Jedro

Z izpodbijano odločbo je bilo odločeno o tožnikovi zahtevi za dodelitev podpore proizvodnji električne energije iz obnovljivega (sončnega) vira energije v obliki finančne pomoči za tekoče poslovanje. Kljub temu, da je bil prvostopenjski akt razveljavljen, je sodišče zadevo obravnavalo po vsebini in tožbe ni zavrglo. Razveljavitev namreč učinkuje ex nunc, torej od sedaj, kar pomeni, da ima izpodbijana odločba vse pravne učinke do njene razveljavitve.

Spremenjena Uredba o podporah električni energiji, proizvedeni iz obnovljivih virov energije, je začela veljati 1. 12. 2012, tožnik pa je vlogo za finančno pomoč vložil 7. 1. 2013, ko je torej že veljala spremenjena Uredba, zato prvostopenjskemu organu ni možno očitati, da bi uporabil nezakonit predpis. Tožnik dokazuje, da je sprememba Uredbe protiustavna, ker v postopku sprejemanja splošna in strokovna javnost nista bili obveščeni o nameravani spremembi Uredbe, ki je podpore znižala. V zvezi s tem sodišče pojasnjuje, da Uredba temelji na tedaj veljavnem 64.n členu EZ, ki je vladi dal pravico, da sama odloči o podporah tako, da jih bodisi zvišuje bodisi znižuje ali pa jih tudi sploh ne podeli. Zaradi takega zakonskega besedila ni mogoče z gotovostjo pričakovati, da bo podpora dodeljena oziroma da bo dodeljena v taki višini, kot trenutno velja. Ker je zakonodajalec predvidel možnost, da se lahko podpore tudi zmanjšajo ali pa celo ukinejo, ni mogoče govoriti o kršitvi načela pravne varnosti. Ustava ne zagotavlja nespremenljivosti predpisov, s tem pa tudi ne nespremenljivosti pogojev za pridobitev pravice ali njenega obsega z učinkom za naprej.

Zgolj zato, ker predlog spremembe Uredbe predhodno ni bil objavljen na svetovnem spletu, še ni mogoče trditi, da je ta sprememba nezakonita oziroma neskladna z Ustavo. Noben zakon ne predvideva sodelovanja javnosti pri sprejemanju vladnih uredb, s katerimi vlada podrobneje ureja in razčlenjuje v zakonu ali v drugem aktu državnega zbora določena razmerja v skladu z namenom in s kriteriji zakona oziroma drugega predpisa.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo tožeči stranki dodelil podporo kot finančno pomoč za tekoče poslovanje za električno energijo, proizvedeno v proizvodni napravi A. V nadaljevanju izreka odločbe natančneje pojasnjuje podrobnosti te finančne pomoči. V obrazložitvi odločbe pojasnjuje, da je tožeča stranka zaprosila za dodelitev podpore, ki se izvaja kot finančna pomoč za tekoče poslovanje iz 2. alineje četrtega odstavka 64.n člena Energetskega zakona (v nadaljevanju EZ). Prvostopenjski organ je ugotovil, da je vloga popolna in je izdal odločbo. Gre za novo proizvodno napravo in tožeča stranka zanjo ni prejela drugih subvencij iz prvega odstavka 15. člena Uredbe o podporah električni energiji, proizvedeni iz obnovljivih virov energije (v nadaljevanju Uredba). Tožeča stranka je navedla vsa merilna in registrirna mesta, ki jih za proizvodno napravo predpisuje Uredba. Izpolnjeni so vsi pogoji za dodelitev podpore električni energiji, proizvedeni iz obnovljivih virov energije. Naprava izkorišča sončno energijo in izvedbo proizvodne naprave uvršča v velikostni razred Mikro iz 4. člena Uredbe. Izpolnjuje zahteve glede merilnih mest za evidentiranje električne energije, ki bo upravičena do podpore po tej odločbi. Za spremembo načina zagotavljanja podpore pri prvostopenjskem organu je treba z novo vlogo zaprositi za izdajo nove odločbe. Nadalje še pojasnjuje, da odločba preneha veljati, če proizvodni napravi preneha veljati deklaracija za proizvodno napravo. Tožeča stranka je dolžna prvostopenjski organ obvestiti o prejemu kakršnihkoli pomoči, ki se lahko štejejo za subvencijo na podlagi prvega in drugega odstavka 15. člena Uredbe.

