21. 4. 2005

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Gospodarskega interesnega združenja neodvisnih produkcij, g.i.z., Ribnica, ki ga zastopa dr. Andrej Berden iz Ljubljane, na seji dne 21. aprila 2005

sklenilo:

1.Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 3. člena Zakona o filmskem skladu Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 17/94, 22/2000 in 59/01) se zavrne.

2.Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti tretje, četrte in pete alineje 5. člena in druge alineje 22. člena Sklepa o ustanovitvi javnega zavoda Filmski studio Viba film Ljubljana (Uradni list RS, št. 67/03) ter petnajste alineje prvega odstavka 4. člena Sklepa o ustanovitvi Filmskega sklada Republike Slovenije – javni sklad (Uradni list RS, št. 96/2000, 111/2000, 66/01, 84/01 in 85/02) se zavrže.

3.Postopek za preizkus pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Splošnih pogojev poslovanja Filmskega sklada Republike Slovenije z dne 27. 9. 2001 in Sklepa o ustanovitvi javnega zavoda "Filmski studio Viba film" (Uradni list RS, št. 4/94 in 46/98) se ustavi.

Obrazložitev

A.

1.Pobudnik je s pobudo, vloženo dne 12. 11. 2002, izpodbijal 3. člen Zakona o filmskem skladu Republike Slovenije (v nadaljevanju ZFS), petnajsto alinejo prvega odstavka 4. člena Sklepa o ustanovitvi Filmskega sklada Republike Slovenije – javni sklad (v nadaljevanju Sklep FS), drugi odstavek 15. člena, 19. in 20. člen Splošnih pogojev poslovanja Filmskega sklada Republike Slovenije z dne 27. 9. 2001 (v nadaljevanju Splošni pogoji), ter prvi odstavek 1. člena, tretjo, četrto in peto alinejo prvega odstavka 3. člena in drugo alinejo drugega odstavka 9. člena Sklepa o ustanovitvi javnega zavoda "Filmski studio Viba film" (v nadaljevanju Sklep VF).

2.Pobudnik je z vlogo z dne 18. 7. 2004 sporočil, da umika pobudo za oceno ustavnosti in zakonitosti Splošnih pogojev in Sklepa VF. Hkrati jo je razširil na tretjo, četrto in peto alinejo 6. člena (pravilno 5. člena) in drugo alinejo 22. člena Sklepa o ustanovitvi javnega zavoda Filmski studio Viba film Ljubljana (Uradni list RS, št. 67/03 – v nadaljevanju Sklep VF-1), ker naj bi bile te določbe identične prej izpodbijanim določbam Sklepa VF. Ustavno sodišče je zato štelo, da pobudnik izpodbija določbe Sklepa VF-1, kot izhajajo iz izreka tega sklepa.

3.Pobudnik izpodbija 3. člen ZFS, ki določa, da nacionalni kulturni program za področje proizvodne in reproduktivne kinematografije izvajajo posamezniki in pravne osebe, ki so vpisani v razvid pri ministrstvu, pristojnem za kulturo (v nadaljevanju Ministrstvo) v skladu z 19. členom ZFS (prva alineja) ter Filmski studio Viba Film (druga alineja; v nadaljevanju Javni zavod). Nadalje izpodbija petnajsto alinejo prvega odstavka 4. člena Sklepa FS, ki določa, da Filmski sklad Republike Slovenije (v nadaljevanju Sklad) usklajuje načrtovanje in izvedbo projektov z Javnim Zavodom, ter tretjo, četrto in peto alinejo 5. člena Sklepa VF-1, ki določajo, da Zavod glede na namen, zaradi katerega je ustanovljen, opravlja kot javno službo naloge v zvezi s tehnično realizacijo filmskega programa.[1] Pobudnik izpodbija tudi drugo alinejo prvega odstavka 22. člena Sklepa VF-1, ki določa, da Javni zavod pridobiva sredstva za opravljanje svoje dejavnosti (tudi) s prodajo blaga in storitev na trgu.

