Jedro

Sodišče je v škodo revidentov prekoračilo tožbeni predlog s tem, ko je ugotavljalo, ali poleg okoliščin za zavrnitev zahtevka za izplačilo sredstev, ki jih je ugotovil upravni organ, obstojijo še katere druge okoliščine za tako odločitev. Sodišče ima sicer možnost, da s sodbo tožbo kot neutemeljeno zavrne, če spozna, da je izpodbijani upravni akt po zakonu utemeljen, vendar iz drugih razlogov, kot so navedeni v upravnem aktu; te razloge navede sodišče v sodbi (3. alineja drugega odstavka 63. člena ZUS-1). Vendar ta določba po prej obrazloženem ne pomeni, da sme sodišče prekoračiti tožbeni predlog in po prosti presoji dopolnjevati dejansko stanje, na podlagi katerega bi bilo mogoče sklepati na pravilnost odločitve upravnega organa.

Izrek

I. Reviziji se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije, Oddelka v Celju, IV U 129/2015-11 z dne 8. 6. 2016 se razveljavi in se zadeva vrne temu sodišču v novo sojenje.

II. Odločitev o stroških postopka se pridrži za končno odločbo.

Obrazložitev

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožbo tožeče stranke (v uvodu imenovanega društva kot prvega tožnika in Občine X. kot druge tožnice) zoper odločbo Agencije Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja, št. 33151-8/2008/393 z dne 26. 5. 2015. S to odločbo je toženka zavrnila zahtevek prvega tožnika za izplačilo 29.999,05 EUR sredstev, določenih v odločbi o pravici do sredstev, št. 33151-8/2008/267 z dne 24. 4. 2013 (1. točka izreka), in odločila, da posebni stroški v tem postopku niso nastali (2. točka izreka).

2. V obrazložitvi navedene sodbe je sodišče prve stopnje pritrdilo tožnikoma, da se je toženka pri zavrnitvi zahtevka nepravilno oprla na določbo petega odstavka 4. člena Zakona o graditi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), na podlagi katerega naj bi vlagatelj zahtevka moral pridobiti gradbeno dovoljenje za spremembo namembnosti kozolca toplarja. Kljub temu je odločitev toženke pravilna, saj je treba v takem primeru uporabiti določbo šestega odstavka istega člena ZGO-1. Na tej podlagi je sodišče ugotovilo, da je sprememba namembnosti obravnavanega kozolca v nasprotju z Odlokom o spremembah in dopolnitvah Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za območje Občine Celje izven ureditvenih območij, lokalnih središč in ureditvenega območja Celja za območje Občine Štore (v nadaljevanju PUP), saj tožnika nista zgradila nadomestnega kozolca enake namembnosti.

3. Tožnika (v nadaljevanju revidenta) izpodbijata sodbo sodišča prve stopnje z revizijo, katere dovoljenost utemeljujeta s sklicevanjem na 1., 2. in 3. točko drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Uveljavljata revizijska razloga bistvenih kršitev določb postopka v upravnem sporu ter zmotne uporabe materialnega prava. Predlagata, naj Vrhovno sodišče reviziji ugodi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da ugodi tožbi, odpravi odločbo toženke ter ji vrne zadevo v ponovno odločanje. Zahtevata povračilo stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

4. Toženka v odgovoru na revizijo prereka vse navedbe revidentov glede svoje odločbe in predlaga, naj Vrhovno sodišče revizijo zavrne.

K I. točki izreka:

5. Revizija je utemeljena.

6. Na podlagi 1. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-11 je revizija dovoljena, če vrednost izpodbijanega dela dokončnega upravnega akta oziroma pravnomočne sodbe, če je sodišče odločalo meritorno, v zadevah, v katerih je pravica ali obveznost stranke izražena v denarni vrednosti, presega 20.000,00 EUR. Ker je bil z odločbo, ki je izpodbijana v tem upravnem sporu, zavrnjen zahtevek za izplačilo sredstev v višini 29.999,05 EUR, je omenjeni pogoj izpolnjen.

7. Revizija je izredno pravno sredstvo zoper pravnomočno sodbo sodišča prve stopnje (83. člen ZUS-1). Revizija se lahko vloži le zaradi bistvenih kršitev določb postopka v upravnem sporu iz drugega in tretjega odstavka 75. člena ZUS-1 (1. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1) in zaradi zmotne uporabe materialnega prava (2. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1). Revizijsko sodišče izpodbijano sodbo preizkusi samo v tistem delu, v katerem se izpodbija z revizijo, in v mejah razlogov, ki so v njej navedeni, pri čemer po uradni dolžnosti pazi na pravilno uporabo materialnega prava (86. člen ZUS-1). V tem obsegu je bil izveden sodni preizkus utemeljenosti vložene revizije.