Tožeča stranka se je zoper prvostopenjsko odločbo pritožila, drugostopenjski organ pa je pritožbo zavrnil. Tožeča stranka v tožbi navaja, da se je ob sprejemanju odločitve za investicijo v obnovljive vire – sončno energijo - zanesla na veljavno zakonodajo. Odločitev za investicijo je sprejela v septembru 2012, pri čemer je z Občino B. sklenila služnostno pogodbo za postavitev sončne elektrarne na strehi objekta, ki je v lasti občine. Cena nadomestila za služnost in cena elementov sončne elektrarne sta bili določeni ob predpostavki višine podpore, ki je bila določena na podlagi tedaj veljavne Uredbe. Tožeča stranka je preračunala investicijo glede na izdatke za izgradnjo sončne elektrarne ter ocenila, da je investicija rentabilna ter se zaradi navedenega odločila investirati. Ni imela pomislekov, da tedaj veljavna Uredba ne bo ostala v veljavi do 31. 12. 2012. V kolikor bi bila seznanjena s spremembo Uredbe, pogodbena cena ne bila takšna, kot je bila dogovorjena ob pogodbi z izvajalcem. Dejstvo je, da niti strokovna javnost niti splošna javnost nista bili obveščeni o nameravanem znižanju podpore, ki je pričela učinkovati s 1. 12. 2012. Tudi prvostopenjski organ ni bil seznanjen, da bo Uredba spremenjena. Izpodbijana odločba je posegla v pravni položaj tožeče stranke. Prvostopenjski organ bi moral v skladu s 6. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) ugotoviti, da je sprememba Uredbe, ki je bila objavljena v Uradnem listu št. 90/2012 z dne 30. 11. 2012, v neskladju z zakonom in ustavo, zaradi česar bi moral uporabiti pred to spremembo veljavno Uredbo, objavljeno v Uradnem listu RS št. 43/2012. V spremembi Uredbe z dne 30. 11. 2012 je Vlada RS znižala referenčne stroške proizvodnih naprav obnovljivih virov energije. Spremenjena Uredba je začela veljati 1. 12. 2012. Predlog spremembe Uredbe ni bil predhodno objavljen na svetovnem spletu, kot to določa Poslovnik Vlade RS in Zakon o dostopu do informacij javnega značaja (v nadaljevanju ZDIJZ), Uredba o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja, Resolucija o normativni dejavnosti in Direktiva 2009/72/ES ter Direktiva 2009/28/ES. Predpis posega v pričakovane pravice tožeče stranke in arbitrarno znižuje zgolj podporo proizvodnim napravam OV - sončna energija. Vlada ni podala obrazložitve, zakaj niti strokovna niti splošna javnost ni bila povabljena k sodelovanju pri pripravi predloga sprememb Uredbe. Vsi udeleženci na trgu so se zanašali na veljavno zakonodajo in so se pri sprejemanju odločitev investiranja zanesli na prej veljavno Uredbo. Treba je tudi upoštevati, da je postopek od odločitve za investicijo do priklopa naprave na elektro distribucijsko omrežje, torej do trenutka, ko investitor naprave pridobi pravico do prejemanja podpore, dolgotrajen. Tudi banke se zanašajo na veljavno zakonodajo. Predpis se je sprejemal v takšni tajnosti, da s spremembo ni bil seznanjen niti prvostopenjski organ. Predlagatelj spremembe ni podal nobenih argumentov, zakaj se za tako visok odstotek znižujejo zgolj podpore proizvodnim napravam OV – sončna energija. Vlada je neposredno posegla v vse obstoječe pravice in pravna razmerja, ki izvirajo iz projektov, ki so se že začeli izvajati.