4.Pobudnik navaja, da je razlikovanje med producenti in Javnim zavodom, kot je uzakonjeno z izpodbijano določbo ZFS, v neskladju z Ustavo in brez pravne podlage. Iz zakona naj ne bi izhajalo, zakaj je Javni zavod v posebnem in v privilegiranem položaju na področju proizvodne in reproduktivne kinematografije. Tudi naloga Sklada, to je usklajevanje in načrtovanje izvedbe projektov z Javnim zavodom, po mnenju pobudnika ni mogla biti registrirana v skladu z Uredbo o uvedbi in uporabi standardne klasifikacije dejavnosti (Uradni list RS, št. 2/02), zato naj bi v razmerju do tretjih oseb ne imela nobenih pravnih učinkov.

5.V zvezi z dejavnostjo Javnega zavoda pobudnik navaja, da je ta ustanovljen kot javni zavod, čeprav naj bi za to ne obstajali zakonski pogoji, določeni z Zakonom o zavodih (Uradni list RS, št. 12/91 in nasl. – v nadaljevanju ZZ) in z Zakonom o gospodarskih javnih službah (Uradni list RS, št. 32/93 – ZGJS). Zato naj bi bil Sklep VF-1 v nasprotju s 1. in 3. členom ter drugim odstavkom 18. člena ZZ ter v nasprotju s 1. členom ZGJS. Poleg navedenega naj bi dejavnost Javnega zavoda zaradi svojega privilegiranega in monopolnega položaja, s katerim opravlja dejavnost na trgu, pomenila tudi ravnanje nelojalne konkurence, zato naj bi bil Sklep VF-1 v neskladju s tretjim odstavkom 74. člena Ustave ter v nasprotju s 45. členom in s peto alinejo prvega odstavka 47. člena Zakona o preprečevanju omejevanja konkurence (Uradni list RS, št. 56/99 in 37/04 – ZPOmK).

6.Državni zbor na pobudo ni odgovoril. Vlada v mnenju z dne 8. 6. 2004 prereka navedbe pobudnika in navaja, da je pravni temelj za razlikovanje določen v Zakonu o uresničevanju javnega interesa za kulturo (Uradni list RS, št. 96/02 – v nadaljevanju ZUJIK). V skladu s 70. členom ZUJIK, ki določa javno infrastrukturo na področju kulture (nepremičnine in opremo), ter na podlagi Sklepa o določitvi javne infrastrukture na področju kulture (Sklep Vlade št. 634-07/2003-1 z dne 25. 9. 2003) so prostori Javnega zavoda postali javna infrastruktura na področju kulture. Po mnenju Vlade se statusa Javnega zavoda ne sme enačiti s producenti v smislu 3. člena ZFS, ker Javni zavod ni producent, temveč upravljalec tehnične infrastrukture za uresničevanje nacionalnega kulturnega programa. Ta daje svoje prostorske in človeške kapacitete neodplačno v uporabo izvajalcem kulturnih dejavnosti, od producentov terja le nadomestilo za dejanske dodatne stroške, ki so nastali z uporabo njegove razpoložljive infrastrukture. V zvezi s tem, ali Javni zavod sme pridobivati dohodek s prodajo blaga in storitev na trgu Vlada navaja, da takšna pravica izhaja iz 18. člena ZZ, ki določa, da zavod lahko opravlja gospodarsko dejavnost, če je ta namenjena opravljanju dejavnosti, za katero je zavod ustanovljen. Javni zavod opravlja dejavnost, za katero je ustanovljen, to je tehnična realizacija nacionalnega filmskega programa. Ministrstvo za kulturo v mnenju z dne 30. 3. 2005 navaja smiselno enako kot Vlada in dodaja, da Javni zavod opravlja le naloge tehnične realizacije nacionalnega filmskega programa, zato tudi pri opravljanju javne službe v okviru uresničevanja javnega interesa na področju kulture ne more imeti monopolnega položaja.

