13. 12. 2001

S K L E P

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude družbe VARD, d.o.o., Žalec, in Božidarja Tuška iz Štor, ki ju zastopa Adolf Mljač, odvetnik v Žalcu, na seji dne 13. decembra 2001

s k l e n i l o :

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega in tretjega odstavka 12. člena Pravilnika o požarnem redu (Uradni list RS, št. 39/97) se zavrne.

O b r a z l o ž i t e v

A.

1.Pobudnika izpodbijata drugi in tretji odstavek 12. člena Pravilnika o požarnem redu (v nadaljevanju Pravilnik). Po mnenju pobudnikov izpodbijani določbi nista v skladu z načelom enakosti pred zakonom, določenim v drugem odstavku 14. člena Ustave, saj enoletno prehodno obdobje ne zadostuje za pridobitev zahtevanega pogoja strokovne izobrazbe. Zato bi izdajatelj predpisa, če je že določil pogoj VII. stopnje strokovne izobrazbe, moral določiti vsaj dovolj dolgo prehodno obdobje (vsaj pet let) in tako omogočiti, da tudi tisti, ki ob uveljavitvi Pravilnika tega pogoja še niso izpolnjevali, v tem obdobju pridobijo zahtevano stopnjo strokovne izobrazbe. Pobudnika tudi menita, da izpodbijani določbi Pravilnika nista v skladu z drugimi predpisi s področja požarne varnosti, kjer je kot prehodno obdobje za pridobitev zahtevane stopnje strokovne izobrazbe določeno petletno obdobje. Primeroma navajata naslednje določbe: 14. člen v zvezi s 40. členom Pravilnika o usposabljanju zaposlenih za varstvo pred požarom in o usposabljanju odgovornih oseb za izvajanje ukrepov varstva pred požarom (Uradni list RS, št. 64/95), drugi odstavek 2. člena Pravilnika o metodologiji za ugotavljanje ocene požarne ogroženosti (Uradni list RS, št. 70/96) in tretji odstavek 28. člena Pravilnika o pregledovanju in preizkušanju vgrajenih sistemov aktivne požarne zaščite (Uradni list RS, št. 22/95 in nasl.). Z izpodbijanima določbama naj bi bila pobudnikoma onemogočena svoboda gospodarske pobude iz 74. člena Ustave, saj naj bi se iz gospodarske aktivnosti izključevali gospodarski subjekti, ki nimajo delavca z ustrezno stopnjo strokovne izobrazbe.

2.Pobudnika svoj pravni interes utemeljujeta s tem, da je družba VARD gospodarska družba z registrirano dejavnostjo projektiranja in tehničnega svetovanja, od tega samo tehničnega svetovanja iz varstva pri delu in požarne varnosti, ter drugega izobraževanja. Poleg tega je pobudnica na podlagi pooblastila Ministrstva za obrambo, Uprave Republike Slovenije za zaščito in reševanje, št. 223-25795-4 z dne 1. 2. 1996, tudi pooblaščena izvajalka za opravljanje storitev varstva pri delu in požarne varnosti.

Pobudnik Tušek pa je ustanovitelj, direktor in edini zaposleni v družbi VARD ter pooblaščeni izvajalec usposabljanja. Ima VI. stopnjo strokovne izobrazbe, in izredno študira na Fakulteti za gradbeništvo za pridobitev VII. stopnje strokovne izobrazbe.

