Jedro

Odlok o ustanovitvi Javne agencije RS za energijo je posamični akt in ne splošni akt.

Izrek

Pritožba se zavrne in se potrdi sklep Vrhovnega sodišča Republike Slovenije, št. U 8/2004-11 z dne 5.7.2004.

Obrazložitev

S 1. točko izreka izpodbijanega sklepa je prvostopenjski senat Vrhovnega sodišča Republike Slovenije zavrgel tožbo in z 2. točko izreka izpodbijanega sklepa zavrgel zahtevo za izdajo začasne odredbe. V razlogih navaja, da tožeči stranki s tožbo izpodbijata sklep Vlade Republike Slovenije o ustanovitvi Javne agencije Republike Slovenije za energijo z dne 3.6.2004, ki je objavljen v Uradnem listu RS, št. 63/04 z dne 10.6.2004. Menita, da je izpodbijani sklep v nasprotju z Energetskim zakonom (Ur. l. RS, št. 79/99, 8/00-popr., 52/02-ZJA, 110/02-ZGO-1 in 50/02 odl. US, - v nadaljevanju EZ), z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Energetskega zakona (Ur. l. RS, št. 51/04-EZ-A) kot tudi v nasprotju z Zakonom o javnih agencijah (Ur. l. RS, št. 52/02 in 51/04-EZ-A v nadaljevanju ZJA). Javna agencija RS za energijo (prva tožeča stranka) je bila ustanovljena s sklepom Vlade RS z dne 25.5.2000 (Ur. l. RS, št. 54/2000 in 16/04), ki je bil sprejet na podlagi EZ. Zato ne more biti še enkrat ustanovljena. Drugotožeča stranka pa še meni, da se ji s spreminjanjem statusa direktorja prve tožeče stranke v status vršilca dolžnosti direktorja, nezakonito skrajšuje zakoniti petletni mandat. Hkrati s tožbo sta tožeči stranki vložili zahtevo za izdajo začasne odredbe. Z njo sta na podlagi določbe 2. odstavka 69. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS) predlagali, da se začasno, najdalj do izdaje pravnomočne sodne odločbe v tem upravnem sporu, zadrži izvajanje izpodbijanega sklepa, zlasti pa zadržanje izvajanja in izvršitev določb 42. in 45. člena izpodbijanega sklepa.

Prvostopenjski senat vrhovnega sodišča je tožbo prvotožeče stranke zavrgel na podlagi določbe 3. točke 1. odstavka 34. člena ZUS.

Presodil je, da iz izpodbijanega sklepa izhaja, da je bila prvotožeča stranka skladno z določbami EZ-A, s katerim so ji naložene dodatne naloge, reorganizirana. Kljub temu, da je bila z izpodbijanim sklepom formalno ponovno ustanovljena, ji kontinuiteto dela in poslovanja zagotavlja že EZ-A, pa tudi 39. člen izpodbijanega sklepa. Iz navedenega je zaključil, da je izpodbijani sklep (kolikor se nanaša na prvotožečo stranko) splošni oziroma podzakonski akt Vlade Republike Slovenije kot izvrševalca ustanoviteljskih pravic prvotožeče stranke, ki celovito ureja splošna razmerja prvotožeče stranke. S tem aktom se torej ne urejajo posamična razmerja. Akt državnega organa, izdan v obliki predpisa, ki ne ureja tudi posamičnih razmerij, pa po presoji sodišča ni akt, ki bi se ga skladno z določbo 4. odstavka 1. člena ZUS lahko izpodbijalo s tožbo v upravnem sporu. Pa tudi sicer, če bi izpodbijani sklep dejansko urejal posamična razmerja, si prvotožeča stranka ne more neodvisno od volje svojega ustanovitelja sama spreminjati svojega pravnega položaja oziroma statusa, še zlasti pa ne z izpodbijanjem lastnega ustanovitvenega akta. Zato po presoji sodišča pri prvotožeči stranki tudi ni podan pravni interes za vložitev tožbe, tudi če bi šlo pri izpodbijanem sklepu za predpis, ki bi urejal posamična razmerja. Če pa tožnik nima pravnega interesa pri vložitvi tožbe za izpodbijanje akta, bi jo (tudi če bi izpodbijani akt urejal posamična razmerja), bilo treba zavreči tudi iz tega razloga.