8. Iz dejanskih okoliščin obravnavane zadeve izhaja, da je prvi revident kandidiral za pridobitev nepovratnih sredstev iz naslova ukrepa LEADER v okviru Programa razvoja podeželja 2007-2013, ki se sofinancira iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja. Druga revidentka kot investitor je izdelala dokument identifikacije investicijskega projekta (DIIP) "Ohranjanje vernakularne arhitekture z oživitvijo kozolca Laška vas - Pečovje". Prvi revident je ta projekt vključil kot izvedbeni projekt št. 2 v načrt izvedbenih projektov (NIP). Toženka je z odločbo št. 33151-8/2008/267 z dne 24. 4. 2013 potrdila projekte, opredeljene v NIP, ter določila, da se projekt "Ohranjanje vernakularne arhitekture z oživitvijo kozolca Laška vas - Pečovje", lahko izvaja preko ukrepa 322 (obnova in razvoj vasi). Iz odločbe o potrditvi je razvidno, da morajo biti vsa gradbena dela izvedena v skladu s predpisi, ki urejajo graditev objektov, urejanje prostora, varstvo kulturne dediščine in varstvo okolja. Prvi revident je pridobil gradbeno dovoljenje za rekonstrukcijo nezahtevnega objekta - kozolca toplarja.

9. Revidenta se strinjata s sodiščem prve stopnje, da je stališče toženke, na podlagi katerega je zavrnila zahtevek za izplačilo, zmotno. Menita pa, da je sodišče nato zavzelo nedovoljeno in napačno stališče, da naj bi bila podlaga za zavrnitev zahtevka v šestem odstavku 4. člena ZGO-1. Revidenta sta nad takšno novo pravno podlago in odločitvijo sodišča prve stopnje presenečena, saj se pred tem nihče ni skliceval niti na ta odstavek ZGO-1 niti na PUP. Poudarjata, da nikoli ni bilo izpostavljeno, kje (v smislu območij prostorskih predpisov) je objekt postavljen ter ali zanj veljajo posebne omejitve v prostorskih predpisih in kakšne naj bi bile. Zato sodišče prve stopnje tega brez vsakršne trditvene podlage ne bi smelo samo ugotavljati.

10. Z navedenim revizija odpira vprašanje vezanosti sodišča prve stopnje na trditveno podlago v tožbi oziroma na tožbeni predlog, ki je bil v obravnavani zadevi usmerjen zoper edini razlog za izdajo izpodbijane odločbe, to je odsotnost ustreznega gradbenega dovoljenja zaradi spremenjene namebnosti kozolca toplarja. Ne da bi se Vrhovno sodišče spuščalo v presojo, ali je v konkretnem primeru res bila spremenjena namembnost objekta oziroma ali je bila ta ugotovljena v smislu določb ZGO-1,2 se strinja, da je sodišče prve stopnje prekoračilo s tožbo postavljene okvire odločanja in s tem pristojnost, kot izhaja iz ZUS-1. 11. Navedeni zakon v 40. členu določa, da sodišče presoja upravni akt v mejah tožbenega predloga, ni pa vezano na tožbene razloge. Vezano torej ni na razloge, zaradi katerih se sme izpodbijati upravni akt in ki so določeni v prvem odstavku 27. člena ZUS-1 (nepravilna uporaba materialnega prava, kršitev pravil postopka, nepravilna in nepopolna ugotovitev dejanskega stanja, ničnost upravnega akta). Nevezanost sodišča se nanaša na pravno kvalifikacijo kršitev, ki jih tožnik očita toženki, ne pomeni pa, da sodišče v celoti prevzame oziroma nadomesti trditveno podlago. Tožnik namreč s tožbenimi navedbami postavlja okvir sodne presoje odločitve o njegovi pravici, obveznosti ali pravni koristi (drugi odstavek 2. člena ZUS-1) na način, da pove, kaj je zanj sporno. Ker s tem opredeli obseg želenega sodnega varstva, je to njegov tožbeni predlog.3 To pomeni, da tožbenega predloga ne opredeljuje le njegov formalni vidik, kateri upravni akt oziroma njegov del naj se odpravi, temveč tudi vsebinski z navedbami, s katerimi tožnik nasprotuje dejanskim in pravnim stališčem izpodbijanega upravnega akta in ki naj jih sodišče presodi.4 Če gre za navedbe glede dejanskega stanja, tega sodišče razišče oziroma preizkusi le v okviru tožbenih navedb (prvi odstavek 20. člena ZUS-1), pri čemer sme v primeru, kadar odloči na seji (kot v obravnavanem primeru), odločiti le na podlagi dejanskega stanja, ki je bilo ugotovljeno v postopku izdaje upravnega akta (60. člen ZUS-1).