3.Ministrstvo za obrambo (v nadaljevanju Ministrstvo) je na navedbe v pobudi odgovorilo, da je varstvo pred požarom dejavnost, ki mora biti v javnem interesu organizirana tako, da zagotavlja ustrezno varnost ljudi in premoženja. Požarni red in požarni načrt sta po navedbah Ministrstva temeljna dokumenta, ki urejata organizacijo in ukrepe varstva pred požarom v poslovnih, industrijskih in določenih stanovanjskih objektih v skladu s predpisi. Nestrokovna oziroma neustrezna izdelava teh dokumentov ima lahko izredno hude škodljive posledice za varnost ljudi in premoženja. Zato po mnenju Ministrstva ni ustrezna primerjava z zahtevami po stopnji strokovne izobrazbe pooblaščenih delavcev, ki jih vsebujejo nekateri drugi predpisi s področja varstva pred požarom, saj imajo praktično vse aktivnosti, ki jih v svoji vlogi navajata tudi pobudnika, določeno izhodišče prav v omenjenih dokumentih. Upoštevati je treba dejstvo, da se organizacije, ki delujejo na področju varstva pred požarom, pri izdelavi omenjenih dokumentov srečujejo z objekti, ki so lahko po svoji lokaciji, gradnji in tehnologiji ter s tem povezani požarni ogroženosti izredno zahtevni. Zato je zahteva po visoki strokovnosti pooblaščenih delavcev, ki te dokumente izdelujejo, še toliko bolj utemeljena. Ministrstvo navaja, da namen izpodbijanih določb 12. člena Pravilnika ni v določitvi prehodnega obdobja za pridobitev predpisane strokovne izobrazbe s strani delavcev teh organizacij, ampak v določitvi obdobja, v katerem morajo organizacije, ki delujejo na področju varstva pred požarom, izpolniti predpisane pogoje, da se lahko ukvarjajo s predmetno dejavnostjo. Za organizacije, ki so se s to dejavnostjo ukvarjale manj kot pet let, prehodno obdobje niti ni bilo določeno, za organizacije, ki so se s to dejavnostjo ukvarjale več kot pet let, pa se je predpostavljalo, da so s tem pridobile določene izkušnje s področja varstva pred požarom in tako lahko določeno krajše obdobje še opravljajo obravnavano dejavnost.

B.

4.Drugi odstavek 12. člena Pravilnika določa, da mora lastnik ali uporabnik objekta oziroma pooblaščena oseba za izvajanje ukrepov varstva pred požarom, če ne more izdelati požarnega reda in požarnega načrta sama, njuno izdelavo naročiti pri organizaciji, ki deluje na področju varstva pred požarom in ima vsaj enega delavca z najmanj VI. stopnjo strokovne izobrazbe tehnične ali gasilske smeri in opravljenim splošnim delom strokovnega izpita iz varstva pred požarom na podlagi Pravilnika o usposabljanju zaposlenih za varstvo pred požarom in o usposabljanju odgovornih oseb za izvajanje ukrepov varstva pred požarom. Za izdelavo požarnega reda in požarnega načrta za objekte s stopnjo požarne ogroženosti od srednje do zelo velike, mora imeti organizacija, ki deluje na področju varstva pred požarom, vsaj enega delavca z najmanj VII. stopnjo izobrazbe ustrezne tehnične ali gasilske smeri ter z opravljenim splošnim in posebnim delom strokovnega izpita iz varstva pred požarom. Izpodbijani tretji odstavek 12. člena Pravilnika pa določa, da lahko organizacija, ki deluje na področju varstva pred požarom vsaj pet let in nima delavca z ustrezno izobrazbo iz prejšnjega odstavka, izdeluje požarne rede in požarne načrte še eno leto po uveljavitvi Pravilnika.

5.Namen Zakona o varstvu pred požarom (Uradni list RS, št. 71/93 - v nadaljevanju ZVPoz), kot izhaja iz prvega odstavka njegovega 1. člena, je urediti sistem varstva pred požarom. Ta sistem obsega organiziranje, načrtovanje, izvajanje, nadzor ter financiranje dejavnosti in ukrepov varstva pred požarom. Dejavnost varstva pred požarom lahko opravljajo fizične in pravne osebe, ki izpolnjujejo predpisane pogoje (prvi odstavek 2. člena ZVPoz). Dejavnosti varstva pred požarom so raziskovanje, izobraževanje in usposabljanje, načrtovanje ukrepov varstva pred požarom, nadziranje, požarno zavarovanje in druge (drugi odstavek 2. člena ZVPoz). Po določbi prvega odstavka 3. člena zakon določa dejavnost, ki jo opravljajo gasilske enote kot obvezno javno službo. Zakon oziroma predpis lokalne skupnosti določa dejavnosti varstva pred požarom, ki se opravljajo kot neobvezne javne službe (drugi odstavek 3. člena ZVPoz). Po določbi šestega odstavka 5. člena ZVPoz so ukrepi varstva pred požarom vsi gradbeni, tehnološki, tehnični in organizacijski ukrepi, ki zmanjšujejo požarno tveganje in zagotavljajo požarno varnost.