Tožbo drugotožeče stranke je prvostopenjski senat vrhovnega sodišča zavrgel na podlagi 4. točke 34. člena ZUS. Po presoji sodišča je bilo že z določbo 1. odstavka 82. člena EZ-A urejeno posamično razmerje, za katero drugotožnica zmotno meni, da ga je uredil izpodbijani sklep tožene stranke. Sklep je bil namreč sprejet na podlagi EZ-A in ZJA in se z njim določajo roki za uskladitev aktov, imenovanje članov sveta prvotožeče stranke in za izvedbo javnega natečaja za imenovanje direktorja. Res je sicer, da prvi stavek 1. odstavka 42. člena izpodbijanega sklepa določa, da "direktor agencije nadaljuje z opravljanjem svoje funkcije kot vršilec dolžnosti", vendar pa ima popolnoma enako določbo že prvi stavek 1. odstavka 82. člena EZ-A, ki je začel veljati naslednji dan po njegovi objavi, torej 8.5.2004. Določba o prenehanju mandata direktorja in o nadaljevanju opravljanja funkcije kot vršilca direktorja je torej začela učinkovati z dnem uveljavitve EZ-A in je zato druga tožeča stranka postala vršilec dolžnosti že z dnem 8.5.2004 in ne šele z uveljavitvijo izpodbijanega sklepa, ki je pričel veljati 11.6.2004. Sklep tožene stranke o ustanovitvi prvotožeče stranke z dne 3.6.2004 očitno ne posega v njeno pravico ali v njeno neposredno, na zakon oprto korist. K tožbi vloženo zahtevo za izdajo začasne odredbe je prvostopenjski senat vrhovnega sodišča zavrgel, ker ni izpolnjen najpomembnejši pogoj za izdajo začasne odredbe in ki je v pravilno vloženi tožbi. Brez pravilno vložene tožbe, ki je sposobna za obravnavanje in odločanje v upravnem sporu, sodišče ne more obravnavati niti tožbenega zahtevka tožeče stranke niti odločati o zahtevi za izdajo začasne odredbe. Ker je sodišče zavrglo tožbo obeh tožnikov, o njuni zahtevi za izdajo začasne odredbe ni več moglo odločati. Zahtevo za izdajo začasne odredbe je zavrglo na podlagi določbe 4. odstavka 69. člena ZUS.

Tožeči stranki v pritožbi uveljavljata pritožbena razloga bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu in zmotno uporabo materialnega prava ter predlagata, da pritožbeni senat vrhovnega sodišča 1. točko izpodbijanega sklepa razveljavi ter vrne zadevo v ponovni postopek, 2. točko izpodbijanega sklepa pa spremeni in zahtevi tožečih strank za izdajo začasne odredbe ugodi ter izda predlagano začasno odredbo, hkrati pa zadevo po tožbenem zahtevku prekine do odločitve Ustavnega sodišča Republike Slovenije o pobudi za presojo ustavnosti tožečih strank z dne 2.6.2004. Sodišče je kršilo postopek v upravnem sporu s tem, da tožečima strankama ni bila zagotovljena možnost izjave o navedbah in stališčih tožene stranke iz njenega odgovora na tožbo. Tožeči stranki sta odgovor na tožbo in zahtevo za izdajo začasne odredbe prejeli 5.7.2004, že dne 6.7.2004 sta vložili odgovor na navedbe iz odgovora in predlagali tudi prekinitev postopka do odločitve Ustavnega sodišča RS v zvezi z njuno pobudo, kar pa prvostopni senat ni upošteval. S tem je bila tožečima strankama onemogočena ustavna pravica do enakega varstva svojih pravic, saj se nista mogli izjasniti o vseh navedbah nasprotne stranke in s tem uveljaviti svojih navedb, stališč in predlogov. Tako je povsem brezpredmetno, da je sodišče tožečim strankam sploh pošiljalo odgovor na tožbo, saj se o njem nista imeli možnosti izjasniti. Prav tako pa bi sodišče moralo prekiniti predmetni postopek zaradi postopka po pobudi tožečih strank za presojo ustavnosti na Ustavno sodišče RS, saj to predstavlja predhodno vprašanje v tem postopku (47/3 člen ZUS). Menita, da je izpodbijani sklep posamični akt, ker ureja posamična razmerja, saj se nanaša konkretno na ustanovitev in organiziranost prve tožeče stranke.