7.Smiselno enako navaja tudi Sklad v mnenju z dne 13. 7. 2004 in dodaja, da Sklad določa obseg dejavnosti, ki se financira iz javnih sredstev ter na podlagi javnega poziva in javnega razpisa izbira programe in projekte, ne more pa zagotavljati tehnične podpore izbranim projektom. Javni zavod izvaja javno službo v obliki tehnične podpore pri realizaciji filmskih projektov, česar Sklad glede na svoj namen ustanovitve ne more zagotavljati.

B. – I.

8.Ena izmed pomembnih nalog tržno socialne države je, da opredeli dobrine, katerih proizvodnja in distribucija (razdelitev) je v javnem interesu, ter da s pravno regulativo in javno politiko zagotovi redno, zadostno in cenovno dostopno oskrbo uporabnikov teh dobrin. Na kakšen način bo država oziroma lokalna skupnost zagotovila proizvodnjo, razdelitev in financiranje javnih dobrin, je v polju njene proste presoje, ki je omejena le z naravo posamezne dobrine oziroma intenziteto javnega interesa, pa tudi z njenimi finančnimi možnostmi. Tako proizvodnja in razdelitev javnih dobrin nista vezani v celoti na javni sektor in vire javnega financiranja. Kadar država prepusti proizvodnjo in razdelitev javnih dobrin zasebnemu sektorju, je dolžna pravno urediti in vzpostaviti ustrezen nadzor, tako da tržna merila ne prevladajo nad javnim interesom, ki je narekoval njeno posebno ureditev.

9.Javna kulturna dobrina je tista dobrina, ki jo v javnem interesu zagotavlja država oziroma lokalna skupnost kot javno službo oziroma v obliki podpore posamičnim kulturnim projektom (peta alineja 2. člena ZUJIK). Kadar je treba v javnem interesu zagotavljati javne kulturne dobrine trajno in nemoteno, jih zagotavlja država oziroma lokalna skupnost neposredno ali tako, da ustanovi javni zavod na področju kulture (prvi odstavek 26. člena ZUJIK). Javne kulturne dobrine se zagotavljajo kot javne službe ali pod enakimi pogoji in na način, ki velja za javno službo (drugi odstavek 26. člena ZUJIK). Kadar gre za posamezno kulturno dejavnost, ki jo je treba zaradi njene posebne narave določiti za javno službo, se ta uredi s področnim zakonom (četrti odstavek 26. člena ZUJIK).

10.Republika Slovenija je z ustanovitvijo Sklada in Javnega zavoda vzpostavila celovit sistem za proizvodnjo filmov nacionalnega kulturnega programa, in sicer tako, da prek Sklada načrtuje in omogoča proizvodnjo filmov, ki se financirajo iz državnega proračuna, ter zbira predloge za financiranje teh programov z javnimi razpisi, prek Javnega zavoda pa zagotavlja tehnično realizacijo in podporo izbranim projektom. Na podlagi prvega odstavka 19. člena ZFS lahko dajo posamezniki ali pravne osebe, ki so vpisani v razvid pri Ministrstvu, predloge za financiranje oziroma sofinanciranje programov oziroma projektov na področju kinematografije iz javnih sredstev. Filmski producent je v skladu s 133. členom Zakona o avtorski in sorodnih pravicah (Uradni list RS, št. 21/95, in nasl. – v nadaljevanju ZASP) fizična ali pravna oseba, ki v svojem imenu in za svoj ali tuj račun organizira in vodi ustvarjanje avdiovizualnega dela ali zaporedja gibljivih slik ter je odgovorna za njegovo dokončanje.