6.V sedmem poglavju ZVPoz ureja splošne (35. člen) in posebne (43. člen) ukrepe varstva pred požarom. V prvem odstavku 35. člena ureja vsebino požarnega reda, v četrtem odstavku pa določa, kdaj in v katerih primerih je treba izdelati tudi požarni načrt.

7.Izpodbijani določbi Pravilnika sta bili izdani na podlagi petega odstavka 35. člena(1) ZVPoz in določata pogoje, ki jih mora organizacija, ki deluje na področju varstva pred požarom izpolnjevati, da lahko izdeluje požarne rede in požarne načrte.

8.Gre torej za a) določitev pogojev, za opravljanje dejavnosti varstva pred požarom oziroma natančneje za izdelovanje požarnih redov in načrtov in b) določitev (tudi) prehodnega obdobja, v katerem naj bi organizacije te (navedene) pogoje izpolnile. Ker se požarni redi in požarni načrti izdelujejo za objekte z različno stopnjo požarne ogroženosti, so za njihovo izdelavo določeni različni pogoji, ki se nanašajo na različne stopnje strokovne izobrazbe oseb, ki jih mora takšna organizacija imeti.

9.Po določbi prvega odstavka 74. člena Ustave je gospodarska pobuda svobodna. Iz drugega odstavka 74. člena Ustave izhaja zahteva, da morajo biti posebni pogoji za opravljanje gospodarske dejavnosti namenjeni varovanju pomembnih splošnih dobrin in pravic drugih - javnih koristi torej, določeni z zakonom. Izpodbijane določbe Pravilnika bi lahko posegale v svobodno gospodarsko pobudo, če bi presegale zakonski okvir, na podlagi katerega so bile izdane. Že iz načel pravne države (2. člen Ustave) izhaja, da mora biti iz zakona razvidno ali vsaj predvidljivo, s kakšnimi omejitvami mora oseba računati oziroma kakšni so pogoji za njeno poslovanje. Če iz zakonske določbe ni mogoče ugotoviti omejitev oziroma pogojev, ki jih mora oseba spoštovati, gre za normo, ki je nedoločna in nepredvidljiva in zato v nasprotju z načelom določnosti in načelom predvidljivosti pravnih norm, ki sta načeli pravne države. Iz določb petega odstavka 35. člena ZVPoz kot tudi iz tretjega odstavka 36. člena ZVPoz je razvidno, da je zakonodajalec postavil merila oziroma okvire, v katerih se gibljejo izpodbijane določbe Pravilnika. Zato te ne pomenijo posega v 74. člen Ustave.

Že iz vsebine izpodbijanih določb jasno izhaja, da podlaga za urejanje ni stopnja strokovne izobrazbe in določitev prehodnega obdobja, v katerem naj bi fizične osebe pridobile zahtevano stopnjo strokovne izobrazbe. Izpodbijani določbi na podlagi pooblastila iz petega odstavka 35. člena ZVPoz določata pogoje, ki jih morajo izpolnjevati vse organizacije, ki delujejo na področju varstva pred požarom in izdelujejo požarne rede in požarne načrte. Podlaga za določitev različnih pogojev, ki jih morajo organizacije izpolnjevati, je različna stopnja požarne ogroženosti objektov.

Varstvo pred požarom je namreč dejavnost, ki mora biti v javnem interesu organizirana tako, da zagotavlja ustrezno varnost ljudi in premoženja, kar je mogoče zagotoviti le s strokovnim in odgovornim izvajanjem posameznih aktivnosti na področju varstva pred požarom. To pa je razumen razlog za določitev pogojev, ki jih morajo organizacije, ki delujejo na področju varstva pred požarom, izpolnjevati.

