvalificiranega imetnika iz 2. člena Sklepa o imetnikih kvalificiranih deležev zavarovalnic in pokojninskih družb (Sklep), kjer so primeroma navedene okoliščine, zaradi katerih se šteje, če se ne izkaže drugače, kdaj bodoči kvalificirani imetnik oziroma katerikoli od članov njegovega poslovodstva nima dobrega imena in s tem tudi ne ugleda. Tako je prvi zavrnilni razlog utemeljila na določilu druge alineje drugega odstavka 2. člena Sklepa, po katerem ugled bodočega kvalificiranega imetnika ni podan, če je bil pravnomočno spoznan za odgovornega za prekršek zaradi kršitve veljavnih predpisov s področja delovanja gospodarskih družb, predpisov s področja, ki urejajo preprečevanje pranja denarja in financiranja terorizma, predpisov s področja, ki urejajo zavarovalništvo, bančništvo ali trg drugih finančnih instrumentov ter drugih predpisov, ki so povezani z dejavnostjo bodočega kvalificiranega imetnika ali dejavnostjo zavarovalnice, v kateri bo pridobil kvalificiran delež in prekršek še ni bil izbrisan. Drugi, tretji in četrti zavrnilni razlog je utemeljilo na določilu pete alineje drugega odstavka 2. člena Sklepa, po katerem ugled bodočega kvalificiranega imetnika ni podan, če iz njegovega dela ali poslovanja izhaja, da ne deluje v skladu z načeli in pravili dobre poslovne prakse oziroma ne spoštuje pravil poslovne etike.

8. Toženka je presodila še, da ni podana niti finančna trdnost tožnic kot merilo iz 3. točke prvega odstavka 36. člena ZZavar-1 (peti zavrnilni razlog). Pri presoji ugotovljenih dejstev se je dodatno oprla še na primeroma navedena merila iz drugega odstavka 4. člena Sklepa, po katerem se šteje, če se ne dokaže drugače, da je pogoj finančne trdnosti podan, če je bilo poslovanje bodočega kvalificiranega imetnika v zadnjih treh poslovnih letih uspešno in stabilno (prva alineja), če je mogoče verjetno izkazati, da bo bodoči kvalificirani imetnik v prihodnosti redno izpolnjeval svoje obveznosti (tretja alineja), če ima bodoči kvalificirani imetnik dobro bonitetno oceno in redno poravnava svoje zapadle obveznosti (četrta alineja). Pri tem je upoštevala finančno moč tožnic (tretji odstavek 4. člena Sklepa).

9. Sodišče prve stopnje je pritrdilo dejanskim in pravnim razlogom toženke v njeni odločbi.

**Glede uporabe ZPP-E in obsega revizijskega preizkusa**

10. V upravnem sporu se uporabljajo določbe zakona, ki ureja pravdni postopek, kolikor ta zakon ne določa drugače (prvi odstavek 22. člena ZUS-1). Ker je bila sodba sodišča prve stopnje izdana po začetku uporabe Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o pravdnem postopku (ZPP-E, Uradni list RS, št. 10/17), se glede na določbo prvega in tretjega odstavka 125. člena ZPP-E v tem revizijskem postopku uporabljajo pravila Zakona o pravdnem postopku (ZPP), ki veljajo od uveljavitve novele ZPP-E. 11. Upoštevaje 371. člen ZPP revizijsko sodišče preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena.

**Glede prvega dopuščenega vprašanja**

12. Sodišče prve stopnje je v 57. točki obrazložitve zavzelo (načelno) stališče, da je sodni nadzor nad odločbami toženke zadržan, kar pomeni, da sodišče presoja samo, če je imela tožnica možnost sodelovati v postopku in ali pri tem ni prišlo do bistvenih procesnih kršitev ter ali je bilo materialno pravo pravilno uporabljeno. Bistvena značilnost zadržane presoje torej je, da sodišče ne presoja dejanskega stanja oziroma s tem povezanih tožbenih razlogov, temveč se v celoti zanaša na ugotovitve upravnega organa.