Sprememba Uredbe je v nasprotju z 2. členom ustave, in sicer z načelom pravne varnosti, ker ureditev na takšen način negativno vpliva in dodatno otežuje izvajanje projektov, začetih v obdobju veljavnosti Uredbe 43/12. Tožeča stranka se sklicuje tudi na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-24/07, v kateri je ustavno sodišče smiselno navedlo, da načelo varstva zaupanja v pravo sodi med načela pravne države in prizadetim osebam zagotavlja, da jim država njihovega pravnega položaja ne bo poslabšala arbitrarno. Ustavno sodišče je poudarilo, da mora zakonodajalec v zvezi s spreminjanjem finančne podporne strukture upoštevati tudi že planirane projekte. Kršena je bila tudi pravica do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev, opredeljena v 44. členu ustave. Vlada bi morala omogočiti sodelovanje javnosti pri sprejemanju spremembe Uredbe. Poleg tega je bil kršen tudi 74. člen ustave, ki se nanaša na svobodno gospodarsko pobudo. Znižanje podpore brez poprejšnjega obvestila javnosti, brez ustreznega predhodnega obdobja, brez ustrezne obrazložitve, zakaj za toliko in zakaj izključno sončna energija, je spremenilo obstoječe pogoje za opravljanje dela in s tem tudi fotovoltaične dejavnosti. Prvostopenjski organ ne bi smel izdati odločbe s sklicevanjem na spremenjeno Uredbo. Prvostopenjski organ bi moral uporabiti določbe Uredbe pred njeno zadnjo spremembo. Tožeča stranka predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo v četrtem odstavku 2. točke in 6. točko odločbe odpravi ter zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka v 15 dneh, po poteku tega roka z zakonskimi zamudnimi obrestmi. Ker je zoper istovrstno odločbo vloženih več kot 20 tožb, tožeča stranka prosi za postopanje po 43. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

Tožena stranka je poslala upravne spise, na tožbo pa ni odgovorila.

Prvostopenjski organ je dne 20. 5. 2014 poslal sodišču obvestilo, da je dne 13. 5. 2014 izdal odločbo, s katero je izpodbijano prvostopenjsko odločbo razveljavil. Sodišče je pozvalo tožečo stranko, naj skladno z 39. členom ZUS-1 sporoči, ali vztraja pri tožbi in v kakšnem delu, oziroma ali jo razširja tudi na novi upravni akt. Tožeča stranka je na ta dopis odgovorila, da pri tožbi vztraja, saj je prišlo le do spremembe lastnika proizvodne naprave. To pomeni, da se nova odločba, ki jo bo prvostopensjki organ izdal, ne bo razlikovala od prejšnje. Predlaga, naj se postopek razširi še na bodočo odločbo. Podrejeno pa vztraja pri tožbi zoper prvotni akt, a je ne razširja na akt z dne 13. 5. 2014. V skladu s pravno teorijo namreč razveljavitev učinkuje ex nunc, torej od sedaj, kar pomeni, da ima tak upravni akt vse pravne učinke do obdobja njegove razveljavitve K točki I izreka: Tožba ni utemeljena.

Sodišče najprej uvodoma pojasnjuje, da je kljub temu, da je bil prvostopenjski akt razveljavljen, zadevo obravnavalo po vsebini in tožbe ni zavrglo. Strinja se namreč s stališčem tožeče stranke, da razveljavitev učinkuje ex nunc, torej od sedaj, kar pomeni, da ima izpodbijana odločba vse pravne učinke do obdobja njene razveljavitve. Iz akta o razveljavitvi je namreč razvidno, da je tožeča stranka upravičena do podpore pod pogoji iz izpodbijane odločbe do vključno 26. 12. 2013, tožeča stranka pa se ne strinja ravno s temi pogoji, ki so torej do 26. 12. 2013 veljali. Pač pa sodišče tožbe ne more obravnavati še zoper bodoči akt, ker še ni bil izdan. Bodoči akt bi bilo možno izpodbijati le v novem upravnem sporu po njegovi izdaji in vročitvi oziroma dokončnosti.