11.V 1. členu ZFS je Republika Slovenija ustanovila Sklad kot javni sklad z namenom, da nanj prenese izvajanje nacionalnega kulturnega programa v delu, ki pokriva filmsko proizvodnjo in reproduktivno kinematografijo, izvajanje filmskih festivalov ter podeljevanje nagrad, v 3. členu ZFS pa je določila izvajalce nacionalnega kulturnega programa. Ti izvajalci so na podlagi izpodbijane določbe ZFS Javni zavod ter posamezniki in pravne osebe, vpisani v razvid pri Ministrstvu. S tem, ko je zakonodajalec Javni zavod določil kot izvajalca nacionalnega kulturnega programa, hkrati pa njegovo službo v skladu z ZUJIK opredelil kot javno službo na področju tehnične realizacije filmske proizvodnje in reproduktivne kinematografije, ni posegel v pravni položaj pobudnika kot filmskega producenta. Ker Javni zavod ni filmski producent v smislu ZASP, na podlagi 19. člena ZFS pa tudi ne more konkurirati za sredstva Sklada za financiranje oziroma sofinanciranje programov oziroma projektov na področju kinematografije, njegovega položaja zato ni mogoče enačiti s položajem filmskih producentov. Neutemeljen je zato očitek pobudnika, da Javni zavod posluje v nasprotju z ZPOmK in da je izpodbijana ureditev zato v neskladju s tretjim odstavkom 74. člena Ustave.

12.Ustavno sodišče je glede na navedeno pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 3. člena ZFS kot očitno neutemeljeno zavrnilo (1. točka izreka).

B. – II.

13.Ustavno sodišče na podlagi pete alineje prvega odstavka 160. člena Ustave odloča o skladnosti splošnih aktov, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil, z Ustavo, zakoni in podzakonskimi predpisi.

14.Zakonodajalec je v 1. členu ZFS določil, da se ustanovi Sklad, na podlagi katerega je Vlada sprejela Sklep FS in z njim zagotovila, da bo nadaljeval z delom kot javna ustanova. Z njim je Vlada opredelila status Sklada in njegovo organizacijo. Sklep FS torej ni splošen, temveč je posamičen akt, čeprav ga je v obliki predpisa sprejela Vlada. Takšno stališče je Ustavno sodišče že zavzelo npr. v sklepu št. U-I-105/92 z dne 9. 11. 1994 (OdlUS III, 120). Ustavno sodišče ni pristojno za odločanje o ustavnosti in zakonitosti posamičnih aktov, zato v primeru izpodbijanega Sklepa FS ni izpolnjen procesni pogoj za njegovo ustavnosodno presojo.

15.Prav tako Ustavno sodišče ni pristojno za oceno ustavnosti in zakonitosti Sklepa VF-1, s katerim je Vlada uskladila delovanje Javnega sklada z določbami ZUJIK, uredila njegov status, razmerja med ustanoviteljem in Javnim zavodom ter temeljna vprašanja glede organizacije, dejavnosti in načina financiranja Javnega zavoda. Tudi Sklep VF-1 je posamični akt, za presojo katerega Ustavno sodišče ni pristojno. Zato je Ustavno sodišče pobudo v tem delu zavrglo (2. točka izreka).

16.Glede na četrti odstavek 1. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97 in nasl. – v nadaljevanju ZUS) se lahko zakonitost aktov državnih organov, izdanih v obliki predpisa, kolikor urejajo posamična razmerja, presoja v upravnem sporu. V upravnem sporu odloča na prvi stopnji Upravno sodišče, kolikor ni z zakonom drugače določeno (9. člen ZUS). Pobudnik lahko zato določbe Sklepa FS in Sklepa VF-1 izpodbija s tožbo pri Upravnem sodišču v roku trideset dni od vročitve tega sklepa (četrti odstavek 21. člena ZUS).

B. – III.

17.Ker je pobudnik z vlogo z dne 18. 7. 2004 pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Splošnih pogojev kot tudi Sklepa VF umaknil, je Ustavno sodišče postopek v tem delu ustavilo (3. točka izreka).

C.

18.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi drugega odstavka 26. člena, 25. člena in tretjega odstavka 28. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – ZUstS) v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, Jože Tratnik in dr. Dragica Wedam Lukić. Sklep je sprejelo soglasno.

Predsednik

dr. Janez Čebulj

[1]Na podlagi 5. člena Sklepa VF-1 Javni zavod zagotavlja scensko tehniko in gradbenoscenski servis za izvedbo projektov (tretja alineja), zagotavlja prostorske kapacitete za snemanje v studiu (četrta alineja) in nudi osnovne infrastrukturne in prostorske usluge producentom neposredno med izvajanjem projekta (peta alineja).