Takšen akt se presoja v upravnem sporu, kot se presojajo razni ustanovitveni akti javnih zavodov, javnih podjetij in podobno, ustanovljenih tako na ravni države kot na ravni lokalnih skupnosti. Sicer pa prvostopno sodišče "med vrsticami" dopušča možnost, da bi šlo za posamični akt, za katerega pa ugotavlja, da tudi v tem primeru prva tožeča stranka nima možnosti oziroma pravnega interesa za njegovo izpodbijanje, ker naj ne bi imela pravice mimo volje svojega ustanovitelja sama spreminjati svojega pravnega položaja oziroma statusa. Prvotožeča stranka izrecno poudarja, da ne gre za interes po spreminjanju pravnega statusa, nasprotno, gre le za uveljavitev takšnega statusa, kot izhaja iz historiata njene pravne eksistence, ki ne more mimo tega, da je bila že enkrat ustanovljena in je akt takšen kot je bil sprejet v nasprotju s tem dejstvom. V zvezi s presojo, da naj bi bilo že z uveljavitvijo EZ-A z dnem 8.5.2004 urejeno posamično razmerje, ki se tiče "preoblikovanja" direktorja v vršilca dolžnosti direktorja, pa drugopritožnica navaja, da ni prejela nobene odločbe o svoji razrešitvi. Sploh pa sta predlagali prekinitev postopka v tem upravnem sporu do odločitve Ustavnega sodišča RS o presoji ustavnosti 82. člena EZ-A. Sodišče bi moralo prekiniti postopek. Zato ima druga tožeča stranka nedvomno interes za odločanje v tem sporu, saj izpodbijani akt očitno posega v njene pravice in koristi direktorja prvotožeče stranke.

Pritožnici glede zahteve za izdajo začasne odredbe še vedno vztrajata. Pri tem se v celoti sklicujeta na vse dosedanje navedbe in predloge.

V odgovoru na pritožbo tožena stranka navaja, da se pridružuje ugotovitvam sklepa sodišča in predlaga, da se pritožba kot neutemeljena zavrne.

Državni pravobranilec kot zastopnik javnega interesa, ki je priglasil udeležbo v tem upravnem sporu, na pritožbo ni odgovoril. Pritožba ni utemeljena.

Pritožbeno sodišče se strinja z odločitvijo prvostopenjskega senata, ki se nanaša na prvotožečo stranko, vendar zaradi naslednjih pravnih razlogov: S tožbo izpodbijani sklep tudi v razmerju do prvotožeče stranke ni splošni akt, kot to zmotno meni prvostopenjski senat, ampak je posamični akt. Izpodbijani sklep je akt o preoblikovanju agencije oz. kot določa njegov 1. člen, o ustanovitvi Javne agencije Republike Slovenije za energijo kot javne agencije na energetskem področju. Izpodbijani sklep se nanaša na pravno razmerje med vlado kot izvrševalko ustanoviteljskih pravic Republike Slovenije ter javno agencijo kot pravno osebo javnega prava s preoblikovanim statusom. Ker se torej izpodbijani sklep vlade nanaša na določeno pravno osebo in v zvezi z njo ureja posamično razmerje, izdan pa je v obliki predpisa, gre za akt iz 4. odstavka 1. člena ZUS. Za odločanje o zakonitosti takega akta pa je na podlagi 3. odstavka 1. odstavka 10. člena ZUS pristojno vrhovno sodišče. Vendar pa prvotožeča stranka - Javna agencija za energijo Republike Slovenije nima aktivne legitimacije za vložitev tožbe zoper izpodbijani akt o njeni ustanovitvi, ker se z njim ne posega v nobeno njeno, na zakonu utemeljeno pravico ali pravno korist. Z izpodbijanim sklepom se je obstoječa agencija za energijo kot oseba javnega prava preoblikovala v javno agencijo po določbah EZ-A in ZJA. S preoblikovanjem na podlagi zakona prvotožeči stranki očitno niso bile kršene nobene pravice in pravne koristi, temveč se je z njim konkretiziralo na zakonu dano javno pooblastilo o prehodu določenih nalog in obveznosti na prvotožečo stranko ter preoblikoval status obstoječe osebe javnega prava. Zato je odločitev o zavrženju tožbe pravilna, vendar na podlagi 4. točke 34. člena ZUS in ne 3. točke 34. člena ZUS kot je napačno odločil senat prve stopnje. Ker pa je po obeh pravnih podlagah odločitev enaka, s tem ni podana bistvena kršitev določb postopka v upravnem sporu.