Z izpodbijano odločbo je bilo odločeno o tožnikovi zahtevi za dodelitev podpore proizvodnji električne energije iz obnovljivega (sončnega) vira energije v obliki finančne pomoči za tekoče poslovanje. To je v času izdaje odločbe kot obliko podpore predvideval tedaj veljavni EZ v drugi alineji četrtega odstavka 64.n člena EZ. Lastnik ali upravljavec proizvodne naprave je upravičen do finančne pomoči za tekoče poslovanje, če samostojno proda proizvedeno električno energijo (peti odstavek 64.n člena EZ). Vlada podrobneje predpiše višino in trajanje posamezne vrste podpore, pogoje za njeno pridobitev, način pridobitve in druga vprašanja podeljevanja in koriščenja podpore. Na tej podlagi je vlada izdala Uredbo. Sodišče se strinja z izpodbijano odločbo, v kateri je tožena stranka svojo odločitev oprla na omenjeno uredbo, veljavno v času odločanja, torej vključno z njeno spremembo, objavljeno v Uradnem listu RS št. 90/12. Ta je začela veljati 1. 12. 2012, torej še pred vložitvijo tožnikove zahteve za dodelitev podpore, ki je bila vložena 7. 1. 2013. Tožena stranka je ravnala v skladu s 6. členom ZUP, ki v prvem odstavku pravi, da organ odloča v upravni zadevi po zakonu, podzakonskih predpisih, predpisih samoupravnih lokalnih skupnosti in splošnih aktih, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil. Glede na navedeno se sodišče strinja z izpodbijano odločbo in njenimi razlogi ter razlogi drugostopenjskega organa, s katerim je bila zavrnjena uporaba neveljavnih določb Uredbe in teh razlogov ne bo ponavljalo (drugi odstavek 71. člena ZUS-1). Glede na tožbene navedbe pa sodišče dodaja: Spremenjena Uredba je začela veljati dne 1. 12. 2012, tožeča stranka pa je vlogo za finančno pomoč vložila 7. 1. 2013, torej je ob vložitvi vloge že veljala spremenjena Uredba, zato prvostopenjskemu organu ni možno očitati, da bi uporabil nezakonit predpis. Tožeča stranka v postopku dokazuje, da je sprememba Uredbe protiustavna, ker v postopku sprejemanja splošna in strokovna javnost nista bili obveščeni o nameravani spremembi Uredbe, ki je podpore znižala. S tem v zvezi sodišče pojasnjuje, da Uredba temelji na tedaj veljavnem 64.n členu EZ. Navedeno določilo je v prvem odstavku določalo, da se podpore lahko dodelijo, če stroški proizvodne električne energije, vključno z normalnim tržnim donosom na vložena sredstva, v napravah za proizvodno električne energije iz obnovljivih virov energije ter vso proizvodno z visokim izkoristkom, presegajo cene električne energije, ki jo je za tovrstno električno energijo mogoče doseči na trgu. Že iz same zakonske dikcije, da se podpore zgolj „lahko dodelijo“, izhaja, da ima vlada pravico bodisi da podpore dodeli ali pa jih sploh ne dodeli, iz česar izhaja, da lahko te podpore bodisi zviša ali pa tudi zniža. Iz tega zakonskega besedila nedvoumno izhaja, da je zakon vladi dal pravico, da sama odloči o podporah bodisi tako, da jih zvišuje, znižuje ali pa jih tudi sploh ne podeli. Iz navedenega razloga sodišče meni, da zaradi takega zakonskega besedila ni mogoče z gotovostjo pričakovati, da bo podpora dodeljena oziroma da bo dodeljena v taki višini kot trenutno velja. Zaradi tega spremembi Uredbe ni mogoče očitati nezakonitosti, saj temelji na zakonski podlagi, konkretno na devetem odstavku 64.n člena EZ, kjer je določeno, da vlada podrobneje predpiše višino in trajanje posamezne vrste podpore, pogoje za pridobitev podpore, način pridobitve podpore in druga vprašanja podeljevanja in koriščenja podpore. Glede na navedeno določilo v povezavi s prvim odstavkom 64.n člena ima torej vlada pravico, da odloča tako o sami podpori kot tudi o njeni višini in jo lahko tudi spreminja. Ker je po mnenju sodišča Uredba v skladu z zakonom, je tudi prvostopenjska odločba zakonita.

