Up-209/99

9. 12. 1999

O D L O Č B A

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus ustavne pritožbe A. A. iz Ž. in drugih, ki jih zastopata B. B in C. C., odvetnika v Ž. na seji dne 9. decembra 1999

o d l o č i l o :

1.Sklep Vrhovnega sodišča št. I Up 299/99-5 z dne 20. 5. 1999 in sklep Upravnega sodišča št. U 562/99-3 z dne 8. 4. 1999 se odpravita.

2.Do pravnomočne odločitve Upravnega sodišča v upravnem sporu GI ZRMK, d.d., Ž., ne sme razpolagati z nepremičninami, ki so predmet denacionalizacijskega postopka pred Upravno enoto Ljubljana, Izpostava Bežigrad, št. 301-36/92-D-SIK.

O b r a z l o ž i t e v

A.

1.Pritožniki izpodbijajo v izreku navedena sklepa, s katerima jim je bila zavrnjena zahteva za izdajo začasne odredbe po drugem odstavku 69. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97 in 65/97, pop. - v nadaljevanju: ZUS). Pritožniki navajajo, da so izdajo začasne odredbe predlagali v tožbi, vloženi zaradi molka drugostopenjskega upravnega organa, ki ni v roku odločil o njihovi pritožbi zoper odločbo Agencije Republike Slovenije za prestrukturiranje in privatizacijo (v nadaljevanju: Agencija) št. LP 01540/02160-1998/TP z dne 23. 10. 1998, s katero je ta izdala soglasje za vpis lastninskega preoblikovanja podjetja GI ZRMK, Ž., v sodni register, na podlagi katerega se ta inštitut kot podjetje lahko preoblikuje v delniško družbo (v nadaljevanju: soglasje). V tožbi pritožniki zatrjujejo nezakonitost odločbe o soglasju, ker naj bi bila ta izdana javnemu zavodu, ki ni bil nikoli preoblikovan v podjetje. Zato naj bi se bil GI ZRMK sploh ne mogel preoblikovati po določbah zakona, ki ureja lastninsko preoblikovanje podjetij. Z začasno odredbo naj bi Upravno sodišče javnemu zavodu GI ZRMK, Ž., oziroma družbi GI ZRMK, d.d., Ž., do pravnomočne rešitve upravnega spora med drugim prepovedalo razpolaganje z nepremičnim premoženjem, glede katerega na zahtevo pritožnikov teče denacionalizacijski postopek na Upravni enoti Ljubljana, Izpostava Bežigrad (opr. št. 301-36/92-D-SIK).

2.Upravno sodišče je zahtevo za začasno odredbo (tudi glede predloga za prepoved razpolaganja s spornimi nepremičninami) v delu, kolikor se nanaša na javni zavod GI ZRMK, zavrnilo, ker se odločba o soglasju Agencije nanaša na podjetje GI in ne na javni zavod. V delu, kolikor se nanaša na lastninjenje podjetja GI ZRMK, pa je zahtevo zavrnilo, ker je bilo sporno lastninjenje že izvršeno z vpisom v sodni register. Poleg tega po mnenju Upravnega sodišča tudi sicer potreba po začasni ureditvi stanja zaradi hujših škodljivih posledic ni bila verjetno izkazana, saj zgolj z vložitvijo denacionalizacijskega zahtevka in zatrjevanjem, da bodo tožniki z izvedbo skupščine družbe utrpeli nepopravljivo škodo, ne da bi bile izkazane tudi posebne okoliščine, ki kažejo na to, da bo navedena družba sporno premoženje odtujila ali obremenila, ob upoštevanju določbe 88. člena Zakona o denacionalizaciji (Uradni list RS, št. 27/91-I in sl. - v nadaljevanju: ZDen), ki sankcionira vsakršno razpolaganje s predmetom denacionalizacije kot nično, tožniki ne izkazujejo potrebe po zavarovanju spornega premoženja z začasno odredbo. Takšnemu razlogovanju je pritrdilo tudi Vrhovno sodišče, ko je zavrnilo pritožbo zoper sklep Upravnega sodišča.

Pri tem je še dodatno poudarilo, da bi bilo mogoče začasno urediti kot sporno pravno razmerje le lastninsko preoblikovanje podjetja GI ZRMK, vendar pa je bilo lastninsko preoblikovanje tega že izvršeno z vpisom v sodni register, ni pa mogoče začasno urejati razmerij v zvezi s tem zaradi zavarovanja zahtevkov pritožnikov v denacionalizacijskem postopku.

3.Pritožniki v ustavni pritožbi zatrjujejo, da so jim z izpodbijanima sklepoma Vrhovnega sodišča in Upravnega sodišča kršene pravice iz 2. člena Ustave (zaupanje v pravo kot eno od načel pravne države), iz 23. člena Ustave (pravica do sodnega varstva) in iz 33. člena Ustave (pravica do zasebne lastnine).

4.Poleg tega, da zatrjujejo, da sporno razmerje ne obstaja med njimi in podjetjem GI (ki ga nikoli ni bilo), temveč med njimi in javnim zavodom oziroma zdaj družbo GI ZRMK, navajajo, da je stališče Vrhovnega sodišča, po katerem z začasno odredbo po drugem odstavku 69. člena ZUS ni mogoče urejati drugega pravnega razmerja, kot naj bi bilo sporno v konkretnem upravnem sporu, nesprejemljivo. Pritožniki namreč zaradi vrste nezakonitih ravnanj, katerih protipravni cilj je bil po njihovem mnenju lastninsko preoblikovanje javnega zavoda na podlagi določb Zakona o lastninskem preoblikovanju podjetij (Uradni list RS, št. 55/92 in sl. - v nadaljevanju: ZLPP), skušajo zavarovati nepremično premoženje, ki je predmet denacionalizacijskega postopka. Zatrjujejo, da v postopku (sicer protipravnega) lastninskega preoblikovanja ni bilo v skladu z določbo prvega odstavka 88. člena ZDen izločeno nepremično premoženje, glede katerega obstaja dolžnost vrnitve. Da ne bi vrsti nezakonitih ravnanj sledila nova nezakonita razpolaganja v nasprotju z 88. členom ZDen, ki bi onemogočila vrnitev premoženja v naravi, so predlagali začasno odredbo. Po njihovem mnenju torej sporno stanje ni le lastninjenje, ki je bilo izvršeno z vpisom v sodni register, temveč to vključuje tudi vsako posledico, ki izhaja iz nezakonitega lastninskega preoblikovanja. Posebej opozarjajo, da drugi odstavek 69. člena ZUS ne govori o ureditvi spornega pravnega razmerja, temveč uporablja besedno zvezo "ureditev stanja glede na sporno razmerje". Zato je po njihovem mnenju namen začasne odredbe v ureditvi določenega stanja stvari, ki izhaja iz spornega pravnega razmerja, in ne nujno začasna ureditev spornega pravnega razmerja samega. Z zavrnitvijo začasne odredbe naj bi jim bilo odrečeno učinkovito sodno varstvo, s tem pa kršena pravica iz 23. člena Ustave.

5.Pritožniki so utemeljevali škodljive posledice, katerih nastanek naj bi bil preprečen z izdajo zahtevane začasne odredbe, s tem da bo z olastninjenjem GI ZRMK kot družba postal lastnik premoženja, ki je predmet denacionalizacije in ki v postopku lastninjenja ni bilo izločeno. Zato bo kot družba lahko razpolagal s tem premoženjem, zaradi česar obstaja nevarnost, da bodo pritožniki utrpeli hude škodljive posledice, ki naj bi bile v tem, da premoženja (nepremičnin), ki so predmet

denacionalizacijskega postopka, ne bodo mogli dobiti vrnjenega v last in posest (v naravi). V dopolnitvi ustavne pritožbe pa ustavni pritožniki še navajajo, da je glede nepremičnin, ki so predmet denacionalizacijskega postopka, GI ZRMK že sklenil predpogodbo o njihovi prodaji.

6.Senat Ustavnega sodišča je s sklepom z dne 21. 9. 1999 ustavno pritožbo sprejel v obravnavo (prvi odstavek 54. člena Zakona o Ustavnem sodišču; Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS), sodišče pa je zadevo obravnavalo prednostno na podlagi tretje alinee 52. člena Poslovnika Ustavnega sodišča Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 49/98).

Sklep o sprejemu in ustavna pritožba sta bila vročena Vrhovnemu sodišču (56. člen ZUstS), ki na ustavno pritožbo ni odgovorilo. Odgovor na ustavno pritožbo je poslal GI ZRMK kot prizadeta stranka. V odgovoru zlasti poudarja:

- da je bila ustavnim pritožnikom že leta 1993 v denacionalizacijskem postopku zavrnjena začasna odredba po 10. členu ZLPP, ustavni pritožniki pa se zoper to niso pritožili; - da ni jasno, ali so pritožniki sploh upravičenci do podržavljenega premoženja, in da niso predložili ustreznih dokazov o tem;

Zato predlaga, naj Ustavno sodišče ustavno pritožbo zavrne.

B. - I.

Ustavno sodišče se pri odločanju o ustavni pritožbi ni spuščalo v vprašanja, ki so predmet postopkov, ki še tečejo, in niso neposredno povezana z razlogi za zavrnitev začasne odredbe, katere izdajo so pritožniki zahtevali v postopku pred Upravnim sodiščem. Ni se torej ukvarjalo niti z vprašanjem utemeljenosti denacionalizacijskega zahtevka pritožnikov niti z vprašanjem zakonitosti postopka lastninskega preoblikovanja GI ZRMK. O tem še tečejo postopki pred pristojnim upravnim organom oziroma pred Upravnim sodiščem. Omejilo se je na oceno pravnega stališča, na katerem temeljita izpodbijana sklepa, s katerima je bila zavrnjena zahteva za izdajo začasne odredbe po drugem odstavku 69. člena ZUS.

8.Izpodbijana sklepa temeljita na pravnem stališču, da začasne odredbe po drugem odstavku 69. člena ZUS ni mogoče izdati, če je bil upravni akt, ki se izpodbija s tožbo v upravnem sporu, že izvršen. V konkretnem primeru zato, ker je bilo sporno lastninjenje na podlagi v upravnem sporu izpodbijane odločbe Agencije že izvršeno z vpisom v sodni register.

9.ZUS v drugem odstavku 69. člena določa:

"Tožnik lahko zahteva izdajo začasne odredbe tudi za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, predvsem pri trajajočih pravnih razmerjih, verjetno izkaže za potrebno, da se odvrnejo hujše škodljive posledice ali grozeče nasilje."

10.Začasna odredba iz drugega odstavka 69. člena ZUS predstavlja posebno obliko odredbe, katere namen je začasna ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje do odločitve sodišča o tem razmerju. Namen te odredbe ni začasno zadržanje izvršitve v upravnem sporu izpodbijanega akta, saj je za to predviden poseben postopek po 30. členu in prvem odstavku 69. člena ZUS. Bistvo drugega odstavka 69. člena je, da se na njegovi podlagi zahteva začasno ureditev stanja, nastalega zaradi izvrševanja izpodbijanega akta (nastalem v zvezi ali zaradi spornega razmerja), torej akta, ki se je že začel izvrševati (ali pa je bil že izvršen), pa so se kot posledica izvrševanja (ali izvršitve) pojavile okoliščine iz drugega odstavka 69. člena.

11.Začasna odredba po drugem odstavku 69. člena ZUS je torej odredba o ureditvi stanja glede na sporno razmerje. To pomeni, da se njena izdaja zahteva takrat, kadar je zaradi izvrševanja izpodbijanja akta verjetno izkazana potreba začasne ureditve, da se odvrnejo hujše škodljive posledice tožniku. V tem primeru sodišče ne bo zadržalo izvrševanja izpodbijanega akta (ta je lahko celo že izvršen in zato razmerje, urejeno v njem, čeprav je še sporno, pravno učinkuje in ima seveda določene posledice), ampak bo začasno drugače uredilo stanje glede na sporno pravno razmerje - to pomeni, da bo npr. v določeni meri omejilo pravne posledice stanja, nastalega na podlagi izvršenega izpodbijanega akta. V primeru ustavnih pritožnikov to pomeni: urediti stanje (posledice vpisa lastninjenja v sodni register), dokler ni odločeno o spornem pravnem razmerju (o zakonitosti lastninskega preoblikovanja in s tem povezano zakonitostjo vključitve nepremičnin, glede katerih je vložena denacionalizacijska zahteva, v premoženje družbe, s katerim ta lahko razpolaga. Na ta način (z začasno odredbo po drugem odstavku 69. člena ZUS) se tudi prepreči nastanek škodljivih posledic, ki bi jih imelo zadržanje izvrševanja izpodbijanega akta v konkretnem primeru.

12.Glede na navedeno ni pravilno stališče v izpodbijanih sklepih, po katerem začasne odredbe po drugem odstavku 69. člena ZUS ni več mogoče izdati v primeru, ko je bil izpodbijani akt že izvršen. Drugače povedano - razlaga drugega odstavka 69. člena ZUS, vsebovana v obrazložitvah izpodbijanih sklepov, je nezakonita. To še posebej velja ob ugotovitvi, da so nepremičnine, ki so predmet denacionalizacije, predstavljale del družbenega kapitala, ki se je lastninil. Kot take pa so del spornega razmerja, ki bo predmet odločanja o zakonitosti izpodbijane odločbe Agencije.