Z odločitvijo o zavrženju tožbe zoper drugotoženo stranko na podlagi 4. točke 34. člena ZUS se pritožbeno sodišče strinja in pritožbeni ugovori ne morejo vplivati na drugačno odločitev. Pravilna je namreč presoja prvostopnega senata, da je že z določbo 1. odstavka 82. člena novele EZ (EZ-A) spremenjen status direktorja v vršilca dolžnosti. Ta je začela učinkovati z dnem uveljavitve EZ-A, to je dne 8.5.2004. Določbo 1. odstavka 42. člena izpodbijanega sklepa le povzema vsebino zakonske določbe, da direktor agencije nadaljuje z opravljanjem svoje funkcije kot vršilec dolžnosti. Ta zakonska določba je uvrščena med prehodne in končne določbe novele EZ, to je EZ-A in ureja prehodno obdobje preoblikovanja obstoječe agencije v javno agencijo. Le s povzemanjem zakonske določbe pa očitno z izpodbijanim sklepom ni poseženo v nobeno pravico druge tožeče stranke ali njeno neposredno, na zakon oprto korist. Že z zakonom predvideno predčasno razrešitev direktorja s funkcije pa tudi ni mogoče šteti za izgubo pridobljene pravice. V konkretnem primeru drugotožeča stranka nadaljuje delo že po samem zakonu kot vršilec dolžnosti direktorja. Da drugotožeča stranka, ki je bila razrešena na podlagi samega zakona, še ni prejela nobene odločbe o svoji razrešitvi direktorja, kot to navaja v pritožbi, na odločitev ne more vplivati, ker ima taka odločba le deklaratorni učinek.

V posledici zavrženja tožbe tako glede prvotožeče kot drugotožeče stranke je tudi zavrženje zahteve za izdajo začasne odredbe pravilna. Pravnomočno zavržena tožba ne daje podlage za odločanje o zahtevi za izdajo začasne odredbe.

Prvostopenjski senat vrhovnega sodišča je zavrgel tožbo na podlagi 34. člena ZUS v postopku predhodnega preizkusa tožbe in posledično tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe. Le če sodišče ne odloči o tožbi po 34. členu ZUS, mora poslati kopijo tožbe v odgovor toženi stranki in drugim strankam (1. odstavek 36. člena ZUS). Če pa kadarkoli med postopkom odloči po 34. členu ZUS, ni bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu, čeprav je poslalo tožbo v odgovor, o njej pa odločilo še preden je tožeča stranka imela možnost podati svoj odgovor. Zato prvostopenjski senat v tem primeru ni bistveno kršil določb postopka v upravnem sporu, če je odločitev o zavrženju sprejel še pred vročitvijo odgovora na tožbo tožene stranke tožečima strankama. Tudi zaradi vložene pobude tožečih strank na Ustavno sodišče Republike Slovenije zaradi presoje ustavnosti določbe 82. člena EZ-A vrhovno sodišče ni dolžno prekiniti postopka, ker ne gre za predhodno vprašanje, o katerem ne bi moglo samo odločati. Sodišče mora prekiniti postopke le v primerih iz 1. odstavka 47. člena ZUS, kar pa ni ta primer, pa tudi sicer ni primer iz 156. člena Ustave.

Neutemeljeno pritožbo je pritožbeno sodišče na podlagi 73. in 68. ter 69. člena ZUS zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep.