18/6-1992

S K L E P

Ustavno sodišče je na seji dne 18/6-1992 obravnavalo pobudo Kajakaške zveze Slovenije, ki jo zastopa Vladimir Rabzelj, odvetnik v Ljubljani, in

s k l e n i l o :

Ustavno sodišče delno sprejme pobudo in začne postopek za oceno zakonitosti 7. člena in 3. točke 19. člena odloka Skupščine občine Radovljica o ureditvi plovbe v občini Radovljica (Uradni list RS, št. 24/91).

O b r a z l o ž i t e v

Pobudnica trdi, da je v izreku tega sklepa navedeni odlok, zlasti 3.,4., 6., 7., 10. in 12. člen, v neskladju z zakonom o varnosti pomorske in notranje plovbe ter zakonom o vodah. Omenjeni členi po njenem mnenju omejujejo plovbo na vseh ostalih notranjih vodah, razen na tistih iz 2. člena, kjer plovbo odlok ureja. Pobudnica meni, da je prepoved plovbe na vseh ostalih notranjih vodah za vse vrste čolnov, tudi za kajake in kanuje, v nasprotju z osnovnim namenom zakona, po katerem naj se uredi varnost plovbe. Te omejitve po njenem mnenju ne morejo veljati za kajake in kanuje, ki so čolni posebne vrste, namenjeni prav za nevarne vode, in še zlasti ne za Kajakaško zvezo Slovenije kot organizirano združenje, ki kajake in kanuje uporablja tudi na nevarnih vodah in katerega člani so vešči razmer na vodi, ki so za povprečnega človeka nevarne, za člane te zveze pa predstavljajo normalne razmere.

Kolikor so te omejitve sprejete zaradi varstva človeškega življenja, so po pobudničinem mnenju neutemeljene, ker se nanašajo na predele voda, kjer ni prisotnosti človeškega življenja.

Omejitve tudi niso utemeljene zaradi varstva okolja in varstva ribiško-gojitvenih voda, saj čolni na vesla okolja ne ogrožajo in vse ostale notranje vode niso opredeljene kot ribiško-gojitvene vode, čolni na vesla pa tudi ne ogrožajo ribiško-gojitvenih voda. Kolikor omejitve izhajajo iz 2. odstavka 4. člena zakona, pa je potrebno posebej ugotoviti, ali odlok izhaja iz tistih vodno-gospodarskih osnov in planov vodnega gospodarstva, ki prepoved plovbe na ostalih notranjih vodah utemeljujejo. 7. člen odloka, po katerem je plovba dovoljena v skladu s kodeksom, ki ga sklenejo uporabniki voda, po pobudničinem mnenju nima podlage v zakonu. Po 6. členu odloka je potrebno za javno prireditev pridobiti še posebno dovoljenje za uporabo plovnega območja.

Pobudnica meni, da je možna tudi taka razlaga, da bi morala za svoja plovila poleg pridobitve registracije in dovoljenja za plovbo svojih plovil pridobiti še posebno dovoljenje za interne treninge.

Odlok je po pobudničinem mnenju v neskladju tudi z zakonom o vodah, ker omejuje splošno rabo. Po 2. členu zakona so naravni vodotoki dobrine v splošni rabi, medtem ko 46. člen citiranega zakona opredeljuje uporabo voda za osebne potrebe, med katere šteje tudi rekreacija. Rekreacija v širšem smislu je tudi uporaba plovil na vesla, ki pa jo odlok omejuje ali celo prepoveduje brez utemeljene osnove. Te omejitve izhajajo iz 4. člena odloka, po katerem se zahteva registracija ne le za čolne na vesla, temveč tudi za druge ekološko čiste pogone, kot n.pr. za surfe, nadalje omejitev izhaja iz 10. člena odloka, ki določa pristop k obali za vsa plovila in izstop le na določenih, urejenih in označenih mestih. Če so ta mesta izbrana neprimerno in nestrokovno, onemogočajo športno udejstvovanje.

Ustavno sodišče je sklenilo, da delno sprejme pobudo in začne postopek, v katerem bo ocenilo, ali sta 7. člen in 3. točka 19. člena odloka v skladu z zakonom o varnosti pomorske in notranje plovbe (Uradni list SRS, št. 17/88) in zakonom o prekrških (Uradni list SRS, št. 25/83, 42/85, 47/87, 5/90 in 10/91).

Glede ostalih izpodbijanih določb pa ustavno sodišče pobude ni sprejelo.

Po 2. členu zakona o vodah (Ur. l. SRS, št. 38/81 in 29/86) so voda, vodotoki, jezera, izviri, obalno morje in morska obala ter vodna in priobalna zemljišča dobrine splošnega pomena pod posebnim družbenim varstvom in jih je dovoljeno rabiti ali izkoriščati le na način, ki ga določa ta zakon in na njegovi podlagi izdani predpisi. Naravni vodotoki, naravna jezera, naravni izviri, obalno morje, javni vodnjaki in vodna zemljišča so dobrine v splošni rabi in družbena lastnina. Preskrba s pitno vodo ima prednost pred uporabo in izkoriščanjem vode za druge potrebe.

Zakon o varnosti pomorske in notranje plovbe (Uradni list SRS, št. 17/88) kot specialni predpis ureja varnost plovbe, ki obsega določene pogoje, ki jih morajo izpolnjevati plovne poti, objekti za varnost plovbe, luke, pristanišča in drugo, plovni objekti ter posadke na njih.

Izpodbijani odlok ima pravno podlago v 3. členu zakona o varnosti pomorske in notranje plovbe, ki nalaga občini, da s svojimi predpisi uredi na notranjih vodah plovni režim, pristanišča, zimska zaklonišča, prezimovališča in nadzorstvo. Obseg plovnega režima opredeljuje 4. člen zakona. Občina ima v 3. in 4. členu široka pooblastila za konkretno ureditev, s katero zagotavlja varno plovbo na svojih notranjih vodah. Pri urejanju plovnega režima občina na podlagi zakona določi plovno območje, kjer je dovoljena plovba posameznim plovnim objektom za gospodarske, športno-rekreacijske in druge namene. Določi vrsto, velikost in način pogona plovnih objektov. Pri določanju pogojev za varno plovbo mora občina upoštevati naravne danosti plovne poti in druge okoliščine, ki jih zakon le primeroma našteva: plovnost z gabariti, označevanje, varstvo kopalcev in ribičev, varstvo vode, rib in drugih vodnih živali ter obrežja, smučanje na vodi, vadba tekmovalnih čolnov, organiziranje športnih in drugih prireditev na vodi in drugo. Občina uredi organizacijo za vzdrževanje plovne poti in določi druge pogoje, ki zagotavljajo varstvo človeškega življenja in okolja. Občina navedene zadeve uredi ob upoštevanju vodnogospodarske osnove in planov vodnega gospodarstva, skladno z vodnim režimom, ribiško-gojitvenimi načrti in interesi ribištva, varstvom okolja in urejanjem prostora ter drugimi predpisi, ki jih zadeva plovni režim.

Z izpodbijanim odlokom je občina uredila plovni režim na Bohinjskem jezeru, Blejskem jezeru, Savi Bohinjki, Savi Dolinki in Savi. S 3. členom je plovbo prepovedala na vseh ostalih notranjih vodah, ker so po njeni oceni v normalnih razmerah neplovne. Večja reka, ki je izvzeta iz plovnih območij, je le Radovna, ki pa služi kot zajem pitne vode za radovljiško-blejski kot s kapacitetami za razvod vode tudi za druge porabnike.

Ustavno sodišče ocenjuje, da navedena ureditev v skladu z zakonom konkretizira pogoje za varno plovbo na notranjih vodah. Določene krajevne in druge omejitve v izpodbijanem odloku so rezultat upoštevanja naravnih danosti, varstva človeškega življenja in okolja ter gospodarskih planov, vezanih na vodni režim, tako da vodo kot dobrino splošnega pomena lahko pod enakimi pogoji uporabljajo vsi. Kajakaška zveza Slovenije je le eden od uporabnikov vode, ki jo lahko uporablja pod enakimi pogoji kot vsi drugi uporabniki. Po 9. členu zakona o varnosti pomorske in notranje plovbe občina lahko določi, da se v vpisnik čolnov vpisujejo tudi športni veslaški čolni, kajaki ali podobni plovni objekti in čolni, krajši od treh metrov. Za ureditev pristanov ima občina pooblastilo v 3. členu zakona. Ustreznost in strokovnost določenih posameznih pogojev za varno plovbo v tem primeru ne predstavlja vprašanja zakonitosti, temveč vprašanje primernosti, ki ga ustavno sodišče ni pristojno ocenjevati.

Omejitve plovbe v izpodbijanem odloku niso v neskladju s 46. členom zakona o vodah, po katerem v določenih primerih in pogojih ni potrebno pridobiti vodno-gospodarskega soglasja oziroma vodno-gospodarskega dovoljenja, če gre za rabo in izkoriščanje vode v naravnih vodotokih za pitje, kopanje, pranje, napajanje živine, za zalivanje vrtov, za rekreacijo in za druge osebne potrebe. Navedeni člen opredeljuje izjemo od splošnega pogoja iz 45. člena tega zakona, ko je potrebno pridobiti vodno-gospodarsko soglasje in vodno-gospodarsko dovoljenje za vsako spremembo vodnega režima, ki nastane z rabo in izkoriščanjem vode, s katero se spreminja količina, kakovost, prostorska ali časovna razporeditev voda oziroma razmere na vodi in priobalnih zemljiščih. V navedenih členih gre za pravno ureditev vodnega režima, ki so jo pri rabi in izkoriščanju voda upravičeni in dolžni upoštevati vsi (3. člen zakona o vodah) razen navedene izjeme. Pogoje za rabo vode v zvezi s plovbo in njeno varnostjo pa določa že citirani zakon o varnosti pomorske in notranje plovbe. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi 7. člena ustavnega zakona za izvedbo ustave RS (Uradni list RS, št. 33/91-I) in 15. člena ter 2. alinee tretjega odstavka 25. člena zakona o postopku pred Ustavnim sodiščem SRS (Uradni list SRS, št. 39/74 in 28/76).

P r e d s e d n i k dr. Peter Jambrek

O D L O Č B A

Ustavno sodišče je na pobudo Kajakaške zveze Slovenije, ki jo zastopa Vladimir Razbzelj, odvetnik v Ljubljani, v postopku za oceno zakonitosti na seji dne 17/9-1992

o d l o č i l o :

Razveljavita se 7. člen in 3. točka 19. člena odloka Skupščine občine Radovljica o ureditvi plovbe v občini Radovljica (Ur. list RS, št. 24/91).

O b r a z l o ž i t e v :

Ustavno sodišče je s sklepom z dne 8/6-1992 delno sprejelo pobudo in začelo postopek za oceno 7. člena in 3. točke 19. člena v izreku te odločbe navedenega odloka. V preostalem delu je ustavno sodišče pobudo zavrnilo.

S 7. členom, ki je v izpodbijanem odloku uvrščen v poglavje z naslovom 'C. Pogoji za varnost plovbe, človeškega življenja, premoženja, okolja', je Skupščina občine Radovljica dovolila plovbo po rekah v skladu s kodeksom, ki ga sklenejo uporabniki voda. Ravnanje v nasprotju z določili 7. člena je po 3. točki 19. člena odloka prekršek, za katerega je predpisana denarna kazen.

Občina je pri urejanju plovnega režima po 5. al. 4. čl. zakona o varnosti pomorske in notranje plovbe (Ur. list SRS, št. 17/88) pooblaščena, da predpiše poleg z zakonom določenih pogojev tudi druge pogoje, ki zagotavljajo varstvo človeškega življenja in okolja. V obravnavanem primeru občina s svojim odlokom ni sama predpisala vseh pogojev, temveč je v 7. čl. naložila uporabnikom voda (ki jih ni opredelila) obveznost, da sklenejo kodeks in hkrati določila, da je po rekah dovoljena plovba, ki je v skladu s kodeksom. Ravnanje v nasprotju s 7. členom je določila za prekršek.