13. Meje preizkusa odločb toženke so določene v 447. členu ZZavar-1, po katerem sodišče preizkusi odločbo v mejah tožbenega zahtevka in v mejah razlogov, ki so navedeni v tožbi, pri tem pa po uradni dolžnosti pazi na bistvene kršitve določb postopka, kot jih določa zakon, ki ureja upravni spor, to je ZUS-1. Ker ZZavar-1 ne določa razlogov, zaradi katerih se sme izpodbijati odločba, se glede na drugi odstavek 441. člena ZZavar-1 glede izpodbojnih razlogov uporablja ZUS-1. Upravni akt se sme izpodbijati zaradi zmotne uporabe materialnega prava, bistvenih kršitev določb postopka, zmotne ali nepopolne ugotovitve dejanskega stanja in ničnostnih razlogov (prvi odstavek 27. člena ZUS-1). Iz teh zakonskih določil tako izhaja, da pravne podlage za zadržani sodni nadzor v smislu izključitve presoje tožbenih očitkov, ki se nanašajo na pravilnost ugotovljenega dejanskega stanja, ni.

14. Pač pa je pravilno tisto stališče prvostopenjskega sodišča, kar je sicer zmotno poimenovalo kot zadržan sodni nadzor izpodbijane odločbe (prav tako v 57. točki njegove sodbe), da sodišče zaradi toženkine vloge kot sektorskega regulatorja posega le tedaj, ko se pojavi upravičen dvom v pravilnost tolmačenja uporabljenih pravnih pravil. V tem primeru namreč sploh ne gre za omejen sodni nadzor z izključitvijo tožbenih očitkov glede zmotne ali nepopolne ugotovitve dejanskega stanja, kar po ZZavar-1 in ZUS-1 ni dopustno, temveč za kontrolo pravilnosti izpodbijane upravne odločbe z vidika napolnitve nedoločnih pravnih pojmov. Vsebinsko zapolnjevanje pravnih standardov z dejanskimi ugotovitvami je subsumpcija dejstev pod pravno normo, kar pa ne predstavlja ugotavljanja dejanskega stanja, temveč presojo pravilne uporabe materialnega prava. Sodišče prve stopnje je tako presojo odločbe toženke opravilo; to je v celoti in v ničemer po principu okrnjene (zadržane) presoje.

15. V konkretnem primeru je bila predmet presoje primernost tožnic kot bodočih kvalificiranih imetnic deleža v pozavarovalnici z vidika njunega ugleda in njune finančne trdnosti po 1. oziroma 3. točki prvega odstavka 36. člena ZZavar-1. Sodišče prve stopnje je presojo tožbenih očitkov opravilo in obrazložilo v 59. do 72. točki obrazložitve svoje sodbe. Iz te obrazložitve nikjer ne izhaja, da bi sodišče tožnicama odreklo sodno varstvo zaradi zadržanega sodnega nadzora nad odločbami toženke. Sodišče prve stopnje se torej do tožbenih očitkov glede ugotovljenega dejanskega stanja ni ogradilo, kar je značilnost preizkusa upravnih odločb po principu zadržanega sodnega nadzora.

16. Tožnici v reviziji nizata številne očitke sodišču prve stopnje glede zakonitosti njegove odločbe in zatrjujeta, da je nezakonitost njegove odločbe posledica izvajanja zadržanega nadzora. Vrhovno sodišče ugotavlja, da so ti po svoji pravni vsebini očitki najrazličnejših procesnih kršitev (npr. ne dovolj obsežno obrazložitev glede na argumente iz tožbe, vsebinsko prazne argumente kot očitke iz 8. in 14. točke drugega odstavka 339. člena ZPP v zvezi s 1. točko prvega odstavka 85. člena in prvim odstavkom 22. člena ZUS-1), zmotne uporabe materialnega prava (npr. upoštevanje odločbe o prekršku, več kot dve leti starih letnih poročil z revizorjevimi pridržki, neupoštevanih sodnih odločb in nekonsistentnih metod vrednotenja naložb v odvisne družbe kot razlogov za sklepanje o njunem delovanju v nasprotju s pravili dobre poslovne prakse ter s tem pomanjkanjem ugleda iz 36. člena ZZavar-1 oziroma upoštevanje izgube, izkazane v letnih bilancah, kot razloga za pomanjkanje finančne trdnosti iz 36. člena ZZavar-1) ter ustavnosti in zakonitosti Sklepa (zlasti njegovega 2., 4., 5. in 7. člena).

17. Vsi ti očitki pa nimajo prav nikakršne zveze s tehniko preizkusa upravne odločbe po principu zadržanega nadzora, katerega značilnost je nedopustnost izpodbijanja dejanskega stanja iz upravne odločbe. In zgolj na to tehniko preizkusa odločbe upravnega organa se nanaša dopuščeno vprašanje. Ker Vrhovno sodišče revizijo presodi le glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (371. člen ZPP), revidentki nedovoljeno širita obseg dopuščenega revizijskega preizkusa z nizanjem raznoraznih klasičnih procesnih, materialnopravnih in ustavnopravnih pomislekov. Zato Vrhovno sodišče nanje ne odgovarja.

**Glede drugega in tretjega dopuščenega vprašanja**

18. Drugo dopuščeno vprašanje temelji na predpostavki, da je Upravno sodišče sprejelo razlago toženke v njeni odločbi, ki naj bi se nanašala na računovodske standarde, ne da bi preizkusilo s tem povezane tožbene očitke tožnic. Iz tega izhajata tudi revidentki v reviziji. Vrhovno sodišče ugotavlja, da Upravno sodišče ni storilo tega, kar mu očitata revidentki, pač pa si njegovo utemeljitev zmotno razlagata.

19. Najprej ne drži revizijski očitek, da sodišče prve stopnje ni obravnavala tožničinih tožbenih očitkov, ki se nanašajo na drugi in četrti zavrnilni razlog, oziroma je to storilo le po principu zadržanega sodnega nadzora tako, da je v celoti sprejelo razlago toženke, kar naj bi po mnenju tožnic izhajalo iz kumulativnega branja 57. točke obrazložitve izpodbijane sodbe, kjer je omenjen zadržan nadzor, z 62. in 63. točko njegove obrazložitve.

20. Prvostopenjsko sodišče se je do tožbenih očitkov glede navedenih dveh zavrnilnih razlogov opredelilo v 62. do 64. oziroma v 66. točki obrazložitve izpodbijane sodbe. V tem delu je razlago toženke sprejelo kot pravilno in zanjo navedlo razloge. Za pritrjevanje razlogom ima prvostopenjsko sodišče nenazadnje tudi pravno podlago v drugem odstavku 71. člena ZUS-1, po katerem sodišču v primeru, ko sledi utemeljitvi upravnega akta, ni treba navajati razlogov za odločitev.

21. Revidentki sodišču pravzaprav izražata nezadovoljstvo zaradi po njunem mnenju ne dovolj podrobne obrazložitve vseh njunih argumentov iz tožbe. To predstavlja klasičen očitek procesnopravne kršitve pravice do izjavljanja (8. točka drugega odstavka 339. člena ZPP v zvezi s 1. točko prvega odstavka 85. člena in prvim odstavkom 22. člena ZUS-1), kar s tehniko zadržanega sodnega nadzora nad upravno odločbo ni v ničemer povezano, kar je bilo obširneje obrazloženo že v okviru prvega dopuščenega vprašanja. Na omenjene očitke pa se dopuščeno revizijsko vprašanje ne nanaša in presegajo domet obravnavanega revizijskega preizkusa (371. člen ZPP).

22. V dejanskem smislu je drugi zavrnilni razlog predstavljala ugotovitev toženke, da je revizor drugi tožnici izdal poročilo s pridržkom za letna poročila za leta 2013, 2014 in 2015, medtem ko je za prvo tožnico tako poročilo izdal za poslovni leti 2013 in 2014 zaradi nepravilnega vrednotenja naložb v odvisne družbe. Četrti zavrnilni razlog pa je predstavljala dejanska ugotovitev, da sta tožnici uporabljali nekonsistentne metode vrednotenja naložb v odvisne družbe in pridružene družbe v skupini ... in manjkajoče politike slabitev. Navedene dejanske ugotovitve, poimenovane drugi in četrti zavrnilni razlog, pa sta tako prvostopenjsko sodišče kot pred njim že toženka subsumirala pod peto alinejo drugega odstavka 2. člena Sklepa, po katerem se šteje, če se ne izkaže drugače, da bodoči kvalificirani imetnik nima dobrega imena in zato tudi ne ugleda, če iz njegovega dela ali poslovanja izhaja, da ne deluje v skladu z načeli in pravili dobre poslovne prakse oziroma ne spoštuje pravil poslovne etike. V navedenem določilu Sklepa je toženka zajela nekatere tipične dejanske stanove, kdaj imetnik praviloma ne more imeti ugleda, s čimer je nekoliko podrobneje opredelila nedoločen pravni pojem ugled bodočega kvalificiranega imetnika iz 36. člena ZZavar-1, po katerem se pri odločanju o izdaji dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža primernost imetnika bodočega kvalificiranega deleža presoja tudi z vidika njegovega ugleda (1. točka prvega odstavka 36. člena ZZavar-1).