Tožeča stranka očita spremembi Uredbe, da je bila sprejeta po nepravilnem postopku, ker predlog spremembe ni bil predhodno objavljen na svetovnem spletu, kot to določajo nekateri predpisi. Res je sicer, da je potrebno predloge predpisov posredovati v svetovni splet, kar določa tudi 3. točka prvega odstavka 10. člena ZDIJZ. Vendar pa zgolj iz tega razloga, če predlog nekega predpisa predhodno ni bil objavljen na svetovnem spletu, še ni mogoče trditi, da je tak predpis nezakonit. V konkretnem primeru sodišče ugotavlja, da zaradi tega Uredba še ni nezakonita ali protiustavna, saj je v vsebinskem pogledu skladna z devetim in prvim odstavkom 64.n člena Energetskega zakona. Če bi strokovna ali laična javnost tudi imela možnost dajati pripombe oziroma če bi nasprotovala temu, da se podpore znižajo, ima po mnenju sodišča vlada še vedno pravico tako podporo kljub temu znižati, saj ji to pooblastilo izrecno daje zakon v prvem odstavku 64.n EZ. Zaradi tega torej še ni mogoče trditi, da je sprememba Uredbe nezakonita in da se je ne sme uporabiti. Udeleženci na trgu morajo namreč že pri načrtovanju svojih investicij upoštevati tudi to, da ni mogoče zagotoviti, da bo podpora vedno v taki višini, kot je bila v trenutku odločitve za investicijo, saj je zakonodajalec izrecno dal vladi pooblastilo, da sama odloča o podpori, s tem ko je navedel, da zgolj lahko dodeli podporo.

Sodišče se ne strinja s tožbeno trditvijo, da je sprememba Uredbe v nasprotju z 2. členom ustave, ker naj bi bilo kršeno načelo pravne varnosti. Kot je sodišče že večkrat poudarilo v tej sodbi, je v tem primeru zakonodajalec predvidel možnost, da se lahko podpore tudi zmanjšajo ali pa celo ukinejo, zato ni mogoče govoriti o kršitvi načela pravne varnosti. Ustava ne zagotavlja nespremenljivosti predpisov, s tem pa ne nespremenljivosti pogojev za pridobitev pravice ali njenega obsega z učinkom za naprej (odločba Ustavnega sodišča RS št. U-I-101/95).

Na drugačno odločitev ne more vplivati niti tožbeno sklicevanje na stališče Ustavnega sodišča iz 49. točke odločbe U-I-24/07, po katerem načelo varstva zaupanja v pravo varuje tudi občine kot javnopravne subjekte in mora biti spoštovano tudi pri sprejemanju oziroma spreminjanju predpisov, ki se nanašajo na njihovo financiranje. To stališče se torej nanaša na spreminjanje predpisov, ki urejajo financiranje občin, ki kot javnopravni subjekti izvajajo projekte v okviru svojih pristojnosti. Ustavno sodišče pa se je v 51. točki obrazložitve te odločbe sklicevalo tudi stališče iz odločbe U-I-203/93 z dne 19. 1. 1995, da mora zakonodajalec v zvezi s spreminjanjem virov financiranja javne porabe z vidika načela pravne varnosti upoštevati že planirane projekte lokalnih skupnosti ter obseg razpoložljivih virov, do katerih so bile občine upravičene po veljavnih predpisih v času sprejemanja dolgoročno načrtovanih projektov.