Po 3. čl. zakona o prekrških (Ur. list SRS, št. 25/83, 42/85, 47/87, 5/90 in 10/91) lahko občinska skupščina s svojim odlokom določi prekrške in sankcije zanje samo za kršitve predpisov, ki jih sama izda. V obravnavanem primeru je občinska skupščina sankcionirala ravnanja nasprotna aktu, ki ga ni sama izdala. Sploh pa ne gre za predpis, ampak za pravila, za katera naj bi se dogovorili sami uporabniki voda. Zato sta 7. čl. in 3. tč. 19. čl. izpodbijanega odloka v neskladju s 3. členom zakona o varnosti pomorske in notranje plovbe ter 3. čl. zakona o prekrških in ju je ustavno sodišče razveljavilo.

Ustavno sodišče je sprejelo to odločitev na podlagi 161. čl. ustave in 2. al. 3. odst. 25. čl. Zakona o postopku pred Ustavnim sodiščem SR Slovenije (Ur. list SRS, št. 39/74 in 28/76) na seji v naslednji sestavi: predsednik dr. Peter Jambrek in sodniki: dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, dr. Anton Perenič, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec in dr. Lovro Šturm.

P r e d s e d n i k dr. Peter Jambrek

L O Č E N O M N E N J E

k sklepu št. U-I-3/92 z dne 18/6-1992

Po mojem mnenju bi bilo treba pobudo sprejeti v celoti in to iz razlogov, ki jih navajam za vsak napadeni člen posebej. Pri tem je treba še posebej opozoriti na to, da odločitev o sprejetju pobude še ne pomeni meritorne odločitve o zakonitosti izpodbijanih določb, ampak le ugotovitev, da pobuda ni do te mere očitno neutemeljena, da izvedba postopka, v katerem bi ustavno sodišče meritorno ocenilo zakonitost izpodbijanih določb, sploh ne bi bila potrebna. Razlogi, ki jih pobuda navaja, po mojem mnenju ne dovoljujejo ugotovitve o očitni neutemeljenosti pobude in torej zahtevajo, da bi sodišče s sprejetjem pobude začelo postopek in o zakonitosti vseh izpodbijanih določb, ne le 7. člena, meritorno odločilo.

3. člen: Poleg razlogov, navedenih v pobudi, zlasti glede neutemeljenosti prepovedi plovbe iz razlogov varnosti, navajam glede neutemeljenosti prepovedi plovbe iz drugih razlogov (varstva okolja, ribiško-gojitvenih interesov ipd.) še naslednje. Iz takih razlogov je omejitev kajakaške rabe kot ene od pojavnih oblik zakonsko dovoljene splošne rabe vodotokov načeloma možna, po zakonskem pooblastilu tudi z občinskim odlokom, in sicer na podlagi načela, da so pravice enih omejene s pravicami drugih.