23. Sklepanje o tem, ali neko dejansko ravnanje ustreza pravnemu standardu, predstavlja pravno sklepanje in s tem uporabo materialnega prava.1 Razlaga materialnega prava je v pristojnosti upravnega organa oziroma sodišča. Ker se dokaz z izvedenci izvaja zaradi ugotavljanja dejstev (prim. prvi odstavek 189. člena Zakona o splošnem pravnem postopku in 243. člen ZPP), pri subsumpciji prej povzetega dejanskega stanja pod pravni standard ugleda bodočega kvalificiranega imetnika iz 36. člena ZZavar-1 pa gre za uporabo materialnega prava, je zmotno stališče revidentk, da bi bilo treba v zadevi angažirati izvedenca računovodske stroke.

24. V obravnavani zadevi namreč ni ključno, kakšen pomen imajo revizorjevi pridržki na računovodskem področju,2 temveč to, ali je subjekt, zoper katerega je takšno poročilo izdano (skupaj z ostalimi obremenilnimi razlogi oziroma zavrnilnimi razlogi, ki niti niso predmet tega revizijskega preizkusa), primeren bodoči imetnik kvalificiranega deleža v smislu 36. člena ZZavar-1. Pristojnost za odločanje o slednjem ima po ZZavar-1 toženka (37. člen ZZavar-1) in Upravno sodišče v okviru postopka sodnega varstva (443. člen ZZavar-1).

25. Na podlagi obrazloženega se izkaže, da je bil dokazni predlog tožnic za angažiranje izvedenca računovodske stroke nedopusten, saj sta z njim želeli doseči zanju ugodno materialnopravno razlago predpisa, čeprav je to po pravilu _iura novit curia_ v domeni upravnega organa in sodišča. Ker je šlo v konkretni zadevi za razreševanje materialnopravnih vprašanj in ne ugotavljanje dejstev, glavna obravnava ni bila potrebna. Koncentracija postopka na pravna ali zelo tehnična vprašanja pa predstavlja dopustno izjemo od izvedbe glavne obravnave v skladu s prvim odstavkom 6. člena Evropske konvencije o človekovih pravicah (EKČP) po judikaturi Evropskega sodišča za človekove pravice (ESČP).3

26. Zaradi neobstoja razlogov, ki bi kljub zakonski prepovedi glavne obravnave pred Upravnim sodiščem (448. člen ZZavar-1) narekovali njeno izvedbo, tudi niso izpolnjene procesne predpostavke iz 23. člena Zakona o ustavnem sodišču (ZUstS), da bi Vrhovno sodišče začelo postopek za oceno ustavnosti navedenega določila ZZavar-1. **Odločitev o reviziji in stroških revizijskega postopka**

27. Odgovor na prvo dopuščeno vprašanje je sicer nikalen, a se glede na siceršnjo pravilnost utemeljitve v izpodbijani sodbi revizijski očitki izkažejo kot neutemeljeni. Prav tako nikalen je odgovor na tretje dopuščeno vprašanje. Ker sta revidentki utemeljitev drugega vprašanja gradili na predpostavki, ki se je na podlagi obrazloženega izkazala kot zmotna, z revizijo ne moreta uspeti. Zato se Vrhovno sodišče do tega vprašanja ni opredeljevalo. Prav tako pa drugo dopuščeno vprašanje zadeva le drugi in četrti zavrnilni razlog, medtem ko sta toženka in prvostopenjsko sodišče zahtevek vložnic zavrnili iz petih samostojnih zavrnilnih razlogov, za katere ni potrebno, da bi bili izpolnjeni kumulativno (1. točka prvega odstavka 37. člena ZZavar-1), kot izhaja iz 6. do 9. točke te obrazložitve. Tudi zato revidentka ne glede na vsebino odgovorov na drugo in tretje dopuščeno vprašanje nikakor ne bi mogla uspeti.

28. Revizijsko sodišče je tako ugotovilo, da niso podani z revizijo uveljavljani revizijski razlogi. Zato jo je na podlagi 92. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo (I. točka izreka).

29. Izrek o revizijskih stroških temelji na prvem odstavku 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 154. in 155. člena ZPP in prvim odstavkom 22. člena ZUS-1. Revidentki z revizijo nista uspela, zato sami nosita svoje stroške revizijskega postopka (II. točka izreka).

30. Vrhovno sodišče je odločitev sprejelo soglasno (sedmi odstavek 324. člena ZPP).

1 Prim. sodbo VS RS II Ips 279/2003 z dne 15. 4. 2004. 2 Na primer po Uredbi (ES) št. 1606/2002 evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. julija 2002 o uporabi mednarodnih računovodskih standardov ali Zakonu o revidiranju (ZRev-2). 3 Gl. na primer zadevo Ramos Nunes de Carvalho e Sá proti Portugalski z dne 6. 11. 2018 (190. točka obrazložitve).