10.Kolikor je zatrjevanje neenakosti (drugi odstavek 14. člena Ustave) razumeti tako, da se ta nanaša na predpisane pogoje oziroma na določitev pogojev, je takšno zatrjevanje neutemeljeno. Predpisane pogoje morajo izpolnjevati vse organizacije oziroma vsi subjekti, ki delujejo na področju varstva pred požarom oziroma na tem področju izvajajo določene ukrepe. Pobudnikoma je bilo glede na to, da sta se z dejavnostjo varstva pred požarom ukvarjala več kot pet let, omogočeno, da sta kljub neizpolnjevanju pogojev eno leto od začetka veljavnosti Pravilnika še vedno lahko izdelovala požarne rede in požarne načrte za objekte s stopnjo ogroženosti od srednje do zelo velike. Če bi bila pobudnikoma naenkrat odvzeta možnost izdelovanja požarnih redov in požarnih načrtov, bi to lahko pomenilo kršitev načela zaupanja v pravo, ki je eno od načel pravne države (2. člen Ustave). Vendar je Pravilnik v izpodbijanem tretjem odstavku 12. člena kot prehodno obdobje določil rok enega leta. Ta rok je po presoji Ustavnega sodišča dovolj razumen za prilagoditev na novo ureditev. V tem roku bi lahko subjekti, ki po novi ureditvi ne morejo več opravljati dejavnosti izdelovanja požarnih redov in požarnih načrtov za objekte z določeno stopnjo ogroženosti, poiskali ustrezne rešitve, bodisi z vključitvijo usposobljenih strokovnjakov v že obstoječo družbo oziroma s sklenitvijo pogodbe o delu bodisi na kakšen drug način. Zato ne gre za poseg v pridobljene pravice, izpodbijana ureditev pa tudi ne krši ustavnega načela enakosti pred zakonom.

11.Kolikor pobudnika menita, da gre za kršitev načela enakosti, ker zakonodaja na drugih področjih predvideva daljše prehodno obdobje, je treba tudi ta očitek zavrniti kot neutemeljen. V vsakem primeru je treba namreč razlikovati med pogoji, ki se nanašajo na posameznika (fizične osebe) in zahtevajo pridobitev ustrezne stopnje strokovne izobrazbe (kot je npr. določeno v 52. členu ZVPoz), in pogoji, ki jih morajo izpolniti oziroma se jim prilagoditi organizacije, ki se ukvarjajo z določeno dejavnostjo (za kar pa v konkretnem primeru gre). Različni statusni položaji so lahko z veljavnimi predpisi različno urejeni in temu primerno določena tudi prehodna obdobja. V konkretnem primeru je izpodbijane določbe treba razumeti tako, da se od organizacij, ki delujejo na področju varstva pred požarom, zahteva, da se v predpisanem roku prilagodijo novim zahtevam oziroma pogojem.

Enoletni rok je povsem ustrezen in primeren. Zato tudi glede tega ne gre za kršitev enakosti pred zakonom.

12.Pobudnika zatrjujeta tudi neskladnost izpodbijanih določb Pravilnika z nekaterimi drugimi podzakonskimi akti s področja požarne varnosti. Po določbi 160. člena Ustave in 21. člena ZUstS Ustavno sodišče ni pristojno za presojo medsebojne skladnosti predpisov, razen če bi šlo za takšno neskladnost, ki bi pomenila kršitev načel pravne države iz 2. člena Ustave. Za takšen primer pa v obravnavani zadevi ne gre.

13.Glede na navedeno je Ustavno sodišče pobudo kot neutemeljeno zavrnilo.

C.

14.Ustavno sodišče je ta sklep sprejelo na podlagi drugega odstavka 26. člena ZUstS v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam- Lukić ter sodnici in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, Franc Testen in dr. Lojze Ude. Sklep je sprejelo soglasno.

P r e d s e d n i c a dr. Dragica Wedam-Lukić

(1)Peti odstavek 35. člena ZVPoz določa, da Minister določi objekte iz prejšnjega (četrtega) odstavka, vsebino in pogoje za pripravo požarnega reda in načrta ter obvezno opremo.