Tretji odstavek 15. člena ustave to načelo morda sicer izrecno postavlja samo za "človekove pravice in temeljne svoboščine", torej za tiste iz same ustave (in v skladu z uradno obrazložitvijo predloga ustave morda še za zakonsko konkretizirane "osebnostne pravice" iz 35. člena ustave ter za pravice iz mednarodnih pogodb), toda tudi v primeru take ožje interpretacije tretjega odstavka 15. člena ustave (na širšo namreč napotuje četrti odstavek, ki govori o pravicah, urejenih v vseh pravnih aktih) bi bilo isto načelo vsaj po analogiji treba uporabiti tudi v primeru, kadar pridejo med seboj v kolizijo ne ustavne, ampak zgolj zakonske pravice raznih subjektov. Da gre v tem primeru za zakonske pravice (do splošne rabe vodotokov), je nesporno, treba pa bi bilo ugotoviti, ali ne gre morda celo za ustavne pravice iz 32. in iz 35. člena ustave. V obeh primerih pa mora biti zakonsko omejevanje pravic enih zaradi varstva pravic drugih v skladu z načelom sorazmernosti, kar pomeni, da so omejitve dopustne le v obsegu, ki je nujen, da se zagotovi ustrezno (ob "tehtanju" pomena nasprotujočih si pravic torej ne nujno absolutno) varstvo drugih pravic, oziroma da niso dopustne v tem smislu prekomerne omejitve. Na teh načelnih izhodiščih bi bilo v postopku, ki naj bi ga ustavno sodišče začelo, treba ugotoviti, kateri zakoniti interesi oziroma pravice morda narekujejo izpodbijano prepoved plovbe (iz odloka niti iz odgovorov občinskih organov na pobudo to namreč ni razvidno oziroma se v odgovoru kot edini razlog za prepoved plovbe celo navaja domnevna neplovnost spornih vodotokov) in ali je zaradi varstva teh pravic in interesov res potrebna omejitev kajakaštva na spornih vodotokih, oziroma, če je potrebna, ali je nujna v tolikšnem obsegu, torej kot popolna prepoved (na vseh spornih vodotokih in v vseh letnih in dnevnih časih). Takšno "tehtanje" nasprotujočih si pravic in interesov (če bi se izdajatelj odloka sploh skliceval na to, da je omejitve predpisal iz takih razlogov) za ustavno sodišče ne bi pomenilo ocenjevanja primernosti ureditve, za kar ni pristojno, ampak ocenjevanje zakonitosti ureditve (dopustnosti omejevanja pravic v skladu z načeli zakonitosti, varstva pravic drugih ter nujnosti in sorazmernosti omejitev), za kar je pristojno. Če bi se izdajatelj odloka še naprej skliceval samo na domnevno neplovnost spornih vodotokov kot razlog za prepoved kajakaštva, pa bi bilo v postopku treba ugotoviti, po potrebi tudi s pridobitvijo mnenj ustreznih strokovnjakov, ali gre za absolutno nezmožnost kajakaštva, kjer obstoj prepovedi potem ni pomemben, ali morda za fizično možnost, vendar preveliko nevarnost kajakaštva, ali pa za neutemeljenost prepovedi, če sporni vodotoki po svojih naravnih danostih omogočajo varno kajakaštvo. Pri tem seveda ne bi bilo mogoče uporabljati enakih kriterijev za rekreativno in za športno kajakaštvo.

4. člen: V postopku bi bilo treba oceniti, ali za določbo, da je treba registrirati tudi kajake, surfe in podobna plovila (tudi take, ki niso "stacionirani" ob jezerih in rekah v tej občini, ampak jih lastniki občasno pripeljejo od drugod, celo iz tujih držav), zadošča tovrstna formalna zakonska možnost iz drugega odstavka 9. člena zakona o varnosti plovbe, ki jo občina lahko uporabi povsem po svoji volji (arbitrarno) - ali pa bi tudi za to določbo, ki tudi pomeni omejitev splošne rabe vodotoka (prepoved uporabe neregistriranih kajakov), moral obstajati utemeljen oziroma zakonit razlog, brez katerega bi jo bilo možno kot nezakonito razveljaviti (morda kot neutemeljeno ali celo šikanozno ali glede na realne potrebe močno pretirano uporabo prej omenjenega formalnega zakonskega pooblastila).

6. člen: Spornost določbe, da je posebno dovoljenje potrebno tudi za "priprave na nastop na športnih prireditvah", kolikor ta določba zajema tudi normalne oziroma redne treninge.

10. člen: Spornost določbe, kolikor ta enako ureja neenaka oziroma bistveno različna razmerja (ista mesta za pristop in izstop za rekreacijsko in za športno kajakaštvo), kar bi bilo v postopku treba preveriti.

12. člen: Spornost in nejasnost določbe o pristojbini (ali je to pristojbina za vzdrževanje pristanov oziroma privezov, ki bi jo bilo smiselno zaračunavati uporabnikom teh storitev, ali "pristojbina za uporabo vodne površine", ki naj bi jo plačevali vsi uporabniki te dobrine v splošni rabi), vprašanje zakonske podlage.

Iz navedenih razlogov ne soglašam z odločitvijo večine, da se glede navedenih členov pobuda ne sprejme in postopek ocene zakonitosti teh določb ne izvede.

Ljubljana, 29/6-1992 S o d n i k mag. Matevž Krivic