12. Iz tega izhaja, da je sodišče prve stopnje pri svoji presoji omejeno, saj po uradni dolžnosti pazi le na ničnost upravnega akta (drugi odstavek 37. člena ZUS-1), v ostalem pa je vezano na trditveno podlago v tožbi, kar zahteva ugotavljanje zatrjevanih dejstev in presojo pravnih vprašanj.5 To za obravnavani primer pomeni, da je sodišče v škodo revidentov prekoračilo tožbeni predlog s tem, ko je ugotavljalo, ali poleg okoliščin za zavrnitev zahtevka za izplačilo sredstev, ki jih je ugotovil upravni organ, obstojijo še katere druge okoliščine za tako odločitev. Tako je mimo izpodbijanega upravnega akta in tožbenih trditev presojalo, ali je sprememba namembnosti kozolca v skladu s prostorskim aktom (šesti odstavek 4. člena ZGO-1), in ugotavljalo, kje se kozolec nahaja, kateri prostorski akti veljalo na tem področju, ali za obravnavani objekt veljajo posebne omejitve v prostorskih predpisih in kakšne naj bi bile. Na ta način je presojalo zakonitost izpodbijane odločbe izven dejanskega stanja, ki je razvidno iz njene obrazložitve, in brez podlage v tožbenih navedbah.

13. Sodišče ima sicer možnost, da s sodbo tožbo kot neutemeljeno zavrne, če spozna, da je izpodbijani upravni akt po zakonu utemeljen, vendar iz drugih razlogov, kot so navedeni v upravnem aktu; te razloge navede sodišče v sodbi (3. alineja drugega odstavka 63. člena ZUS-1). Vendar ta določba po prej obrazloženem ne pomeni, da sme sodišče prekoračiti tožbeni predlog in po prosti presoji dopolnjevati dejansko stanje, na podlagi katerega bi bilo mogoče sklepati na pravilnost odločitve upravnega organa. Zato utemeljitve sodišča prve stopnje v zvezi z lokacijo kozolca in dopustnosti gradnje na tem območju ne vplivajo na presojo zakonitosti izpodbijanega upravnega akta.6

14. Glede na navedeno je sodišče prve stopnje bistveno kršilo obravnavane določbe ZUS-1, kar je vplivalo na zakonitost izpodbijane sodbe (1. točka prvega odstavka 85. člena v zvezi z drugim odstavkom 75. člena ZUS-1). Vrhovno sodišče je zato reviziji ugodilo, izpodbijano sodbo razveljavilo in zadevo vrnilo sodišču prve stopnje v novo sojenje (prvi odstavek 93. člena ZUS-1).

K II. točki izreka:

15. Izrek o stroških postopka temelji na tretjem odstavku 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1. 1 Z novelo ZPP-E (Uradni list RS, št. 10/2017) so bili črtani 83. člen in 86. do 91. člen ZUS-1 (drugi odstavek 122. člena ZPP-E). Ker pa je bila v obravnavanem primeru izpodbijana sodba sodišča prve stopnje izdana pred začetkom uporabe ZPP-E, to je pred 14. 9. 2017, se revizijski postopek konča po do sedaj veljavnem ZPP (tretji odstavek 125. člena ZPP-E) in posledično po dosedanjih določbah ZUS-1. 2 Sprememba namembnosti je izvedba del, ki niso gradnja in zaradi katerih tudi ni potrebna rekonstrukcija, predstavljajo pa takšno spremembo namena objekta ali njegovega dela, da se povečajo vplivi objekta na okolico (9. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1). 3 Tega ne gre enačiti s tožbenim zahtevkom, o katerem odloča upravno sodišče le v primeru, če se s tožbo zahteva odločitev o pravici, obveznosti ali pravni koristi ali vrnitev stvari ali odškodnina in mora tožba obsegati določen zahtevek glede glavne stvari in stranskih terjatev (drugi odstavek 30. člena ZUS-1). 4 Enako Vrhovno sodišče v sklepu I Up 295/2016 z dne 7. 12. 2016. 5 E. Kerševan in V. Androjna, Upravno procesno pravo, GV Založba, Ljubljana 2017, str. 572. 6 Pri čemer iz izpodbijane sodbe ni razvidno niti, zakaj je sodišče štelo, da sploh gre za spremenjeno namembnost kozolca, čeprav sta revidenta v tožbi navajala, da je bil namen celotnega projekta ohranjanje vernakularne arhitekture z oživitvijo kozolca Laška vas - Pečovje tudi z izvedbo prireditev in dogodkov ob kozolcu, s čimer v samo namembnost kozolca ni bilo poseženo, saj gre še vedno za pomožni kmetijsko-gozdarski objekt, namenjen kmetijski pridelavi.