13.Vendar pa ugotovljena nezakonitost za ugoditev ustavni pritožbi še ne zadošča. Skladno s 50. členom ZUstS namreč Ustavno sodišče na podlagi ustavne pritožbe presoja le, ali so bile s posamičnim aktom (v obravnavanem primeru: sklepoma sodišča) kršene človekove pravice ali temeljne svoboščine. Zato je treba ugotoviti, ali navedeno napačno pravno stališče oziroma navedena razlaga drugega odstavka 69. člena ZUS, na kateri temeljita izpodbijana sklepa, nasprotuje kakšni človekovi pravici ali temeljni svoboščini.

14.Ustava v 23. členu zagotavlja pravico do sodnega varstva pravic. Pravica do izdaje začasne odredbe kot sredstva zavarovanja iz te ustavne določbe neposredno ne izhaja. Vendar pa je treba upoštevati, da ni namen Ustave, da bi človekove pravice priznala zgolj formalno in teoretično, pač pa je ustavna zahteva, da mora biti zagotovljena možnost učinkovitega in dejanskega izvrševanja človekovih pravic. Eden izmed vidikov učinkovitosti pravice do sodnega varstva pa je tudi zagotovitev ustreznih procesnih sredstev, ki preprečujejo, da bi v času postopka pred sodiščem prišlo do ravnanj, ki bi povzročila, da sodno varstvo ne bi več moglo doseči svojega namena. Sodno varstvo pa svojega namena med drugim očitno ne more več doseči tudi v primeru, če osebi, ki to sodno varstvo zahteva, že v teku sodnega postopka nastanejo hujše škodljive posledice oziroma mu v teku sodnega postopka ni omogočeno, da prepreči ravnanje, ki bo izničilo morebitni kasnejši uspeh v postopku. Takšno sodno varstvo ne more biti več ne učinkovito in ne smiselno. Drugi odstavek 69. člena ZUS torej neposredno služi ustavni zahtevi po zagotavljanju učinkovitosti pravice do sodnega varstva. Razlaga te določbe, kakršna je vsebovana v izpodbijanih sklepih, je zato v nasprotju z ustavno pravico do sodnega varstva po 23. členu Ustave. Enako stališče je Ustavno sodišče sprejelo že v odločbi št. Up-275/97 z dne 16. 7. 1998 (OdlUS VII, 231).

15.Glede na navedeno je Ustavno sodišče izpodbijana sklepa odpravilo. Ker je izpodbijana sklepa odpravilo že zaradi kršitve pravice do sodnega varstva po 23. členu Ustave, se Ustavnemu sodišču ni bilo treba opredeljevati še glede vprašanja morebitnih kršitev drugih človekovih pravic, ki jih zatrjujejo pritožniki.

B. - II.

16.Ker je Ustavno sodišče izpodbijana sklepa odpravilo zaradi ugotovljene kršitve pritožnikove pravice iz 23. člena Ustave in ker je imelo v podatkih spisa zadostno podlago, je v drugi točki izreka odločilo tudi o sporni pravici (zahtevi za izdajo začasne odredbe). Glede na to, da je bila v upravnem sporu izpodbijana odločba Agencije že izvršena in glede na izkazano nevarnost škodljiv posledic (predpogodba o prodaji nepremičnin), pritožniki ne bi imeli na voljo učinkovitih pravnih sredstev, s katerimi bi ob morebitnem uspehu v upravnem sporu lahko dosegli njihovo odpravo. Zato je bilo treba ob odpravi izpodbijanih sklepov na podlagi prvega odstavka 60. člena ZUstS do pravnomočne odločitve v upravnem sporu odrediti prepoved razpolaganja z nepremičninami, ki so predmet denacionalizacijskega postopka pred Upravno enoto Ljubljana, Izpostava Bežigrad, ter na ta način ohraniti smiselnost odločanja o tožbi v upravnem sporu. Pri odločanju je Ustavno sodišče izhajalo iz tega, da lahko pritožnikom v primeru razpolaganja z nepremičninami, ki so predmet denacionalizacijskega postopka, nastanejo škodljive posledice, ki bi bile vsekakor večje in težje popravljive od škodljivih posledic, ki lahko nastanejo zaradi začasne prepovedi razpolaganja s spornimi nepremičninami družbi GI ZRMK.

C.

17.Ustavno sodišče je to odločbo sprejelo na podlagi prvega odstavka 59. člena in prvega odstavka 60. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, dr. Miroslava Geč-Korošec, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo z osmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Ude.

Namestnik predsednika dr. Lojze Ude