Tožeča stranka tudi zatrjuje, da je bila kršena človekova pravica in temeljna svoboščina do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev iz 44. člena ustave. Na podlagi 44. člena Ustave RS ima vsak državljan pravico, da v skladu z zakonom neposredno ali po izvoljenih predstavnikih sodeluje pri upravljanju javnih zadev. To naj bi bilo po zatrjevanju tožnika kršeno, ker načrtovane spremembe Uredbe niso bile objavljene na svetovnem spletu. Navedena ustavna določba vsem državljanom zagotavlja možnost do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev v skladu z zakonom, kar pomeni, da se uresničuje v okviru zakonodaje, ki ureja upravljanje javnih zadev. V obravnavanem primeru noben zakon ne predvideva sodelovanja javnosti pri sprejemanju vladnih uredb, s katerimi Vlada Republike Slovenije podrobneje ureja in razčlenjuje v zakonu ali v drugem aktu državnega zbora določena razmerja v skladu z namenom in s kriteriji zakona oziroma drugega predpisa (prvi odstavek 21. člena Zakona o Vladi Republike Slovenije, ZVRS). Isti zakon v tretjem odstavku 16. člena določa, da način dela in odločanja vlade lahko za posamezne vrste vprašanj določi njen poslovnik. Ta v 9. členu predvideva, da predlagatelj predpisa povabi strokovno in drugo javnost k sodelovanju pri pripravi predpisa s splošnim vabilom, kateremu je priložen osnutek predpisa, na spletnih straneh (drugi odstavek). Po šestem odstavku istega člena pa se javnosti ne povabi k sodelovanju pri pripravi predlogov v primerih, ko po naravi stvari to ni mogoče (ukrepi, ki se sprejemajo po nujnem postopku, ukrepi, ki morajo biti sprejeti in uveljavljeni nemudoma, z določenim začetkom veljavnosti brez predhodne seznanitve javnosti). V naslednjem odstavku so določene še nadaljnje izjeme, ko se javnosti ne povabi k sodelovanju. Iz navedenega je razvidno, da je vlada celo sama predvidela, da v določenih primerih javnosti ne bo povabila k sodelovanju. Zato tožniku ni mogoče pritrditi, da bi moral biti osnutek spornih sprememb Uredbe v vsakem primeru objavljen.

Na drugačno odločitev v tej zadevi ne more vplivati niti sklicevanje na Direktivo 2009/72/ES (o skupnih pravilih notranjega trga z električno energijo) in Direktivo 2009/28/ES (o spodbujanju uporabe energije iz obnovljivih virov). Iz njunih določb ne izhaja, da bi bilo odločanje o podporah odvisno od objave predloga sprememb izvršilnega predpisa vlade.

Sodišče tudi meni, da s spremembo Uredbe ni bila kršena svobodna gospodarska pobuda iz 74. člena Ustave. V 64.n členu Energetskega zakona je namreč zakonodajalec že v samem zakonu predvidel, da je podpora proizvajalcem za določeno električno energijo fakultativna in da proizvajalci ne morejo z zanesljivostjo računati niti na obstoječo višino podpore niti na to, da bodo podporo prejeli. Torej so vsi gospodarski subjekti vnaprej seznanjeni s tveganjem, ki ga vsebuje že sama zakonska določba. Država s tem ne postavlja gospodarskim subjektom nikakršnih omejitev, saj se ob tem predvidenem tveganju vsak sam odloči ob enakih pogojih, ali bo vložil sredstva v določeno investicijo.

Iz zgoraj navedenih razlogov torej ni mogoče prvostopenjskemu organu očitati, da bi postopal nezakonito, ko je na podlagi spremenjene Uredbe sprejel izpodbijano odločbo. Ker je iz tega razloga izpodbijana odločba pravilna, je sodišče na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 tožbo zavrnilo.

K točki II. izreka: Ker je sodišče tožbo zavrnilo tožeči stranki skladno s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1 ni prisodilo stroškov upravnega spora, saj v tem primeru vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.